2.1.1.1 Tổng quan về PPP trên thế giới
Vương Quốc Anh
Vương quốc Anh là một trong những quốc gia đầu tiên xây dựng và triển khai thành công dự án PPP. Ngay từ những năm 60 của thế kỷ XX Vương quốc Anh đã có những bước đi ban đầu cho việc hình thành cơ chế PPP cho các dự án cung cấp dịch vụ công và từ thập niên 80 đã áp dụng rộng rãi. Theo đó, bắt đầu từ nhu cầu cải cách và hiện đại hóa dịch vụ công, đồng thời cải thiện hiệu quả mua sắm các dịch vụ công cũng như tăng khả năng cạnh tranh trong lĩnh vực này. Bên cạnh đó, dự án PPP giúp triệt tiêu chủ nghĩa “ăn xổi” trong cả hai khu vực công và tư khi triển khai dự án, cải thiện tính minh bạch về chi phí của dịch vụ công.
PPP tại Vương quốc Anh được hiểu theo nghĩa rất đơn giản và hiệu quả như sau: Khu vực công chỉ trả tiền nếu những yêu cầu dịch vụ được cung cấp, trả theo từng năm. Cũng theo Bộ Ngân khố Vương quốc Anh, PPP chiếm 11% trong tổng đầu tư công ở Anh; môi trường và giao thông vận tải là 2 lĩnh vực áp dụng PPP nhiều nhất tại Vương quốc Anh hiện nay. Đến nay tại Anh đã có 667 hợp đồng PPP đã được ký kết với giá trị vốn 56,6 tỷ bảng Anh và 590 dự án đang thực hiện. Theo đó, cơ quan này có thể xem xét để đảm bảo tài chính cho một dự án hoặc nền tảng cấu trúc tài chính với giá trị tối thiểu là 20 triệu bảng Anh. Xuất phát từ thực tế, các ngân hàng thường không ưu đãi cho các dự án có thời gian triển khai trên 5 năm, trong khi các dự án PPP thường có thời gian triển khai tối thiểu từ 15 - 20 năm. Do đó, Vương quốc Anh đã thiết lập liên minh các ngân hàng để cứu vãn tình hình, thu hút nhiều ngân hàng tham gia các dự án dài hơi. Đây chính là những kinh nghiệm mà Việt Nam cần tham khảo khi bắt đầu triển khai các dự án PPP
Nhật Bản
Không một chính phủ nào có thể kham nổi toàn bộ việc đầu tư cho hệ thống cơ sở hạ tầng, nhưng cũng không nhà đầu tư tư nhân nào có thể làm được việc này vì đây là lĩnh vực có hiệu quả kinh tế thấp và nhiều rủi ro. Theo Giáo sư Fukunari Kimura của trường Đại học Tổng hợp Keio (Nhật Bản) nói đấy là lý do khiến cho mô hình PPP ra đời, trong bối cảnh châu Á phát triển nhanh và nhu cầu về dịch vụ công cộng cũng như cơ sở hạ tầng rất lớn.
Nhật Bản là một trong những quốc gia đã phát triển mạnh nhất mô hình này ở châu Á. Theo kinh nghiệm của nước này, có ít nhất hai lĩnh vực mà mô hình PPP có thể phát huy hiệu quả, đó là các dự án không thể hoặc khó áp dụng phương pháp cổ phần hóa và các dự án mà nhà nước không thể tham gia trực tiếp. Cụ thể như các dự án về sản xuất và phân phối điện, đường cao tốc, giao thông đô thị, dịch vụ cảng, cấp nước và các dịch vụ công cộng. Hiệu quả mà mô hình này đem lại là giảm chi phí, giảm rủi ro và tạo ra được một môi trường cạnh tranh cao.
Các nước đang phát triển khác
Ở các nước đang phát triển, mô hình PPP bắt đầu phổ biến từ đầu thập niên 1990, nhất là ở khu vực Mỹ Latinh. Theo số liệu thống kê của Ngân hàng Thế giới, trong 20 năm (1990-2009), đã có 4.569 dự án được thực hiện theo phương thức PPP ở các nước đang phát triển với tổng vốn cam kết đầu tư 1.515 tỉ đô la Mỹ. Con số này bao gồm cả việc tư nhân hóa các doanh nghiệp nhà nước.
Xét về vùng lãnh thổ, mô hình PPP phổ biến nhất ở các nước Mỹ Latinh trong 20 năm qua. Ở thời kỳ đỉnh điểm, khu vực này chiếm đến 80% lượng vốn cam kết. Hiện nay, các nước này vẫn đang dẫn đầu thế giới. Đối với khu vực Đông Á và Thái Bình Dương, mô hình này không có nhiều tiến triển.
Xét về cơ cấu đầu tư theo lĩnh vực, năng lượng và viễn thông là hai ngành có tỷ trọng cao nhất. Tỷ phần của ngành giao thông vận tải có xu hướng tăng trong thời gian gần đây, nhưng vẫn thấp hơn khá nhiều so với hai ngành trên. Loại trừ phần tư nhân hóa, các dự án đầu tư theo phương thức xây dựng sở hữu vận hành (BOO) chiếm hơn một nửa, phần còn lại là các dự án xây dựng - kinh doanh - chuyển giao
(BOT) .Ở các nước đang phát triển, mô hình nhượng quyền hay thuê vận hành chưa phổ biến, chủ yếu do hạn chế của các cơ sở pháp lý và khẳ năng chế tài của các cơ quan nhà nước.
2.1.1.2 Xu hướng của mô hình PPP trên thế giới thời kỳ hậu khủng hoảng 2008
Khủng hoảng tài chính toàn cầu 2008 đã gây ra những tổn thất nghiêm trọng về nguồn lực của các quốc gia, vì thế không tránh khỏi gây ra những tác động tiêu cực đến việc thực hiện mô hình PPP. Bằng chứng là ở hầu hết các quốc gia, chỉ khi nào Chính phủ cam kết hỗ trợ thì hợp đồng PPP mới được ký kết (Hall, 2009). Theo World Bank (2010), ở các nước đang phát triển, nếu năm 2007 có 318 dự án PPP với số vốn thu hút khoảng 161 tỷ USD thì sang năm 2008 giảm còn 154 tỷ USD với 216 dự án. Năm 2009, tuy tình hình có cải thiện nhưng vốn đầu tư PPP chỉ tăng ở Brazil, Trung Quốc, Ấn Độ, Thổ Nhĩ Kỳ. Khu vực Đông Á và Thái Bình Dương, vốn đầu tư PPP cũng giảm sút mạnh: năm 2007 thu hút 23,1 tỷ USD với 126 dự án nhưng đến năm 2008 giảm 33%, còn 15,4 tỷ USD với 78 dự án. Trong giai đoạn 2000- 2009, vốn đầu tư chủ yếu tập trung vào 4 quốc gia: Trung Quốc (chiếm 40% vốn đầu tư PPP của toàn khu vực), Malaysia (15%), Philippines (14%) và Indonesia (13%). Tuy nhiên, trong giai đoạn hậu khủng hoảng đó đã xuất hiện nhiều cơ hội cũng như xu hướng mới đối với việc áp dụng PPP. Theo Philippe Burger và các cộng sự (2009) thực hiện một cuộc điều tra về PPP trong lĩnh vực giao thông đường bộ ở 20 quốc gia trên thế giới, kết hợp với dữ liệu của Cơ quan hỗ trợ phát triển hạ tầng theo hình thức PPP (PPIAF) khẳng định, cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu đã tạo nhiều thách thức cho các dự án PPP, cụ thể:
- Lãi suất tăng: Ở hầu hết các nền kinh tế - bao gồm nền kinh tế phát triển và mới nổi, chi phí sử dụng vốn tăng nhanh từ giữa năm 2008 với tốc độ chưa từng thấy và kết quả là ảnh hưởng đến các dự án PPP. Thanh khoản trên thị trường tín dụng giảm mạnh, điều kiện cho vay chặt chẽ hơn, ngân hàng không có khả năng cho vay 100% tổng mức đầu tư. Các ngân hàng không có đủ nguồn lực tài chính nên rất cẩn thận khi tham gia vào dự án cơ sở hạ tầng lớn.
- Dòng tiền của dự án giảm: Suy thoái kinh tế làm giảm nhu cầu đối với hàng hóa và dịch vụ, dẫn đến sụt giảm dòng tiền của các dự án, ảnh hưởng đến lợi nhuận kỳ vọng của nhà đầu tư, đặc biệt là khi nguồn thu chính của dự án từ thu phí, vì vậy càng khó khăn hơn để thu hút họ tham gia đầu tư các dự án phát triển giao thông. - Giảm sự tự tin của nhà đầu tư: Các điều kiện cho vay khó khăn buộc khu vực tư nhân phải cẩn trọng khi quyết định đầu tư. Hơn nữa, sự bất ổn của thị trường tín dụng buộc phải tăng phần vốn chủ sở hữu, nhưng kênh huy động này cũng bị giới hạn do tác động của cuộc khủng hoảng, giá các cổ phiếu giảm sâu. Vì vậy, khu vực tư nhân chỉ tham gia khi và chỉ khi dự án PPP được chứng minh rất hấp dẫn.
- Tỷ giá biến động bất thường: Tác động của tỷ giá cũng ảnh hưởng lớn đến khả năng trả nợ của tư nhân họ không có chiến lược phòng ngừa. Ở một số nền kinh tế mới nổi, không thể thực hiện phòng ngừa rủi ro tỷ giá do sự vắng mặt của các công cụ phái sinh. Ngoài ra, nhà đầu tư cũng có thể bị rủi ro tỷ giá do chi phí nhập khẩu hàng hoá và các chi phí đầu vào tăng lên (trong giai đoạn xây dựng).
Ở một khía cạnh khác, không đi vào vấn đề những trở ngại gây ra bởi khủng hoảng toàn cầu, Plumb và các tác giả (2009) chứng minh rằng PPP tiếp tục được xem là một trong những chiến lược quan trọng để cung cấp cơ sở hạ tầng. Các nhà nghiên cứu cho rằng PPP giúp nhà nước tập trung tốt hơn vào chức năng chính của mình: đại diện người dân và quản lý các dịch vụ không thể chuyển giao cho tư nhân. Ngoài ra, các hợp đồng PPP giúp tạo việc làm trung và dài hạn, đây là yếu tố quan trọng trong các chương trình chống khủng hoảng. Năm 2009, Mỹ chi gói giải cứu phục hồi nền kinh tế 900 tỷ USD với mục đích giải quyết 2,5 triệu việc làm thông qua đầu tư các dự án PPP. Ngoài ra, theo Michael và các tác giả (2011), trong điều kiện thị trường hiện nay, các dự án PPP đường bộ với những đặc điểm cơ bản sau sẽ thu hút được các nhà đầu tư: Tỉ lệ đòn bẩy ở mức vừa phải, khả năng trả nợ tốt, nguồn lực tài chính ổn định, sử dụng bảo hiểm tín dụng phù hợp, dòng tiền thanh toán ổn định, phân bổ rủi ro công bằng và hợp lý, khung pháp lý đầy đủ và minh bạch, chính sách ưu đãi hấp dẫn, cơ chế giải quyết tranh chấp có hiệu lực, ROE tương xứng với rủi ro của dự án, năng lực của các thành viên trong tập đoàn tư nhân mạnh.