5. Bố cục của Luận văn
2.5.3. Nguyên nhân dẫn đến những hạn chế
2.5.3.1. Các nguyên nhân khách quan
Thứ nhất, thời gian phân bổ và giao dự toán chậm trễ. Theo quy định của Luật NSNN, việc phân bổ và giao dự toán ngân sách cho các đơn vị SDNS phải hoàn thành trước ngày 31 tháng 12 năm trước. Dự toán được cấp từ đầu năm nhằm tạo sự chủ động cho đơn vị sử dụng NSNN trong việc thực hiện nhiệm vụ được giao, khắc phục tình trạng “xin- cho” trong cơ chế cấp phát bằng hạn mức kinh phí trước kia. Tuy nhiên dự toán được cơ quan có thẩm quyền quyết định và phân bổ còn chậm. Còn một số Bộ, ngành ở trung ương và địa phương giao dự toán trễ so với thời gian quy định, cá biệt có trường hợp đến quý II dự toán mới được giao cho đơn vị SDNS.
Thứ hai,chất lượng dự toán hạn chế. Các đơn vị sử dụng NSNN căn cứ vào nhiệm vụ được giao và định mức chi tiêu do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định để lập dự toán năm. Do định mức chi tiêu thường không đầy đủ và nhanh chóng lạc hậu so với thực tế nên các đơn vị sử dụng NSNN luôn tìm cách để nâng cao dự toán chi dẫn đến lãng phí trong khâu chấp hành dự toán. Do thiếu căn cứ khoa học và năng lực lập dự toán của một số đơn vị sử dụng NSNN còn hạn chế đặc biệt là đơn vị ngân sách xã nên dự toán của các đơn vị lập ra có thể thừa hoặc thiếu, thậm chí vừa thừa, vừa thiếu (thừa ở nội dung này nhưng thiếu ở nội dung khác). Vì vậy, trong quá trình chấp hành dự toán chi, đơn vị phải xinbổ sung hoặc điều chỉnh dự toán nhiều lần làm tăng khối lượng công việc của cơ quan Kho bạc, gây lãng phí thời gian và công sức.
TRƯỜ NG ĐẠ I HỌ C KINH TẾ HU Ế
Thứ ba,về cơ chế chính sách của Nhà nước ban hành thực hiện trong lĩnh vực chi thường xuyên NSNN còn lỏng lẻo, thiếu đồng bộ. Các văn bản quy định chế độ KSC thường xuyên còn chồng chéo, đôi khi mâu thuẫn nhau; nội dung quy định chưa cụ thể, rõ ràng, còn chung chung có thể hiểu theo nhiều cách khác nhau dẫn đến thực hiện thiếu thống nhất. Văn bản chế độ chưa bao quát hết các nội dung chi nên còn tạo khe hở để cho các đơn vị sử dụng NSNN có cơ hội lợi dụng. Gần đây các văn bản quy định về chế độ kiểm soát đối với các khoản chi thường xuyên NSNN mặc dù đã được bổ sung, sửa đổi nhiều lần nhưng vẫn chưa đầy đủ, chưa bao hàm, bao quát được hết các lĩnh vực, không đáp ứng kịp thời với những thay đổi trong thực tế khi thực hiện. Phương thức cấp tạm ứng có phạm vi và đối tượng rộng, do vậy tình trạng tạm ứng bằng tiền mặt về chi tiêu, không thanh toán trực tiếp cho người cung cấp hàng hóa, dịch vụ vẫn còn xảy ra ở các đơn vị SDNS.
Về phạm vi điều chỉnh: Các khoản chi của các cơ quan Đảng, Công an, Quân đội không thuộc phạm vi điều chỉnh của Thông tư 161/TT-BTC của Bộ Tài chính, song hiện nay các văn bản của cấp có thẩm quyền hướng dẫn riêng cho đối tượng này rất ít và không rõ ràng đã ảnh lớn đến công tác kiểm soát chi của KBNN nói chung, KBNN Hải Lăng nói riêng. Chẳng hạn cơ quan Đảng có những khoản chi lớn bằng tiền mặt, thường gọi là “đặc biệt chi”, các đơn vị An ninh, Quốc phòng chi từ tài khoản tiền gửi các khoản chi được gọi là “bảo mật”, các khoản chi này chưa được quy định rõ ràng, các đơn vị chi mua máy tính, máy in, công cụ, dụng cụ,...đều ghi nội dung trên ủy nhiệm chi là chi “bảo mật”, KBNN chỉ chấp hành thanh toán, chi trả mà không được phép kiểm soát chi, qua thực tế do không kiểm soát khoản chi này nên khối lượng tiền mặt rút rất lớn và đã có trường hợp mất an toàn xảy ra.
Thứ tư,hệ thống tiêu chuẩn, định mức chi NSNN có nhiều hạn chế:
Hệ thống quy định chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi chưa bao quát hết tất cả các nội dung chi, những nội dung đã được định mức thì nhanh chóng bị lạc hậu do lạm phát làm cho các đơn vị thiếu căn cứ để lập dự toán, các cơ quan quản lý thiếu căn cứ để phê duyệt dự toán, Kho bạc thiếu căn cứ để KSC, cơ quan thanh tra, kiểm toán thiếu cơ sở để kết luận sự sai phạm của một số khoản chi.
Do chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi lạc hậu nên dẫn đến việc chấp hành tiêu chuẩn, định mức chi của một số đơn vị sử dụng NSNN còn chưa đúng; nhiều khoản chi
TRƯỜ NG ĐẠ I HỌ C KINH TẾ HU Ế
hội nghị, công tác phí, chi tiếp khách hay mua sắm tài sản.
Thời gian qua một số định mức chi tiêu đã được bổ sung, sửa đổi nhưng xét về tổng thể còn chưa đồng bộ; nhiều loại định mức quá lạc hậu, thậm chí chưa xác định được trong nhiều lĩnh vực. Tình trạng này dẫn tới việc lập, duyệt dự toán chi chưa chắc chắn, không phù hợp với thực tế, không sát với nhu cầu chi hay nói một cách khác là dự toán chất lượng không cao. Từ đó dẫn đến đơn vị sử dụng NSNN thường phải tìm cách hợp lý hoá chứng từ các khoản chi cho phù hợp với định mức chi tiêu đã lạc hậu dẫn đến vi phạm kỷ luật tài chính; trong những trường hợp như vậy KBNN vẫn phải chấp nhận thanh toán vì KBNN chỉ kiểm soát trên chứng từ và đối chiếu với các chế độ, tiêu chuẩn, định mức mà thôi. Tính thống nhất trong việc áp dụng các chế độ, tiêu chuẩn, định mức từ trung ương đến địa phương hoặc giữa các ngành với nhau chưa được thực hiện một cách triệt để, nghiêm túc bởi vì mỗi cấp chính quyền, mỗi ngành đều có quyền phê duyệt mức chi, chế độ chi và dự toán chi cho đơn vị trực thuộc của mình, dẫn đến sự không công bằng trong sử dụng NSNN và gây khó khăn, phức tạp cho ông tác kiểm soát chi NSNN qua KBNN.
Hiện nay cấp phát NSNN chủ yếu dưới 2 hình thức: Cấp phát theo dự toán và cấp phát bằng lệnh chi tiền. Theo hình thức cấp phát bằng lệnh chi tiền, Kho bạc chỉ việc xuất quỹ ngân sách, chuyển tiền vào tài khoản hoặc cấp tiền mặt cho tổ chức, cá nhân được hưởng ngân sách theo lệnh của cơ quan Tài chính, nhiệm vụ kiểm soát các khoản chi này được giao cho cơ quan Tài chính. Như vậy, công tác KSC cùng lúc có hai cơ quan đảm trách nên dễ dẫn đến thiếu thống nhất và không đồng bộ. Trên thực tế hình thức cấp phát này còn bị cơ quan tài chính lạm dụng để ra lệnh cho Kho bạc cấp phát các khoản chi thường xuyên mà không muốn gặp phải cơ chế KSC thường xuyên từ phía KBNN.
Hạn chế của hình thức cấp phát bằng lệnh chi tiền còn biểu hiện ở chỗ khi đã xuất quỹ NSNN rồi nhưng tiền vẫn nằm trên tài khoản của đơn vị SDNS mở tại KBNN hoặc Ngân hàng, có khi một thời gian dài sau mới được sử dụng, dẫn đến nguồn vốn NSNN bị phân tán, gây ra sự căng thẳng “giả tạo”, nhất là thời điểm nguồn thu hạn chế hoặc cuối năm.
Theo quy định hiện hành cơ quan tài chính thực hiện kiểm soát chi đối với các khoản chi thực hiện bằng lệnh chi tiền, cơ quan KBNN thực hiện kiểm soát chi theo dự
TRƯỜ NG ĐẠ I HỌ C KINH TẾ HU Ế
kiểm soát, thanh toán các khoản chi NSNN qua KBNN, ngoài quy định một số đối tượng cụ thể như không có quan hệ thường xuyên với NSNN, chi trả nợ, viện trợ còn có “một số khoản chi khác theo quyết định của Thủ trưởng cơ quan tài chính”, vì vậy việc chi trả, thanh toán bằng lệnh chi tiền còn phụ thuộc vào ý chí chủ quan của cơ quan tài chính; trên thực tế chi trả, thanh toán NSNN bằng hình thức này còn khá phổ biến. Từ tình trạng trên dẫn đến sự lạm dụng chi trả, thanh toán bằng lệnh chi tiền, làm giảm vai trò kiểm soát chi NSNN của KBNN; làm chia cắt nguồn vốn NSNN ở các dạng khác nhau như tài khoản tiền gửi đơn vị dự toán, tiền gửi kinh phí uỷ quyền, quỹ NSNN được xuất ra nhưng nằm ở nhiều khâu trung gian trước khi đến được với các đối tượng thụ hưởng, vì vậy giảm hiệu quả quản lý nguồn vốn NSNN.
Tình hình phân công kiểm soát chi NSNN như trên còn nặng về “chia việc” và hài hoà về “lợi ích” giữa các ngành trong hệ thống tài chính, nó đã hạn chế quy mô, phần việc kiểm soát chi của cơ quan KBNN.
Thứ năm, Các khoản chi thanh toán không dùng tiền mặt vẫn còn nhiều hạn chế. Huyện Hải Lăng có diện tích kéo dài, các đơn vị SDNS lại phân bổ rãi rác trên địa bàn huyện. Tình hình phát triển kinh tế xã hội phát triển chưa đồng đều. Hệ thống phương tiện thanh toán cá nhân (ATM) của hệ thống ngân hàng thương mại trên địa bàn huyện phát triển chưa nhiều. Chính vì vậy, ảnh hưởng đến việc thanh toán chi cho cá nhân, hàng hóa dịch vụ cho đơn vị cung cấp hàng hóa đang phát triển chậm.
Thứ sáu, công tác quản lý, công tác kiểm tra, thanh tra giám sát chưa được coi trọng đúng mức nhiều khi mang nặng tính hình thức; chưa thực hiện tốt công tác thanh tra, kiểm tra, chưa kiên quyết xử lý nghiêm minh các trường hợp khi thấy dấu hiệu chi sai nguyên tắc tài chính. Sự phối hợp thanh tra, kiểm tra công tác quản lý chi tài chính chưa được tiến hành thường xuyên, chưa xử lý nghiêm minh các trường hợp vi phạm quản lý chi NSNN một cách đúng mức để làm gương cho người khác. Đây là một nguyên nhân rất quan trọng. Bởi vì thực tế Chính phủ đã và đang thực hiện chương trình cải cách hành chính công, làm minh bạch nền tài chính quốc gia, nhưng hiện nay một bộ phận cán bộ có chức có quyền đang vi phạm trong quản lý chi tiêu ngân sách ngày càng tăng lên.
2.5.3.2 Nguyên nhân chủ quan
Thứ nhất, đội ngũ công chức kiểm soát chi thường xuyên NSNN của KBNN Hải Lăng, nhìn chung đã được nâng lên về nhận thức và nghiệp vụ, song so với yêu cầu
TRƯỜ NG ĐẠ I HỌ C KINH TẾ HU Ế
vững các chế độ, định mức, tiêu chuẩn nhà nước qui định, trong khi đó có một số cán bộ mới vào ngành do đó còn thiếu kinh nghiệm trong việc xử lý nghiệp vụ kiểm soát chi thường xuyên do đó cũng đã ảnh hưởng đến chất lượng công tác kiểm soát chi.
+ Một vài công chức nhận thức chưa đầy đủ trách nhiệm và đòi hỏi ngày càng cao về nghiệp vụ KBNN trong quá trình đổi mới, nghiên cứu học tập hời hợt, thiếu sâu sắc. Do đó trong quá trình thực hiện vận dụng tuỳ tiện, không đúng nguyên tắc chế độ hoặc chấp hành không đầy đủ quy trình nghiệp vụ quy định; vẫn còn có công chức tư tưởng bình quân chủ nghĩa, thiếu tinh thần chủ động, sáng tạo trong công tác, chưa có ý thức tích cực vươn lên để hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao, năng suất, hiệu quả công tác chưa cao.
Thứ hai, công tác tự kiểm tra việc chấp hành các qui định về KSC thường xuyên NSNN qua KBNN còn chưa thường xuyên, chất lượng chưa cao: Do thực tế khối lượng công việc nhiều, phải thường xuyên giao dịch với khách hàng, biên chế có hạn nên việc tự kiểm tra công tác KSC thường xuyên NSNN chưa được tiến hành thường xuyên, thường tiến hành ở mức độ đối phó, chất lượng chưa cao.
Thứ ba, trong giai đoạn hiện nay KBNN đang thực hiện các dự án tin học như dự án Hệ thống thông tin quản lý Ngân sách và Kho bạc (TABMIS), Hệ thống thanh toán song phương (TTSP), Chương trình hiện đại hóa thu ngân sách (TCS-TT)... vai trò tin học vô cùng quan trọng, trong thời gian qua đã góp phần vào thành công của các dự án, tuy nhiên trong quá trình thực hiện vẫn còn bộc lộ một số hạn chế, trở ngại do chương trình áp dụng trên toàn hệ thống trong cả nước, có sự phối hợp của Kho bạc, Cơ quan tài chính, Thuế, Hải quan, Ngân hàng... nên hiện tượng lỗi hệ thống, lỗi đường truyền, hệ thống mạng chậm vẫn thường xảy ra đặc biệt là vào các thời điểm cuối tháng, cuối năm. Điều đó làm ảnh hưởng đến thời gian xử lý công việc, nhập liệu chứng từ vào chương trình của cán bộ kiểm soát chi KBNN, ảnh hưởng đến chất lượng truyền dữ liệu, khai thác báo cáo trong chương trình cho các đơn vị phối hợp như Tài chính, Thuế... chậm hơn, mất nhiều thời gian hơn.
Thứ tư, trình độ năng lực của cán bộ kế toán, chủ tài khoản (người thực hiện ngân sách) ở một số đơn vị SDNS chưa cao, còn hạn chế, yếu về năng lực chuyên môn nhất là đối với cán bộ kế t án xã, huyện. Khả năng nhận thức hiểu Luật và các văn bản chế độ về
TRƯỜ NG ĐẠ I HỌ C KINH TẾ HU Ế
và các chế độ tiêu chuẩn định mức chi tiêu nội bộ phù hợp với chếđộ hiện hành còn thấp, đội ngũ kế toán ở các đơn vị trực thuộc ủy ban huyện thường phải kiêm nhiệm làm việc chuyên môn và làm kế toán do đó hiệu quả, chất lượng trong công tác kế toán chưa cao, thiếu sự tập trung, chuyên trách. Việc kiểm soát các khoản chi tại đơn vị đúng chế độ còn nhiều bất cập và kém hiệu quả.
Thứ năm, việc thực hiện xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực kho bạc đạt hiệu quả chưa cao.
Xử phạt vi phạm hành chính là một hoạt động mới và rất khó trong lĩnh vực KBNN, công chức của ngành trước vẫn luôn quen với kiểm soát – chấp nhận – từ chối nhưng chưa quen với phạt và kết luận vốn có tính ràng buộc pháp lý trong xử phạt . Năm 2015 là năm đầu tiên áp dụng việc xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực Kho bạc nên nhiều trường hợp đơn vị SDNS vi phạm các quy định tại Thông tư 54/2014/TT-BTC và Nghị định 192/2013/NĐ-CP, KBNN chỉ dừng lại ở việc nhắc nhở, cảnh cáo, nhiều trường hợp đang còn nể nang nên chưa nghiêm túc thực hiện việc xử phạt vi phạm hành chính.
CHƢƠNG 3
GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC KSC THƢỜNG XUYÊN
NSNN TẠI KHO BẠC NHÀ NƢỚC HẢI LĂNG, TỈNH QUẢNG TRỊ
3.1. Mục tiêu và định hƣớng hoàn thiện công tác KSC thƣờng xuyên NSNN tại KBNN Hải Lăng
3.1.1. Mục tiêu, chiến lƣợc phát triển hệ thống KBNN đến năm 2020
3.1.1.1 Mục tiêu tổng quát
Quyết định số 138/2008/QĐ–TTg ngày 21/08/2007 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt mục tiêu tổng quát chiến lược phát triển KBNN đến năm 2020 [12] là: “Xây dựng KBNN hiện đại, hoạt động an toàn, hiệu quả và phát triển ổn định vững chắc trên cơ sở
cải cách thể chế chính sách, hoàn thiện tổ chức bộ máy, gắn với hiện đại hóa công nghệ và phát triển ngu ồn nhân lực để thực hiện tốt các chức năng: quản lý quỹ NSNN và các
TRƯỜ NG ĐẠ I HỌ C KINH TẾ HU Ế
các nguồn tài chính nhà nước. Đến năm 2020, các hoạt động của KBNN được thực hiện trên nền tảng công nghệ thông tin hiện đại và hình thành Kho bạc điện tử”.
3.1.1.2. Chiến lược phát triển KBNN đến năm 2020
- Về công tác quản lý quỹ NSNN và các quỹ tài chính nhà nước: Đổi mới công tác quản lý, KSC qua KBNN trên cơ sở xây dựng cơ chế, quy trình quản lý, kiểm soát, thanh toán các khoản chi NSNN qua KBNN phù hợp với Thông lệ quốc tế để vận hành Hệ thống TABMIS; thực hiện KSC theo kết quả đầu ra, theo nhiệm vụ và chương trình ngân sách; thực hiện phân loại các khoản chi NSNN nội dung và giá trị để xây dựng quy trình KSC hiệu quả trên nguyên tắc quản lý theo rủi ro; phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan Tài chính, cơ quan chủ quản, KBNN và các đơn vị sử dụng NSNN; có