Thiết lập các khoản trợ cấp
Trợ cấp của chính phủ có thể được sử dụng để đem lại khả năng duy trì thương mại cho một dự án dưới góc độ xem xét của nhà điều hành tư nhân thậm chí ngay cả khi sự kết hợp được kỳ vọng giữa dịch vụ cung cấp và biểu phí không giúp thu hồi được đầy đủ chi phí. Trợ cấp chính phủ có thể là trợ cấp chung có nghĩa là dung toàn bộ cho dự án hoặc cụ thể trong trường hợp các khoản trợ cấp này gắn liền với việc cung cấp dịch vụ cho những đối tượng tiêu dùng phù hợp (có thu nhập thấp). Một số khoản trợ cấp được thiết lập như những nghĩa vụ dịch vụ cộng đồng và được quy định trong các tiêu chuẩn cấp phép hoặc quy chế hoặc được khu vực nhà nước chi trả trực tiếp hoặc gián tiếp cho người được hưởng lợi.
Trợ cấp chéo không liên quan đến các khoản thanh toán của chính phủ tuy vậy đây vẫn là một cơ chế bồi thường được xây dựng trong cấu trúc biểu phí. Các khoản trợ cấp chéo được sử dụng làm công cụ giảm mức phí dịch vụ trung bình đánh vào một nhóm khách hang khác.Trong nhiều trường hợp trợ cấp đã được thực hiện trước khi thiết lập mối quan hệ đối tác nhà nước – tư nhân. Như vậy các khoản trợ cấp ngắn hạn và trung hạn vẫn có thể đem lại một sự cải thiện tương đối so với việc giữ nguyên hiện trạng. Có rất nhiều các loại trợ cấp thông qua các hình thức như chi phí huy động vốn thấp, tài trợ không hoàn lại bằng hiện vật, miễn trừ thuế,…
Chi phí huy động vốn thấp: Chính phủ có thể trợ cấp chi phí vay nợ cho một ngành dịch vụ công ích bằng việc cho vay với mức lãi suất ưu đãi (có nghĩa là dưới mức vạy nợ của chính phủ). Tiếp theo chính phủ có thể xóa nợ các khoản vay hoặc bảo lãnh gánh chịu rủi ro về tỷ giá…
Tài trợ không hoàn lại bằng hiện vật hoặc miễn trừ thuế: Các khoản trợ cấp không hoàn lại có thể được thực hiện dưới một số hình thwucs chẳng hạn như quyền khai thác nước nếu như quyền này phải chịu một số hình thưcs về chế độ chi phí hoặc ưu đãi về đất đai. Miễn trừ thuế thường được áp dụng vào các ngành dịch
vụ công ích do nhà nước điều hành và có thể được áp dụng khi ngành dịch vụ công ích được chuyển sang cho tư nhân điều hành
Góp vốn
- Về mức trần tỷ lệ vốn nhà nước tham gia vào dự án PPP 30%: Đúng là giới
hạn 30% làm cho một số nhà đầu tư băn khoăn, nhưng căn cứ khoa học của việc tăng mức này 30% (ví dụ: lên 49%) thực sự không vững chắc, có thể giải quyết một vài dự án trước mắt nhưng về lâu dài là khó chấp nhận bởi lẽ một trong những mục tiêu của PPP là huy động vốn từ các nguồn ngoài nhà nước. Do vậy, nếu bắt buộc phải giữ quy định này (với mục tiêu hạn chế đầu tư công chẳng hạn) thì mức 30% là hợp lý.
- Về tỷ lệ vốn chủ sở hữu trên tổng vốn đầu tư, quy định tối thiểu 30% thực chất
là mong muốn bảo đảm tính khả thi về mặt tài chính của dự án. Thông lệ quốc tế thường không có quy định cứng này. Hơn nữa, với các dự án quy mô lớn, giá trị thành tiền của phần 30% này là rất cao, nhà đầu tư khó có thể thu xếp được từ vốn chủ sở hữu. Do vậy, tỷ lệ này nên điều chỉnh giảm hoặc quy định trách nhiệm các bên trong việc thương thảo tùy từng trường hợp cụ thể.
Về cam kết của chính phủ
Từ những kinh nghiệm trong dự án bênh viện Joonalup ở Úc, và dự án thuỷ điện Laibin B ở Trung Quốc, có thể kể ra những phương pháp thu hút vốn đầu tư trong các dự án PPP mà có thể ứng dụng được cho tình hình Việt Nam hiện tại như sau: Nhà nước mua lại dịch vụ bằng cách trả cho tư nhân một khoản tiền định kì trong một số năm nhất định nhằm trang trải chi phí vốn và mua sắm cơ bản cho pháp nhân trong dự án. Cụ thể, theo hợp đồng, mỗi năm Chính phủ có thể quyết định khối lượng dịch vụ cần mua từ đối tác tư nhân với mức đơn giá nhất định. Theo đó, Chính phủ trả một khoản tiền cố định hàng năm cho khối lượng dịch vụ được mua. Ngoài định mức này, nếu Chính phủ mua thêm dịch vụ thì có thể trả cho đối tác tư nhân mức giá thấp hơn (và cần thương thảo với đối tác tư nhân). Ngoài ra ở dự án Joonalup thì việc thực hiện dự án gặp thuận lợi ở chỗ Australia có hệ thống giám sát tiêu chuẩn chất lượng của các bệnh viện tốt. Hội đồng về các tiêu chuẩn y tế của Australia có trách nhiệm đưa ra các tiêu chuẩn chất lượng cho tất cả các bệnh
viện, nhờ vậy giúp cho khu vực công có thể giám sát được hoạt động của các bệnh viện công, tư nhân cũng như PPP, đây cũng là một kinh nghiệm cho Việt Nam có thể học tập được.
Bên cạnh đó, kinh nghiệm về việc đảm bảo của chính phủ còn được thể hiện ở dự án thuỷ điện Laibin B của Trung Quốc mà Việt Nam có thể học tập được, có thể kể đến như sau:
- Đối tác tư nhân được trao quyền sở hữu, và có thể chuyển nhương đối với dự
án các cơ sở vật chất, tài chính nếu được cho phép từ chính quyền. Điêu này giúp cho hoạt động kinh doanh của đối tác tư nhân linh hoạt hơn. Ở Việt Nam, có thể áp dụng đến những dự án đầu tư vốn nhiều và có nhiều rủi ro trong kinh doanh chẳng hạn như các dự án sân bay…
- Cũng giống như đối với dự án bệnh viện Joonalup, ở dự án này, chính phủ
cam kết mua lại điện từ đối tác một số lượng tối thiểu ở mỗi năm
- Chính phủ đảm bảo việc cung cấp nhiên liệu để dự án vận hành tốt hơn. Ở
Việt Nam hiện nay, chưa có dự án thuỷ điện được thành lập theo hình thức PPP bởi vì ngành điện đang được độc quyền cung cấp và phân phối bởi tổng công ty điện lực Việt Nam (EVN), tuy nhiên từ kinh nghiệm thành công của dự án Laibin B này, có thể mở ra một hướng mới nhằm thu hút đầu tư tư nhân vào dự án thuỷ điện.
Quỹ bù đắp để đảm bảo tính khả thi của dự án PPP (VGF)
Như đã phân tích ở trên, quỹ VGF có tiềm năng để tạo ra một hệ thống cấp vốn cho các dự án PPP song song với quy trình cấp vốn thông thường, song cũng có khả năng quỹ trở thành nguồn cấp vốn cho các dự án yếu kém. Tác giả đề xuất một số kiến nghị nhằm hạn chế những tồn tại bất cập trên. Cụ thể:
Thứ nhất, các khoản bù đắp để đảm bảo tính khả thi không nên bị giới hạn. Tất cả các quốc gia phân tích ở trên đều áp dụng những giới hạn về số lượng vốn mà quỹ VGF có thể đóng góp. Tại Mexico, giới hạn là 50%, các dự án ưu tiên cao có thể được ngoại lệ. Tại Pakistan, giới hạn là 20%. Điều này có nghĩa phí sử dụng hoặc các khoản chi khác của chính phủ phải cung cấp số kinh phí còn lại (50% ở Mexico và 80% ở Pakistan).
Thứ hai, việc giới hạn VGP không phải là một công cụ hiệu quả cho các dự án ưu tiên. Việc giới hạn này không lý giải được vì sao việc cấp vốn của chính phủ nên được giới hạn cho các dự án có lợi ích ròng về kinh tế cao, nhưng doanh thu từ người sử dụng lại không đủ để bù đắp được tất cả các chi phí, đặc biệt khi chính phủ còn đồng thời áp đặt giới hạn về mức thuế phí làm giảm đi nguồn thu từ người sử dụng và ảnh hưởng đến tốc độ tăng trưởng của mức thuế phí đó theo thời gian.
Vấn đề giới hạn VGF do đó không chỉ không đạt được mục đích đề ra, mà còn có thể tạo ra những hậu quả tiêu cực ngoài ý muốn:
(i) Rủi ro tạo ra những dự án được thiết kế chưa được tối ưu hóa, ví dụ, một dự án được cơ cấu lại để đáp ứng yêu cầu khoản trợ cấp VGF thấp hơn đi kèm với lợi ích kinh tế bị thu hẹp lại nhiều hơn.
(ii) Việc giới hạn cũng có thể ngăn chặn các dự án trong các lĩnh vực có ít khả năng khả thi về mặt tài chính được phát triển theo mô hình PPP. Ví dụ, nếu chính phủ dự tính đầu tư vào một dự án nước sạch tạo ra lợi ích kinh tế cao, thì không nên ngần ngại trong việc trợ cấp, thậm chí lên tới 100% vốn và chi phí thực thi của dự án, đặc biệt là nếu khả năng chi trả của dân chúng là rất thấp. Nếu thực hiện dự án theo mô hình PPP và quỹ VGP bị giới hạn dưới mức yêu cầu đề ra, dự án có thể không được tiến hành.
Thứ ba, các khoản bù đắp để đảm bảo tính khả thi không nên thay đổi sự phân bổ rủi ro dự kiến
Quá trình cấu trúc quỹ VGF cần được thiết kế để đảm bảo sự ổn định trong việc phân bổ rủi ro dự kiến. Giảm thiểu những rủi ro đặt vào khu vực tư nhân sẽ làm giảm động lực của họ trong việc quản lý các rủi ro đó và đe dọa giá trị thương mại của dự án. Tăng cường rủi ro cho khu vực tư nhân sẽ làm tăng chi phí tài chính của họ, và thậm chí có thể làm cho dự án không còn đủ hấp dẫn để thu hút các nhà đầu tư. Ví dụ, nếu các khoản VGF được rót vào trước khi bắt đầu thi công có thể làm giảm mức độ rủi ro thi công được phân bổ cho khu vực tư nhân và do đó có thể ảnh hưởng đến chất lượng xây dựng và giá trị của dự án. Ngược lại, nếu khoản thanh toán bù đắp để đảm bảo tính khả thi VGF chỉ được rót vào sau quá trình nhượng quyền thì người được nhượng quyền sẽ phải tìm kiếm thêm nguồn tài chính bổ sung
(như một khoản vay trung gian) để hoàn thành các hạng mục trước đó và do đó sẽ làm tăng chi phí tài chính lên.
Thứ tư, lợi ích của việc thành lập một quỹ VGF chuyên dụng
Mục đích của một quỹ VGF là cung cấp các khoản VGP cần thiết để giúp một dự án trở nên khả thi về mặt tài chính. Tuy nhiên, chính phủ không nhất thiết phải thiết lập một quỹ chuyên dụng để đạt được những mục tiêu này. Chính phủ có thể đề ra một chương trình phân bổ ngân sách đảm bảo các cơ quan triển khai được cung cấp một ngân sách luân chuyển đủ để trang trải chi phí thanh toán dự kiến cho dự án PPP. Chính sách này đang được áp dụng tại nhiều quốc gia như Australia, New Zealand, Nam Phi, và Vương quốc Anh.
Thiết lập một quỹ chuyên dụng sẽ mất thêm thời gian và công sức. Tuy vậy một quỹ VGF chuyên dụng có những lợi thế vượt trội so với chính sách phân bổ ngân sách để qua đó bù đắp lại những chi phí phụ trội khác. Những ưu điểm đó được liệt kê như ở dưới đây:
(i) Quỹ VGF có thể tập trung hỗ trợ cho các cơ quan quản lý phát triển những dự án PPP chất lượng cao. Việc giải ngân các khoản VGF đòi hỏi các nhân viên phải trang bị những kỹ năng để đánh giá dự án, ước tính chi phí, và tiến hành phân tích giá trị thương mại của dự án. Một quỹ riêng biệt, được thiết lập dưới dạng một công ty quốc doanh thương mại minh bạch hoặc một cơ sở bổ sung trong một tổ chức thương mại hiện có, sẽ linh động hơn trong việc trả lương và từ đó thu hút được nhiều nhân tài hội tụ đủ những kỹ năng cần thiết trên. Điều này có thể giúp quỹ VGF thực hiện được những nhiệm vụ rộng hơn việc đơn thuần giải ngân vốn. Quỹ có thể được thiết kế để giúp các cơ quan quản lý trong việc cơ cấu các dự án PPP nhằm đảm bảo rủi ro được phân bổ hợp lý và giá trị thương mại được tăng cường.
(ii) Quỹ VGF giúp tăng nhận thức về các chương trình PPP và gửi tín hiệu cam kết của Chính phủ tới các dự án PPP. Quỹ VGF chuyên dụng có thể khuyến khích nâng cao nhận thức của các cơ quan triển khai về những lợi ích của mô hình PPP. Việc này có thể giúp tăng số dự án PPP được phép tham gia nhận trợ cấp từ quỹ
Chương trình cho vay ưu đãi
Khuyến nghị về chương trình cho vay ưu đãi được đưa ra dựa trên thành công của chương trình TIFIA ở Hoa Kỳ, nơi Chính phủ cung cấp các sản phẩm hỗ trợ tài chính cho các dự án PPP thông qua các khoản vay dài hạn, tín dụng dự phòng, nợ trực thuộc, các khoản hỗ trợ tài chính cung cấp lần lượt, và tái tài trợ của các ngân hàng thương mại và tổ chức tài chính công. Đây là chương trình cần thiết với điều kiện Việt Nam hiện nay khi các ngân hàng thương mại còn chưa có những sản phẩm cho vay cụ thể phù hợp với mô hình hợp tác công – tư cũng như chính phủ Việt Nam. Tạo tra những gói tín dụng phù hợp với các dự án có từng quy mô khác nhau sẽ mở cửa thu hút các nhà đầu tư do vốn là yếu tố then chốt của bất kì dự án PPP nào.