3. Ý nghĩa của đề tài
1.2.2. Thực tiễn hoạt động của văn phòng đăng ký đất đai ở Việt Nam
* Tình hình thành lập
Theo báo cáo của Tổng cục Quan lý đất đai tính đến tháng 12 năm 2013 cả nước đã có 63/63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thành lập VPĐKĐĐ cấp tỉnh. Trong đó Hậu Giang là tỉnh thành lập sớm nhất (06/9/2004), Lào Cai là tỉnh chậm nhất (28/5/2009). Có 39 tỉnh thành lập đúng thời hạn quy định tại Nghị định số 181/2004/NĐ-CP (trước 01/7/2005).
VPĐKĐĐ cấp huyện được thành lập ở 546 đơn vị cấp huyện, chiếm 97% số đơn vị cấp huyện của cả nước.
Một số VPĐKĐĐ không trực thuộc Phòng Tài nguyên và Môi trường theo quy định mà trực thuộc Uỷ ban nhân dân cấp huyện như huyện Tiền Hải tỉnh Thái Bình, thành phố Vinh tỉnh Nghệ an, Thành phốĐà Lạt tỉnh Lâm Đồng, đã dẫn đến sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ trong tổ chức, chỉ đạo cấp GCN, sự phân tán trong quản lý hồ sơ địa chính; làm cho thủ tục cấp GCN thêm phức tạp, kéo dài do thiếu sự phối hợp giữa các cơ quan này.
Thực hiện Quyết định số 447/QĐ-TTg ngày 17 tháng 4 năm 2012 của Thủ tướng Chính phủ về việc thực hiện Đề án thí điểm VPĐKĐĐ thành một cấp trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường, hiện nay có 23 VPĐKĐĐ cấp huyện tại các tỉnh, thành phố: Hà Nam, Hải Phòng, Đà Nẵng và Đồng Nai đã chuyển thành Chi nhánh VPĐKĐĐ một cấp trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường
Bảng 1. 1. Tình hình thành lập VPĐKĐĐ các cấp cả nước năm 2017 Vùng lãnh thổ Sở TNMT VPĐKĐĐ cấp tỉnh VPĐKĐĐ cấp huyện
Đồng bằng bắc bộ 10 10 92 Bắc trung bộ 6 6 57 Nam trung bộ 8 8 80 Tây nguyên 5 5 53 Đông Nam Bộ 6 6 40 Tây Nam Bộ 13 13 102
(Nguồn: Cục đăng ký và thống kê đất đai năm 2019) * Cơ cấu tổ chức
- Bộ máy: Theo báo cáo của các địa phương VPĐKĐĐ thuộc Sở đều tổ chức thành nhiều đơn vị trực thuộc, phổ biến là các Phòng, một số nơi tổ chức thành bộ phận hoặc tổ (dưới đây gọi chung là Phòng); mọi VPĐKĐĐ thuộc Sở trung bình có từ 3 đến 4 phòng.
Các VPĐKĐĐ cấp huyện có nhiều cán bộ đã được tổ chức thành các tổ chuyên môn khác nhau; phổ biến là: Tổ Đăng ký đất đai (hoặc Thẩm định hồ sơ); Tổ Lưu trữ hồ sơ và cung cấp thông tin; một số VPĐKĐĐ do yêu cầu công việc còn có Tổ Đăng ký giao dịch bảo đảm; đây là các tổ chuyên môn tối thiểu cần được thành lập và duy trì ổn định ở các địa phương.
- Nguồn nhân lực
+ Theo báo cáo của các địa phương, số lượng lao động của các VPĐK cấp tỉnh hiện còn hạn chế: tổng số cán bộ của 63 VPĐK cấp tỉnh tính đến 30/12/2017 là 2.060 người, trung bình mỗi VPĐK cấp tỉnh có 33 người; trong đó, có 999 người trong biên chế nhà nước (chiếm 48,5%) và có 1.133 người hợp đồng dài hạn (chiếm 51,5%).
Về trình độ chuyên môn: trình độ đào tạo của nhân viên VPĐKĐĐ cấp tỉnh hiện có tương đối cao (65,7% lao động có trình độ đại học và trên đại học; 34,3% có trình độ cao đẳng hoặc trung cấp).
Tuy nhiên kinh nghiệm chuyên môn của đội ngũ nhân viên VPĐKĐĐ cấp tỉnh rất hạn chế; phần lớn (62,6%) mới được tuyển dụng khi thành lập VPĐK hoặc chỉ có từ 1-5 năm làm việc tại các đơn vị chuyên môn khác (chủ yếu là Trung tâm kỹ thuật) chuyển sang.
- Tổng số lao động hiện có của VPĐKĐĐ cấp huyện có 8.334 người, trung bình mỗi VPĐKĐĐ có 12 người; trong đó, có 3.301 người trong biên chế nhà nước (chiếm 39,6%) và có 1.133 người hợp đồng dài hạn (chiếm 60,4%).
Về trình độ chuyên môn của đội ngũ lao động tại các VPĐKĐĐ cấp huyện hầu hết đều đã được đào tạo chuyên môn ở trình độ từ trung cấp trở lên; tuy nhiên chỉ có một phần nhỏ (khoảng 20%) lao động đã làm việc tại Phòng Tài nguyên và Môi trường; đại đa số (khoảng 80%) lao động mới được tuyển dụng chưa có kinh nghiệm công tác. Đây là khó khăn rất lớn ảnh hưởng đến tiến độ và chất lượng công việc chuyên môn của VPĐKĐĐ.
* Chức năng, nhiệm vụ
Theo Quyết định thành lập thì hầu hết các VPĐKĐĐ hiện nay đều có đầy đủ chức năng, nhiệm vụ theo hướng dẫn tại Thông tư liên tịch số 15/2015/TTLTBTNMT-BNV-BTC ngày 4/4/2015. Tuy nhiên trên thực tề, chức năng, nhiệm vụ của các VPĐKĐĐởđịa phương vẫn còn nhiều bất cập:
Phần lớn các VPĐKĐĐ các cấp sau khi thành lập đều đã đi vào hoạt động nhưng còn lúng túng, chưa triền khai thực hiện hết các nhiệm vụđược giao; chủ yếu mới thực hiện việc tiếp nhận và giải quyết thủ tục cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các đối tượng thuộc thẩm quyền và thực hiện thống kê, kiểm kê đất đai; chức năng nhiệm vụ của Văn phòng đăng ký ở nhiều địa phương chưa được phân định rõ ràng; một số nơi còn chồng chéo nhiệm vụ giữa Văn phòng đăng ký cấp huyện với Phòng Tài nguyên và Môi trường, giữa Văn phòng đăng ký cấp tỉnh với một số Phòng chức năng của Sở Tài nguyên và Môi trường trong việc giải quyết thủ tục đăng ký, quản lý hồ sơ tài liệu địa chính; Văn phòng đăng ký một số huyện còn được huy động làm cả các công việc về giải phóng mặt bằng khi thu hồi đất, kiểm tra tình hình sử dụng đất (như Nam Định, Tiền Giang, Hậu Giang, Kiên Giang). Một số VPĐKĐĐ các cấp chưa thực hiện đúng chức năng xác nhận, chỉnh lý biến động trên Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất: có địa phương VPĐKĐĐ cấp tỉnh làm thủ tục để Lãnh đạo Sở ký xác nhận (như Hà Nội); có địa phương VPĐKĐĐ cấp tỉnh hoặc cấp huyện xác nhận cả những trường hợp thuộc thẩm quyền xác nhận của Sở hoặc Phòng TN&MT (trường hợp chuyển mục đính sử dụng
đất); nguyên nhân có sự lẫn lộn này một phần do quy định phân cấp chỉnh lý giấy chứng nhận tại một số văn bản quy phạm pháp luật chưa thống. Bên cạnh đó còn một số nhiệm vụ của VPĐKĐĐ chưa được triển khai thực hiện, nhất là việc quản lý, lưu trữ hồ sơđịa chính và tổ chức kiểm tra, chỉđạo chỉnh lý biến động hồ sơđịa chính đối với cấp dưới.
* Trước khi có Luật đất đai 2013
- Sau khi giành được chính quyền Cách mạng tháng Tám năm 1945, đất nước ta phải đương đầu với “thù trong, giặc ngoài” và tiếp tục cuộc kháng chiến trường kỳ 9 năm chống thực dân Pháp. Sau cuộc kháng chiến chống thực dân Pháp thắng lợi, miền Bắc được giải phóng và bắt tay vào công cuộc xây dựng chủ nghĩa xã hội, miền Nam tiếp tục đấu tranh thống nhất đất nước. Thời kỳ đó ở miền Bắc, Nhà nước chú trọng ưu tiên quản lý đất nông nghiệp nhằm thực hiện phong trào “hợp tác hóa”. Tổng cục khai hoang được thành lập nhằm chỉ đạo và quản lý diện tích đất khai hoang.
- Luật đất đai năm 1987 ra đời đã tạo cơ sở pháp lý cho việc thống nhất quản lý đất đai và giao nhiệm vụ này cho Tổng cục Địa chính. Hệ thống cơ quan quản lý Nhà nước vềđất đai được thành lập thống nhất từ Trung ương tới địa phương bằng việc thành lập Tổng cục Địa chính vào năm 1991. Ở các tỉnh ban quản lý ruộng đất được thành lập hoặc SởĐo đạc các cấp và quản lý ruộng đất được thành lập. Các cơ quan quản lý đất đai cũng được thành lập ở hầu hết các huyện trong cả nước. Đội ngũ cán bộ địa chính xã, phường, thị trấn cũng được thành lập với nhiệm vụ giúp UBND cấp xã thực hiện công tác quản lý Nhà nước ở cơ sở.
- Tiếp đó, Luật đất đai năm 1993 ra đời ngày 14/09/1993 thay thế cho luật đất đai năm 1987 đã quy định rõ hệ thống cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai và những nội dung cụ thể của quản lý Nhà nước vềđất đai. Trên cơ sở đó, hệ thống cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai tiếp tục củng cố và kiện toàn. Đặc biệt ở các cấp địa phương: Ở cấp tỉnh, Sở Địa chính được thành lập; Ở cấp huyện, Phòng Địa chính được thành lập; Ở cấp xã, vị trí và vai trò của cán bộ địa chính cấp xã được xác định rõ ràng, cụ thể hơn.
+ Tuy nhiên, trong giai đoạn thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế, hệ thống cơ quan quản lý Nhà nước vềđất đai cần được tiếp tục củng cố, đổi mới về cơ cấu tổ chức, kiện toàn nâng cao năng lực, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ nhằm đáp ứng các yêu cầu của công tác quản lý đất đai trong tình hình mới. Để công tác quản lý đất đai phù hợp với tình hình mới, luật đất đai 2013 đã được quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Luâṭ Đất đai mớ i đươc ̣ kỳ hop ̣ thứ 6 Quốc hội khóa XIII thông qua ngày 29/11/2013 và có hiệu lực thi hành từ 01/07/2014 thay thế cho Luật đất đai 2003. Luật đất đai 2013 khẳng định rõ: “Đất đai thuộc quyền sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu”, Luật đất đai 2013 cũng quy định 15 nội dung quản lý nhà nước về đất đai. Sau khi có Luật Đất đai 2013, cùng với việc hoàn thiện tổ chức bộ Nhà nước quản lý tài nguyên - môi trường tới cấp xã các cấp địa phương trong cả nước các Chi nhánh VPĐKĐĐ, trung tâm phát triển quỹđất nên các nguồn thu từđất tăng lên rõ rệt giúp địa phương tháo gỡ những khó khăn và phát hiện những điều chưa hoàn thiện trong công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Tuy nhiên vẫn còn một số sai phạm cần khắc phục và sửa chữa như: Sai phạm về trình tự thủ tục cấp giấy, vềđối tượng cấp giấy, sai về diện tích về nguồn gốc đất...
* Từ khi có Luật Đất đai cho đến nay
- Xuất phát từ nhận thức mới về vị trí, vai trò của đất đai trong sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước của Đảng: “Đất là nguồn tài nguyên vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là nguồn nội lực và nguồn vốn to lớn của đất nước”. Nên công tác quản lý được Đảng và Nhà nước đặc biệt coi trọng nhằm đảm bảo sử dụng đất đúng mục đích, hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả, phát huy tối đa tiềm năng, nguồn lực về đất. Hệ thống Cơ quan Nhà nước về đất đai hiện nay đã và đang kiện toàn và ngày càng hoàn thiện.
- Hệ thống cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai ở Việt Nam đang hoạt động tương đối hiệu quả. Tuy nhiên, hiện nay vẫn còn một số vấn đề chưa được pháp luật quy định một cách cụ thể gây trở ngại đến hoạt động quản lý Nhà nước vềđất đai: Đất đai ở vùng biển, thềm lục địa, vùng đặc quyền kinh tế của Việt Nam pháp luật
vẫn chưa giao cho cơ quan Nhà nước cụ thể nào quản lý, vấn đề vùng đất rừng ngập mặn ven biển cũng chưa được pháp luật quy định rõ ràng về cơ chế quản lý.
* Đánh giá chung về tình hình hoạt động của VPĐKĐĐ - Kết quả:
Tính đến ngày 31/12/2017, cả nước đã cấp được 36,000 triệu giấy chứng nhận với tổng diện tích 20,12 triệu ha, đạt 83,2% diện tích cần cấp giấy chứng nhận của cả nước, tăng 2,0% so với năm 2015. Cả nước có 11 tỉnh cơ bản hoàn thành cấp Giấy chứng nhận lần đầu cho các loại đất chính (đạt từ 85-100 % diện tích) gồm Bình Dương, Long an, Bến Tre, Đồng Tháp, An Giang, Vĩnh Long, Bạc Liêu, Đồng Nai, Quảng Trị, Hậu Giang, Cần Thơ;
Đạt được kết quả này trước hết là do với việc thành lập các VPĐKĐĐ, lực lượng chuyên môn vềđăng ký, cấp giấy chứng nhận đã được gia tăng hơn nhiều lần so với trước đây và đã trở thành một lực lượng chuyên nghiệp, mang tính chuyên môn sâu, ít bị chi phối bởi các công việc mang tính sự vụ khác về quản lý đất đai của cơ quan tài nguyên và môi trường từng cấp; hơn nữa đã phân biệt rõ các công việc mang tính sự nghiệp với công việc quản lý nhà nước trong hoạt động đăng ký, cấp Giấy chứng nhận; trên cơ sở đó phân định rõ chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan có thẩm quyền trong việc giải quyết thủ tục cấp giấy chứng nhận và các thủ tục hành chính về đất đai và đã cải cách thủ tục theo hướng đơn giản, rút ngắn thời gian thực hiện cấp Giấy chứng nhận hơn rất nhiều so với trước Luật đất đai 2003.
- Tồn tại, hạn chế:
Việc thành lập hệ thống VPĐKĐĐ các cấp ở các địa phương còn rất chậm so với yêu cầu nhiệm vụ thi hành Luật đất đai. Chức năng nhiệm vụ của các VPĐKĐĐ ở nhiều địa phương chưa được phân định rõ ràng, nhiều VPĐKĐĐ cấp tỉnh còn có sự chồng chéo với một số đơn vị khác của Sở, nhất là Trung tâm Thông tin TN&MT, thậm chí một số tỉnh còn chồng chéo chức năng với VPĐKĐĐ (hoặc phòng TN&MT) cấp huyện.
Việc tổ chức bộ máy các VPĐKĐĐ các địa phương chưa thống nhất; chức năng nhiệm vụ của một số đơn vị trực thuộc VPĐKĐĐ cấp tỉnh chưa được phân
định rõ ràng, đôi khi còn chồng chéo, thiếu tính chuyên nghiệp, thậm chí có nơi các phòng làm chung cùng 1 công việc.
Điều kiện nhân lực của hầu hết các VPĐKĐĐ còn rất thiếu về số lượng, hạn chế về kinh nghiệm công tác, chưa đáp ứng được yêu cầu thực hiện nhiệm vụ mà Luật Đất đai đã phân cấp; đây là nguyên nhân cơ bản của việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất chậm và sự hạn chế trong việc lập, chỉnh lý hồ sơ địa chính hiện nay. Điều kiện cơ sở vật chất, thiết bị kỹ thuật cần thiết cho thực hiện thủ tục hành chính vềđất đai của VPĐKĐĐ còn rất thiếu thốn, nhiều VPĐKĐĐ chưa có máy đo đạc để trích đo thửa đất, máy photocopy để sao hồ sơ; đặc biệt diện tích làm việc chật hẹp và không có trang thiết bị bảo quản để triển khai việc lưu trữ hồ sơ địa chính phục vụ việc khai thác khi thẩm tra hồ sơ và cung cấp thông tin đất đai;
Không thống nhất về loại hình hoạt động giữa các địa phương: có địa phương VPĐKĐĐ phải tự bảo đảm kinh phí để tồn tại và hoạt động, có địa phương VPĐKĐĐ được bảo đảm bằng ngân sách nhà nước cho 1 phần kinh phí hoạt động; cũng có địa phương VPĐKĐĐđược bảo đảm bằng ngân sách nhà nước cho toàn bộ kinh phí để hoạt động.
Hoạt động của VPĐKĐĐ chưa triển khai thực hiện hết các nhiệm vụ được giao, nhất là nhiệm vụ xây dựng, hoàn thiện, chỉnh lý hồ sơ địa chính; việc thực hiện thủ tục cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của VPĐKĐĐ các cấp ở nhiều địa phương còn 1 sốđiểm chưa thực hiện đúng quy định.