2.2.1. Quy định của pháp luật
Theo quy định pháp luật hiện hành, thẩm quyền cấp giấy phép được xác định bao gồm: cấp mới, cấp bổ sung, sửa đổi và cấp lại. Các ngành, nghề đầu tư kinh doanh pháp luật yêu cầu giấy phép đa dạng và thuộc sự quản lý của nhiều cơ quan Nhà nước khác nhau. Do đó, cơ quan có thẩm quyền cấp phép cũng đa dạng tương ứng. Qua nghiên cứu quy định pháp luật hiện hành về thẩm quyền cấp phép, tác giả có thể rút ra một số kết luận cụ thể như sau:
Thứ nhất, thẩm quyền cấp phép mang tính chất lĩnh vực hoặc ngành, nghề. Theo đó, LĐT hiện hành các ngành, nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện phân thành 15 lĩnh vực (gồm: An ninh quốc phòng; Tư pháp; Tài chính; Công thương; Lao động, Thương binh và Xã hội; Giao thông vận tải; Xây dựng; Thông tin và Truyền thông; Giáo dục và Đào tạo; Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; Y tế;
Khoa học và Công nghệ; Văn hóa, Thể thao và Du lịch; Tài nguyên và Môi trường; Ngân hàng) do 16 Bộ và cơ quan ngang bộ tương ứng quản lý và có thẩm quyền cấp giấy phép kinh doanh trong phạm vi toàn quốc (trong đó: Lĩnh vực An ninh quốc phòng do Bộ Công an và Bộ Quốc phòng quản lý, Lĩnh vực Ngân hàng do Ngân hàng Nhà nước quản lý).
Ngoài ra, trực thuộc Bộ có các Cục, Tổng cục hoặc cơ quan tương đương có chức năng tham mưu cho Bộ trưởng đối với quản lý chuyên ngành, lĩnh vực lớn, phức tạp trên phạm vi cả nước. Đối với thẩm quyền cấp phép, một số Cục hoặc Tổng cục hoặc cơ quan tương đương có thẩm quyền cấp giấy phép kinh doanh hoặc chỉ đóng vai trò tiếp nhận hồ sơ, thẩm tra, kiểm tra và tham mưu cho Bộ trưởng ra quyết định cấp phép. Các Cục, Tổng cục này cũng có phạm vi hoạt động trong phạm vi toàn quốc. Ví dụ như Ban Cơ yếu chính phủ thuộc Bộ Quốc phòng cấp Giấy phép kinh doanh sản phẩm, dịch vụ mật mã dân sự.75 Hoặc trường hợp Tổng cục Đường bộ Việt Nam cấp mới, cấp lại giấy phép đào tạo lái xe ô tô cho cơ sở đào tạo thuộc cơ quan Trung ương do Bộ Giao thông vận tải giao.76
Tính chất phân chia theo lĩnh vực, ngành nghề này cũng áp dụng tương tự ở quy mô tỉnh, huyện, cơ quan nhà nước đóng vai trò quản lý lúc này là các Sở ở cấp tỉnh và Phòng chức năng ở cấp huyện, cũng có thẩm quyền cấp giấy phép kinh doanh trong các lĩnh vực hoặc ngành nghề do Sở đó quản lý. Ví dụ như Sở Giao thông vận tải cấp mới, cấp lại Giấy phép đào tạo lái xe ô tô cho cơ sở đào tạo do địa phương quản lý.77
Thông thường, giấy phép do một cơ quan duy nhất thực hiện các thủ tục để cấp. Tuy nhiên, một số ngành, nghề đặc thù liên quan đến nhiều lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý của các cơ quan quản lý khác nhau thì thẩm quyền việc thực hiện các thủ tục cấp phép thuộc thẩm quyền của nhiều cơ quan khác nhau. Trong trường hợp này, pháp luật giao thẩm quyền xét duyệt hồ sơ và thẩm quyền cấp phép cho hai hay nhiều cơ quan khác nhau. Ví dụ như trường hợp Giấy phép kinh doanh vật liệu nổ, dịch vụ nổ mìn, đơn vị, doanh nghiệp có nhu cầu đề nghị cấp Giấy phép kinh doanh vật liệu nổ công nghiệp, Giấy phép dịch vụ nổ mìn lập hồ sơ theo quy định gửi về Tổng cục Công nghiệp quốc phòng thuộc Bộ Quốc phòng. Trong thời
75
Khoản 1 Điều 32 Luật An toàn thông tin mạng 2015
76
Điểm a khoản 3 Điều 13 Nghị định số 65/2016/NĐ-CP
77
gian 05 ngày làm việc, kể từ ngày nhận đủ hồ sơ hợp lệ, Tổng cục Công nghiệp quốc phòng thẩm định hồ sơ, làm văn bản đề nghị Bộ Công Thương cấp Giấy chứng nhận đủ điều kiện sản xuất, Giấy phép kinh doanh vật liệu nổ công nghiệp, Giấy phép dịch vụ nổ mìn cho đơn vị, doanh nghiệp.78
Thứ hai, thẩm quyền cấp phép mang tính chất địa giới hoạt động: căn cứ vào
địa giới hoạt động, thẩm quyền cấp giấy phép kinh doanh có thể phân thành cơ quan ở trung ương và cơ quan ở địa phương, cụ thể như sau:
(i) Cơ quan ở trung ƣơng: gồm Chính phủ, Bộ, Các Tổng cục và Cục trực
thuộc Bộ (hoặc cơ quan tương đương) có thẩm quyền cấp phép cho hoạt động đầu tư kinh doanh trong phạm vi toàn quốc. Bộ hoặc Bộ trưởng cấp phép trong phạm vi quản lý ngành trên phạm vi toàn quốc, thường quy mô lớn, đầu mối xuất khẩu, nhập khẩu, phân phối; Tổng cục hoặc cấp tương đương (Ủy ban chứng khoán nhà nước, Ban cơ yếu,…), Cục trực thuộc Bộ cấp phép trong lĩnh vực hoặc phạm vi chuyên ngành.
Bên cạnh đó, có một số ngành, nghề thuộc thẩm quyền cấp phép của một Bộ quản lý tương ứng nhưng phải có ý kiến chấp thuận của Thủ tướng Chính phủ. Ví dụ như trường hợp cấp giấy phép trong một số ngành, nghề liên quan đến hàng không, Bộ Giao thông vận tải chỉ cấp phép khi có ý kiến của Thủ tướng Chính phủ.79
(ii) Cơ quan tại địa phƣơng: gồm Ủy ban nhân dân các cấp tỉnh, huyện; các cơ quan chuyên môn tại địa phương như Sở (cấp tỉnh) hoặc Phòng (cấp huyện) có thẩm quyền cấp giấy phép kinh doanh trong địa giới quản lý. Có thể thấy Sở, Phòng một mặt chiều quản lý theo chiều dọc từ Bộ về mặt chuyên môn, một mặt chia quản lý theo chiều ngang từ Ủy ban nhân dân các cấp. Ví dụ Giấy phép hoạt động dịch vụ việc làm có thể do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh cấp phép hoặc Ủy quyền cho Sở Lao động - Thương binh và Xã hội cấp phép.80
Hoặc Giấy phép sản xuất rượu thủ công nhằm mục đích kinh doanh, Giấy phép bán lẻ rượu do Phòng Kinh tế hoặc Phòng Kinh tế và Hạ tầng thuộc UBND huyện cấp phép.81
Theo quan điểm của tác giả, về cơ bản việc phân định thẩm quyền cấp phép giữa các cơ quan Trung ương và địa phương là phù hợp với thực tiễn. Tuy nhiên,
78
Điều 8 Thông tư số 85/2018/TT-BQP
79
Điều 10 Nghị định số 92/2016/NĐ-CP được sửa đổi bởi khoản 7 Điều 1 Nghị định số 89/2019/NĐ-CP
80
Điều 6, Nghị định 52/2014/NĐ-CP
81
trong một số trường hợp, căn cứ để phân cấp thẩm quyền cấp phép giữa cơ quan Nhà nước Trung ương (Bộ) và địa phương không hợp lý và thiếu cơ cở thuyết phục. Ví dụ Nghị định số 65/2016/NĐ-CP phân cấp thẩm quyền cấp phép cho trung tâm sát hạch lái xe theo loại: Trung tâm sát hạch lái xe loại 1 (Thực hiện sát hạch để cấp giấy phép lái xe các hạng A1, A2, A3, A4, B1, B2, C, D, E và các hạng F - FB2, FC, FD, FE), loại 2 (Thực hiện sát hạch để cấp giấy phép lái xe các hạng A1, A2, A3, A4, B1, B2 và hạng C) do Tổng cục đường bộ cấp phép; Trung tâm sát hạch lái xe loại 3 (Thực hiện sát hạch để cấp giấy phép lái xe các hạng A1, A2, A3, A4) do Sở Giao thông vận tải cấp phép. Lý do của sự phân chia này có thể phỏng đoán là do điều kiện chung trong cấp phép bị chi phối bởi quy hoạch mạng lưới trung tâm sát hạch của Bộ Giao thông vận tải. Tuy nhiên từ năm 2018 điều này không còn nữa82, nhưng sự phân cấp trong cấp phép vẫn không thay đổi trong khi các điều kiện các khác nhau giữa trung tâm sát hạch loại 2 và loại 3 là năng lực sát hạch để cấp giấy phép lái xe ô tô (hạng B1, B2, C) đều có sự tham gia của Sở hoặc do Sở trực tiếp cấp phép, như: tổ chức kiểm tra cơ sở đề nghị cấp phép, cấp phép cho xe tập lái, giấy phép đào tạo lái xe ô tô. Từ đó có thể thấy Sở Giao thông vận tải hoàn toàn có năng lực cấp phép cho trung tâm sát hạch loại 2.
Thứ ba, hình thức quy định thẩm quyền cấp giấy phép kinh doanh cũng hết
sức đa dạng. Thông thường, văn bản quy phạm pháp luật quy định ngành, nghề đầu tư kinh doanh yêu cầu giấy phép sẽ chỉ rõ đó là giấy phép gì nhưng quy định cụ thể lại có nhiều cách tiếp cận khác nhau. Theo đó, hình thức quy định phổ biến là quy định chi tiết điều kiện cấp phép, thẩm quyền cấp phép, hồ sơ, trình tự,…ngay trong văn bản quy phạm pháp luật yêu cầu giấy phép. Ví dụ Nghị định 83/2014/NĐ-CP về Kinh doanh xăng dầu quy định hoạt động đầu tư kinh doanh cụ thể thành từng mục, trong đó sẽ quy định rõ tên giấy phép cần có, điều kiện, thẩm quyền, hồ sơ, trình tự cấp phép theo dạng sơ đồ cây rất thuận tiện tra cứu và tìm hiểu; Nghị định 96/2016/NĐ-CP Quy định điều kiện về an ninh, trật tự đối với một số ngành, nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện cũng quy định đủ các thông tin về giấy phép kinh doanh nhưng có chút thay đổi về cách thể hiện, đó là liệt kê từng nội dung thành từng danh sách: (1) Các hoạt động đầu tư kinh doanh yêu cầu Giấy chứng nhận đủ điều kiện về an ninh, trật tự; (2) Điều kiện cấp phép chung
82
Bị bãi bỏ bởi Điều 2 Nghị định 138/2018/NĐ-CP ngày 08 tháng 10 năm 2018 của Chính phủ Sửa đổi, bổ sung một số điều nghị định số 65/2016/NĐ-CP ngày 01 tháng 7 năm 2016 của chính phủ quy định về điều kiện kinh doanh dịch vụ đào tạo lái xe ô tô và dịch vụ sát hạch lái xe
(áp dụng cho tất cả ngành, nghề), điều kiện cấp phép riêng (mỗi ngành, nghề tương ứng điều kiện khác nhau); (3) Thẩm quyền cấp phép: liệt kê cơ quan Nhà nước nào thì tương ứng có thẩm quyền cấp phép nào. Cách quy định đồng thời giấy phép, điều kiện cấp phép và thẩm quyền cấp phép sẽ thuận lợi cho người dân, doanh nghiệp tiếp cận và tìm hiểu.
2.2.2. Một số vướng mắc, bất cập
Qua nghiên cứu thực tiễn quy định pháp luật về thẩm quyền cấp giấy phép kinh doanh, tác giả nhận thấy vẫn còn tồn tại một số bất cập cụ thể như sau:
Thứ nhất, bên cạnh việc quy định trực tiếp, một số trường hợp pháp luật quy
định giấy phép đối với một hoặc một số hoạt động kinh doanh, sau đó giao lại quyền quy định chi tiết cho văn bản quy phạm pháp luật khác. Ví dụ cụ thể như sau: (i) Luật Điện lực – Luật số 28/2004/QH11 quy định về đối tượng cần giấy phép điện lực, hồ sơ, thẩm quyền cấp phép nhưng lại giao lại thẩm quyền cấp phép cho Nghị định 137/2013/NĐ-CP Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Điện lực và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Điện lực (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định 08/2018/NĐ-CP và Nghị định 17/2020/NĐ-CP).
(ii) Trường hợp Giấy phép kinh doanh vật liệu nổ, dịch vụ nổ mìn, Nghị định 71/2018/NĐ-CP quy định về đối tượng cần giấy phép, hồ sơ, thẩm quyền cấp phép nhưng lại giao lại thẩm quyền cấp phép cho Thông tư số 85/2018/TT-BQP.
(iii) Luật Năng lượng nguyên tử 2008 và Nghị định hướng dẫn83 không có quy định về Giấy phép tiến hành công việc bức xạ nhưng lại được quy định tại Thông tư 08/2010/TT-BKHCN cùng với các Chứng chỉ nhân viên bức xạ.
Theo quan điểm của tác giả, với cách quy định gián tiếp như trên sẽ gây ra một số khó khăn nhất định trong quá trình tra cứu và tìm hiểu, nhất là trong hoàn cảnh các văn bản quy phạm pháp luật thường xuyên bổ sung, sửa đổi và hiệu lực của Thông tư thường giới hạn (đối với trưởng hợp Luật hoặc Nghị định giao lại cho Bộ hoặc Bộ trưởng quy định nội dung chi tiết). Bên cạnh đó, luật trao lại quyền quy định thẩm quyền cấp phép cho Bộ trưởng các Bộ, một số giấy phép vẫn ban hành ở cấp Thông tư của Bộ là trái với Khoản 3, Điều 7 của LĐT 2020 : “…Bộ, cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp, cơ quan, tổ chức, cá nhân
83
Nghị định 07/2010/NĐ-CP ngày 25 tháng 01 năm 2010 của Chính phủ Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Năng lượng nguyên tử
khác không được ban hành quy định về điều kiện đầu tư kinh doanh”. Việc để một cơ quan “vừa đá bóng, vừa thổi còi” rõ ràng là sự bất hợp lý về cơ chế kiểm soát, rất dễ phát sinh tiêu cực trong quá trình thực thi pháp luật.
Thứ hai, ngoài ra, một số giấy phép quy định cơ quan có thẩm quyền cấp phép không rõ ràng. Ví dụ như Luật Quản lý, sử dụng vũ khí, vật liệu nổ và công cụ hỗ trợ 2017 quy định thẩm quyền cấp Giấy phép kinh doanh tiền chất thuốc nổ do cơ quan có thẩm quyền do Bộ trưởng Bộ Công Thương quy định, nhưng cụ thể cơ quan nào thì không chỉ định rõ. Nghị định hướng dẫn84 cũng không thấy đề cập bất kì hướng dẫn nào liên quan đến giấp phép này. Trong khi đó, tại Điều 5, Thông tư 13/2018/TT-BCT ngày 15 tháng 06 năm 2018 của Bộ Công thương quy định về quản lý, sử dụng vật liệu nổ công nghiệp, tiền chất thuốc nổ sử dụng để sản xuất vật liệu nổ công nghiệp lại có quy định về thẩm quyền cấp phép của giấy phép có một phần tên tương tự như giấy phép đang đề cập là Giấy phép kinh doanh tiền chất thuốc nổ sử dụng để sản xuất vật liệu nổ công nghiệp do Cục Hóa chất nắm thẩm quyền cấp phép.
2.2.3. Một số kiến nghị
Từ những phân tích trên, nhằm hoàn thiện quy định pháp luật về thẩm quyền cấp Giấy phép kinh doanh, tác giả kiến nghị một số nội dung cụ thể như sau:
Thứ nhất, bổ sung Luật Điện lực – Luật số 28/2004/QH11 Điều luật quy định
về thẩm quyền cấp Giấy phép điện lực;
Thứ hai, bổ sung Điều khoản quy định về thẩm quyền cấp Giấy phép kinh doanh vật liệu nổ, dịch vụ nổ mìn tại Nghị định 71/2018/NĐ-CP;
Thứ ba, bổ sung Luật Năng lượng nguyên tử 2008 Điều khoản quy định về
thẩm quyền cấp Giấy phép tiến hành công việc bức xạ tại;
Thứ tư, để minh bạch trong việc xác định cơ quan có thẩm quyền cấp Giấy
phép kinh doanh tiền chất thuốc nổ, tác giả kiến nghị bổ sung Nghị định 71/2018/NĐ-CP Điều khoản quy định về cơ quan có thẩm quyền cấp Giấy phép kinh doanh tiền chất thuốc nổ.
84
Nghị định 71/2018/NĐ-CP ngày 15 tháng 05 năm 2018 của Chính phủ Quy định chi tiết một số điều của luật quản lý, sử dụng vũ khí, vật liệu nổ và công cụ hỗ trợ về vật liệu nổ công nghiệp và tiền chất thuốc nổ
Kết luận Chƣơng 2
Qua nghiên cứu các quy định của pháp luật về điều kiện và thẩm quyền cấp giấy phép, tác giả rút ra một số kết luận sau:
Thứ nhất, tương ứng với mỗi ngành, nghề pháp luật quy định điều kiện để cấp giấy phép khác nhau, bao gồm điều kiện về tài chính, nhân sự, cơ sở vật chất, phương án kinh doanh và một số điều kiện đặc thù khác. Việc pháp luật quy định điều kiện cấp giấy phép là cần thiết nhằm đảm bảo các tổ chức, cá nhân tham gia kinh doanh trong ngành, nghề đó có đủ năng lực để hoạt động bình thường, đảm bảo lợi ích khách hàng, nhất là các ngành, nghề có nhiều tác động đến môi trường, công cộng, anh ninh – quốc phòng. Tuy nhiên, một số điều kiện đối với một số ngành, nghề là chưa hợp lý. Nhiều trường hợp quy định điều kiện về vốn, nhân sự, cơ sở vật chất và phương án kinh doanh chưa phù hợp, không có ý nghĩa trong việc bảo đảm lợi ích công cộng. Do đó, để hoàn thiện quy định pháp luật về điều kiện cấp giấy phép, tác giả kiến nghị rà soát và bãi bỏ một số điều kiện không hợp lý tại một số văn bản quy định pháp luật cụ thể.
Thứ hai, theo quy định pháp luật hiện hành, thẩm quyền cấp phép đa dạng,