vào các dự án PPP
Khó khăn cách tính lãi suất đối với vốn vay thực hiện Dự án
Theo quy định tại Điều 17 Thông tư 55/2016/TT-BTC lãi vay huy động vốn đầu tư bao gồm: “Lãi vay trong thời gian xây dựng được tính trong tổng vốn đầu tư dự án, lãi vay huy động trong thời gian kinh doanh, khai thác được tính trong phương án tài chính của dự án. Lãi vay huy động vốn đầu tư chỉ áp dụng đối với phần vốn nhà đầu tư phải đi vay; không tính lãi vay đối với phần vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư cam kết trong hợp đồng dự án”. Thời gian tính lãi vay được tính từ “thời điểm giải ngân khoản vay đầu tiên; thời gian tính lãi vay tối đa không vượt quá thời gian thực hiện dự án quy định trong hợp đồng dự án. Lãi vay huy động được tính trên cơ sở mức vốn vay cam kết và tiến độ huy động các nguồn vốn trong hợp đồng dự án .Như vậy, lãi vay chỉ được tính trên phần vốn nhà đầu tư phải đi vay và được tính từ thời điểm giải ngân khoản vay đầu tiên.
Về nguyên tắc, việc giải ngân khoản vay đầu tiên chỉ được thực hiện sau khi vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư đã được sử dụng hết. Tuy nhiên, do pháp luật chưa có quy định cụ thể nên tại một số dự án có tình trạng nhà đầu tư chỉ sử dụng một phần rất nhỏ hoặc thậm chí chưa sử dụng vốn chủ sở hữu mà dùng ngay phần vốn vay của dự án. Đặc biệt, phía ngân hàng cấp vốn trong nhiều trường hợp cũng yêu cầu nhà đầu tư phải giải ngân đối với từng gói thầu theo tỷ lệ phần vốn góp của nhà đầu tư trên tổng mức đầu tư của dự án. Trong nhiều trường hợp, Hợp đồng dự án có quy định việc giải ngân vốn vay chỉ được thực hiện sau khi vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư đã được sử dụng hết. Tuy nhiên, một số nhà đầu tư đã giải ngân ồ ạt số vốn chủ sở hữu trong một thời gian ngắn để sử dụng vốn vay. Điều này dẫn đến lãi vay của dự án bị tăng thêm, đồng nghĩa với việc làm tăng tổng mức đầu tư của dự án. Vấn đề khác thường gặp phải ở các dự án BT là dự án đã hoàn thành và quyết toán nhưng chưa có quỹ đất hoặc giá trị quỹ đất đối ứng không đủ để nhà đầu tư thu hồi vốn. Theo quy định hiện hành thì lãi vay trong thời gian xây dựng mới được tính trong tổng vốn đầu tư dự án. Như vậy nhà đầu tư không được tiếp tục tính lãi vay trên giá trị vốn đầu tư công trình chưa được đối ứng trong thời gian chưa nhận được quỹ đất đối ứng. Rõ ràng quy định này khiến các nhà đầu tư phải chịu thiệt hại rất lớn. Tuy nhiên, các cơ quan nhà nước hiện nay vẫn chưa có giải pháp nào để hạn chế thiệt hại cho nhà đầu tư.
Vướng mắc về cơ chế góp vốn, quản lý, sử dụng nguồn vốn đầu tư
Theo quy định tại Điều 10 Nghị định 15/2015, nguồn vốn để thực hiện các dự án PPP do nhà đầu tư góp và huy động từ các nguồn vốn khác để thực hiện dự án. Theo đó, nhà đầu tư chịu trách nhiệm góp vốn chủ sở hữu và huy động các nguồn vốn khác để thực hiện dự án theo thỏa thuận tại hợp đồng dự án. Tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư không được thấp hơn mức quy định tối thiểu của pháp luật. Tuy nhiên, Nghị định 15/2015 chưa quy định cụ thể về thời điểm và tiến độ góp vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư. Theo Điều 15 Thông tư 55/2016/TT-BTC , nhà đầu tư đảm bảo cam kết góp vốn theo Điều lệ của doanh nghiệp dự án và theo phương án tài chính của dự án. Trên thực tế, nhà đầu tư thường thực hiện việc tăng vốn điều lệ để góp vốn theo tiến độ xây dựng công trình và phương án và tài chính kèm theo hợp
đồng PPP đã ký kết. Trong khi đó, theo quy định của Luật Doanh nghiệp, công ty cổ phần phải góp đủ vốn đăng ký trong thời hạn luật định, nếu không sẽ phải đăng ký giảm vốn hoặc có thể sẽ bị xử phạt vi phạm hành chính.
Về cơ chế quản lý và sử dụng vốn đầu tư trong các dự án PPP hiện nay cũng có nhiều quan điểm khác nhau. Từ góc độ nhà đầu tư, các khoản vốn đầu tư dự án là do họ bỏ ra hoặc đi vay và phải tự chịu trách nhiệm trả nợ, nên phải để nhà đầu tư được quyền chủ động trong việc quản lý, sử dụng nguồn vốn đầu tư vào dự án. Từ góc độ quản lý, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền lại cho rằng các nguồn vốn đầu tư dự án PPP về bản chất là vốn ngân sách. Trên thực tế nhà nước mới là người thanh toán cuối cùng cho giá trị đầu tư công trình, nên suy cho cùng đó vẫn là đầu tư bằng vốn nhà nước, nhà đầu tư chỉ là người ứng vốn ban đầu và sẽ được nhà nước thanh toán bằng tiền hoặc bằng giá trị quỹ đất đối ứng. Điều này đã gây không ít khó khăn cho nhà đầu tư trong việc quản lý và sử dụng nguồn vốn đầu tư của mình, thậm chí trong nhiều trường hợp có thể làm ảnh hưởng đến tiến độ triển khai dự án. Đây cũng chính là điều khiến cho nhà đầu tư nước ngoài e ngại khi lựa chọn hình thức đầu tư PPP, vì họ không muốn tiền của họ bị kiểm soát như tiền của chính phủ Việt Nam khi họ bỏ tiền đầu tư vào các dự án PPP. Để giải tỏa tâm lý e ngại của nhà đầu tư, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần nghiên cứu, xây dựng và ban hành cơ chế quản lý và sử dụng vốn đầu tư trong các dự án PPP trên cơ sở đảm bảo hài hòa giữa yêu cầu quản lý nhà nước đối với dự án và đảm bảo quyền chủ động của nhà đầu tư trong việc sử dụng nguồn vốn đầu tư vào các dự án PPP.
Khung chính sách chưa hoàn thiện, thiếu công khai và minh bạch
Trước lời mời gọi đầu tư của các dự án PPP, nhiều doanh nghiệp đã nhìn thấy tiềm năng, cơ hội khi đầu tư, nhưng họ lo ngại về thủ tục, pháp lý, vướng mắc quy định hiện hành phải trải qua trình tự thủ tục, thời gian kéo dài và phức tạp. Mặc dù đã có Nghị định số 15/2015/NĐ-CP của Chính phủ về đầu tư theo hình thức PPP, gần đây là Nghị định số 63/2018/NĐ-CP, nhưng khi triển khai, doanh nghiệp vẫn phải phụ thuộc nhiều vào Luật Doanh nghiệp, Luật Đấu thầu, Luật Đầu tư công… và các thông tư, hướng dẫn liên quan. Các luật này chưa quy định cụ thể để thực hiện dự án PPP, do vậy trong quá trình triển khai thực hiện còn những khó khăn, bất
cập. Cùng một nội dung nhưng chịu sự điều chỉnh của nhiều luật đã làm tăng tính phức tạp, rủi ro trong quá trình triển khai các dự án cụ thể, làm giảm tính hấp dẫn đầu tư theo mô hình này.
Hơn nữa, các quy định về PPP chưa thống nhất. Các dự án phải tuân theo pháp luật hiện hành, trong khi đó, những quy định pháp luật hiện hành chủ yếu hướng tới các dự án không thuộc mô hình PPP, nhưng các dự án PPP phải tuân thủ theo. Đặc biệt, khó khăn lớn của hầu hết các dự án PPP là việc xác định nguồn vốn hỗ trợ bù đắp thiếu hụt tài chính cho các dự án. Việc chuẩn bị đề xuất dự án đòi hỏi nhiều chi phí và nguồn lực, vì vậy, việc không có các quy định rõ ràng về các nguồn vốn bù đắp thiếu hụt tài chính khiến cơ quan nhà nước hoặc nhà đầu tư không mặn mà với việc triển khai theo mô hình PPP.
Mặc dù Nghị định số 63/2018/NĐ-CP mới ban hành và có hiệu lực với nhiều điểm mới, tiến bộ, kiểm soát chặt chẽ quá trình đấu thầu dự án theo hình thức BT, nhưng thực tế triển khai lại vướng mắc với quy định của luật chuyên ngành khác. Tuy nhiên, Luật Quy hoạch đô thị lại quy định nhà đầu tư chỉ được giao nhiệm vụ lập quy hoạch chi tiết quỹ đất sau khi được lựa chọn là nhà đầu tư thực hiện dự án, trong khi việc tổ chức đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư được thực hiện sau khi báo cáo nghiên cứu khả thi, thiết kế kỹ thuật - dự toán được phê duyệt.
Bên cạnh đó, hiện nay chưa có quy định và chế tài cụ thể đối với vi phạm khi thực hiện dự án PPP; quy định về lãi cho vay chưa rõ ràng trong trường hợp nhà đầu tư hoàn thành dự án BT, nhưng chậm giao quỹ đất thanh toán cho nhà đầu tư do nguyên nhân khách quan; quy định liên quan đến báo cáo đánh giá tác động môi trường…
Như vậy ở Chương 1 tác giả đã xây dựng được khung lý luận về cơ chế hỗ trợ tài chính cho các dự án PPP cũng như những thuận lợi, khó khăn khi triển khai mô hình này tại Việt Nam để từ đó vận dụng để phân tích thực trạng triển khai và thu hút các nhà đầu tư nước ngoài vào các dự án PPP của việt nam hiện nay ở Chương 2.
CHƯƠNG 2: KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ CƠ CHẾ HỖ TRỢ TÀI CHÍNH ĐỂ THU HÚT CÁC NHÀ ĐẦU TƯ NƯỚC NGOÀI CỦA CÁC DỰ ÁN PPP 2.1 Tổng quan về PPP và sự tham gia của Khối tư nhân trong các dự án PPP trên thế giới
2.1.1 Tổng quan và xu hướng của mô hình PPP trên thế giới
2.1.1.1 Tổng quan về PPP trên thế giới
Vương Quốc Anh
Vương quốc Anh là một trong những quốc gia đầu tiên xây dựng và triển khai thành công dự án PPP. Ngay từ những năm 60 của thế kỷ XX Vương quốc Anh đã có những bước đi ban đầu cho việc hình thành cơ chế PPP cho các dự án cung cấp dịch vụ công và từ thập niên 80 đã áp dụng rộng rãi. Theo đó, bắt đầu từ nhu cầu cải cách và hiện đại hóa dịch vụ công, đồng thời cải thiện hiệu quả mua sắm các dịch vụ công cũng như tăng khả năng cạnh tranh trong lĩnh vực này. Bên cạnh đó, dự án PPP giúp triệt tiêu chủ nghĩa “ăn xổi” trong cả hai khu vực công và tư khi triển khai dự án, cải thiện tính minh bạch về chi phí của dịch vụ công.
PPP tại Vương quốc Anh được hiểu theo nghĩa rất đơn giản và hiệu quả như sau: Khu vực công chỉ trả tiền nếu những yêu cầu dịch vụ được cung cấp, trả theo từng năm. Cũng theo Bộ Ngân khố Vương quốc Anh, PPP chiếm 11% trong tổng đầu tư công ở Anh; môi trường và giao thông vận tải là 2 lĩnh vực áp dụng PPP nhiều nhất tại Vương quốc Anh hiện nay. Đến nay tại Anh đã có 667 hợp đồng PPP đã được ký kết với giá trị vốn 56,6 tỷ bảng Anh và 590 dự án đang thực hiện. Theo đó, cơ quan này có thể xem xét để đảm bảo tài chính cho một dự án hoặc nền tảng cấu trúc tài chính với giá trị tối thiểu là 20 triệu bảng Anh. Xuất phát từ thực tế, các ngân hàng thường không ưu đãi cho các dự án có thời gian triển khai trên 5 năm, trong khi các dự án PPP thường có thời gian triển khai tối thiểu từ 15 - 20 năm. Do đó, Vương quốc Anh đã thiết lập liên minh các ngân hàng để cứu vãn tình hình, thu hút nhiều ngân hàng tham gia các dự án dài hơi. Đây chính là những kinh nghiệm mà Việt Nam cần tham khảo khi bắt đầu triển khai các dự án PPP
Nhật Bản
Không một chính phủ nào có thể kham nổi toàn bộ việc đầu tư cho hệ thống cơ sở hạ tầng, nhưng cũng không nhà đầu tư tư nhân nào có thể làm được việc này vì đây là lĩnh vực có hiệu quả kinh tế thấp và nhiều rủi ro. Theo Giáo sư Fukunari Kimura của trường Đại học Tổng hợp Keio (Nhật Bản) nói đấy là lý do khiến cho mô hình PPP ra đời, trong bối cảnh châu Á phát triển nhanh và nhu cầu về dịch vụ công cộng cũng như cơ sở hạ tầng rất lớn.
Nhật Bản là một trong những quốc gia đã phát triển mạnh nhất mô hình này ở châu Á. Theo kinh nghiệm của nước này, có ít nhất hai lĩnh vực mà mô hình PPP có thể phát huy hiệu quả, đó là các dự án không thể hoặc khó áp dụng phương pháp cổ phần hóa và các dự án mà nhà nước không thể tham gia trực tiếp. Cụ thể như các dự án về sản xuất và phân phối điện, đường cao tốc, giao thông đô thị, dịch vụ cảng, cấp nước và các dịch vụ công cộng. Hiệu quả mà mô hình này đem lại là giảm chi phí, giảm rủi ro và tạo ra được một môi trường cạnh tranh cao.
Các nước đang phát triển khác
Ở các nước đang phát triển, mô hình PPP bắt đầu phổ biến từ đầu thập niên 1990, nhất là ở khu vực Mỹ Latinh. Theo số liệu thống kê của Ngân hàng Thế giới, trong 20 năm (1990-2009), đã có 4.569 dự án được thực hiện theo phương thức PPP ở các nước đang phát triển với tổng vốn cam kết đầu tư 1.515 tỉ đô la Mỹ. Con số này bao gồm cả việc tư nhân hóa các doanh nghiệp nhà nước.
Xét về vùng lãnh thổ, mô hình PPP phổ biến nhất ở các nước Mỹ Latinh trong 20 năm qua. Ở thời kỳ đỉnh điểm, khu vực này chiếm đến 80% lượng vốn cam kết. Hiện nay, các nước này vẫn đang dẫn đầu thế giới. Đối với khu vực Đông Á và Thái Bình Dương, mô hình này không có nhiều tiến triển.
Xét về cơ cấu đầu tư theo lĩnh vực, năng lượng và viễn thông là hai ngành có tỷ trọng cao nhất. Tỷ phần của ngành giao thông vận tải có xu hướng tăng trong thời gian gần đây, nhưng vẫn thấp hơn khá nhiều so với hai ngành trên. Loại trừ phần tư nhân hóa, các dự án đầu tư theo phương thức xây dựng sở hữu vận hành (BOO) chiếm hơn một nửa, phần còn lại là các dự án xây dựng - kinh doanh - chuyển giao
(BOT) .Ở các nước đang phát triển, mô hình nhượng quyền hay thuê vận hành chưa phổ biến, chủ yếu do hạn chế của các cơ sở pháp lý và khẳ năng chế tài của các cơ quan nhà nước.
2.1.1.2 Xu hướng của mô hình PPP trên thế giới thời kỳ hậu khủng hoảng 2008
Khủng hoảng tài chính toàn cầu 2008 đã gây ra những tổn thất nghiêm trọng về nguồn lực của các quốc gia, vì thế không tránh khỏi gây ra những tác động tiêu cực đến việc thực hiện mô hình PPP. Bằng chứng là ở hầu hết các quốc gia, chỉ khi nào Chính phủ cam kết hỗ trợ thì hợp đồng PPP mới được ký kết (Hall, 2009). Theo World Bank (2010), ở các nước đang phát triển, nếu năm 2007 có 318 dự án PPP với số vốn thu hút khoảng 161 tỷ USD thì sang năm 2008 giảm còn 154 tỷ USD với 216 dự án. Năm 2009, tuy tình hình có cải thiện nhưng vốn đầu tư PPP chỉ tăng ở Brazil, Trung Quốc, Ấn Độ, Thổ Nhĩ Kỳ. Khu vực Đông Á và Thái Bình Dương, vốn đầu tư PPP cũng giảm sút mạnh: năm 2007 thu hút 23,1 tỷ USD với 126 dự án nhưng đến năm 2008 giảm 33%, còn 15,4 tỷ USD với 78 dự án. Trong giai đoạn 2000- 2009, vốn đầu tư chủ yếu tập trung vào 4 quốc gia: Trung Quốc (chiếm 40% vốn đầu tư PPP của toàn khu vực), Malaysia (15%), Philippines (14%) và Indonesia (13%). Tuy nhiên, trong giai đoạn hậu khủng hoảng đó đã xuất hiện nhiều cơ hội cũng như xu hướng mới đối với việc áp dụng PPP. Theo Philippe Burger và các cộng sự (2009) thực hiện một cuộc điều tra về PPP trong lĩnh vực giao thông đường bộ ở 20 quốc gia trên thế giới, kết hợp với dữ liệu của Cơ quan hỗ trợ phát