Sự tham gia của khu vực tư nhân vào các hoạt động tài trợ cho phát triển hứa hẹn mang lại nhiều lợi ích, nhưng nó cũng đặt ra nhiều vấn đề địi hỏi các tổ chức tài trợ phát triển phải có những chính sách, qui định, mục tiêu rõ ràng cùng những hướng dẫn mang tính tác nghiệp chỉ đạo hoạt động hợp tác với khu vực tư nhân, sao cho vừa khai thác được những thế mạnh của khu vực tư nhân, lại vừa bảo tồn được trách nhiệm và sứ mệnh cơng ích của những tổ chức này. Có rất nhiều ý kiến ủng hộ lẫn những lo ngại khác nhau về lý lẽ của PPP trong tài trợ phát triển, đại thể như sau:
Huy động nguồn lực
Khả năng huy động được những thế mạnh, năng lực, khả năng và nguồn lực khác nhau mà mỗi khu vực có thể đáp ứng là lợi ích phổ biến nhất, chung nhất của PPP trong các dự án phát triển. Ở đây, người ta không coi tiền bạc là nguồn lực duy nhất, hay thậm chí là nguồn lực được kỳ vọng nhất của khu vực tư nhân. Khu vực tư nhân được kỳ vọng sẽ đóng góp nhiều nguồn lực quan trọng khác ngoài tiền bạc, như kỹ năng quản lý, chuyên môn kỹ thuật, hạ tầng, nền tảng, công nghệ, ý tưởng, cách nhìn nhận mới và các mạng lưới tác nghiệp. Việc tham gia của khu vực tư nhân với nguồn lực đa dạng như vậy cịn giúp q trình hoạch định chính sách có được nhiều thơng tin hơn, phong phú hơn, trúng hơn, do vậy nâng cao chất lượng ra quyết định, khả năng cùng giải quyết vấn đề và hiệu quả hoạt động tốt hơn.
Tác dụng tuyên truyền
Có ý kiến cho rằng sự tham gia của khu vực tư nhân, đặc biệt là sự tham gia của những doanh nhân nổi tiếng trong các dự án tài trợ phát triển có thể có tác dụng tuyên truyền cho các dự án này, giúp quảng bá hình ảnh của
chương trình, mục đích, ý nghĩa của những chương trình đó v.v.. Tuy nhiên, tác dụng trên cũng có thể theo chiều ngược lại, đối với nhiều hoạt động, ở một số cộng đồng, sự tham gia của khu vực tư nhân với mục tiêu lợi nhuận có thể tạo ra những nghi hoặc của cơng chúng về ý nghĩa cơng ích của những dự án phát triển.
Đổi mới trong khu vực công
Gần đây, xuất hiện ngày càng nhiều nghiên cứu, trao đổi về đổi mới trong khu vực công, trong việc nâng cao hiệu quả cung cấp dịch vụ công. Quan hệ đối tác giữa các cơ quan tài trợ phát triển và khu vực tư nhân mở ra cơ hội thử nghiệm những cách làm mới trong việc thực hiện những dự án phát triển, hứa hẹn thúc đẩy đối mới trong hoạt động này. Điều này đòi hỏi các bên tham gia đối tác một mặt phải tuân thủ những nguyên tắc cốt lõi của mình để giữ được bản sắc, mặt khác phải có nhãn quan cởi mở, sẵn sàng tìm kiếm giải pháp tháo gỡ những xung đột, sẵn sàng chấp nhận những nguyên tắc, cơ chế làm việc mới. Q trình này địi hỏi các cơ quan tài trợ phát triển phải nhìn nhận, đánh giá lại những giá trị thực sự là cốt lõi mà họ theo đuổi, loại bỏ đi những giá trị hay nguyên tắc ngụy tạo, không thực chất, mở đường cho những cách làm mới. Có thể nói, tham gia quan hệ đối tác với khu vực tư nhân là một tác nhân để các tổ chức tài trợ phát triển phải đổi mới bản thân họ.
Các bên cùng có lợi
Quan hệ đối tác có thể được tổ chức theo cách mang lại lợi ích cho tất cả các bên, nói cách khác đó có thể và cần là một quan hệ đối tác cùng có lợi (win - win). Tuy nhiên, để hiện thực hóa điều này, các bên phải chỉ ra được những lợi ích trực tiếp và lâu dài mà bên mình (đặc biệt là khu vực tư nhân) có thể kỳ vọng khi tham gia quan hệ đối tác. Đối với đối tác tư nhân tiềm năng, đó có thể là cơ hội thị trường mới, uy tín và hình ảnh được cải thiện, quản lý rủi ro tốt hơn, tiếp cận được những kỹ năng hợp tác phát triển, tiếp cận với chính phủ tốt hơn.
Các bên cùng có lợi là một nguyên tắc quan trọng để bảo đảm tính bền vững trong các quan hệ đối tác mà mỗi bên thường có những lợi ích và mục tiêu khác nhau. Tuy nhiên, thực tế sẽ xảy ra những tình huống xung đột lợi ích và khi này cần phải đặt sứ mạng phục vụ cộng đồng lên trên những lợi ích khác. Cơ chế đảm bảo cho điều này sẽ phải được tính đến trong q trình thiết kế cơ chế đối tác cơng - tư.
Cùng học hỏi, tin cậy và hiểu nhau hơn
Đối tác cơng - tư có thể mang lại những lợi ích từ việc học hỏi lẫn nhau, xây dựng “vốn xã hội” hoặc lòng tin giữa các cơ quan tài trợ phát triển, khu vực tư nhân, và các tổ chức phi chính phủ. Nó cũng giúp các bên có cơ hội hiểu nhau hơn, gỡ bỏ những định kiến về nhau. Tuy nhiên đây cũng chính là một thách thức trong hợp tác cơng - tư, bởi lẽ, tuy có những mẫu mực về cách làm tốt, quan hệ đối tác giữa chính phủ, khu vực tư nhân, và các tổ chức phi chính phủ vẫn bị phủ bóng bởi sự thiếu tin tưởng, thơng tin sai lệch và những cơ hội bị bỏ lỡ. Sự hoài nghi về những lý lẽ ủng hộ cho đối tác công - tư trong tài trợ phát triển cũng là một rào cản.
Phân định ranh giới và nêu rõ kỳ vọng
Mỗi bên trong quan hệ đối tác thường có những tơn chỉ mục đích khác nhau, vai trị và trách nhiệm khác nhau, quy tắc hành xử khác nhau. Những điều tưởng chừng là rõ ràng, không cần phải bàn cãi này trên thực tế lại không dễ xác định, không dễ phát biểu một cách tường minh, mạch lạc. Điều này một phần do khó khăn mang tính bản chất của việc phân định ranh giới về sứ mệnh của một tổ chức, một phần do bản thân ranh giới đó (nếu có) cũng thay đổi theo thời gian cùng với sự ra đời và ảnh hưởng của những tư tưởng mới. Phân định rõ ranh giới của mỗi bên trong quan hệ đối tác sẽ đảm bảo tính tường minh, đồng thời giúp thiết kế được những cơ chế hợp tác hữu hiệu hơn.
Việc nêu rõ kỳ vọng của các bên trong quan hệ đối tác cũng quan trọng không kém. Hiểu được kỳ vọng của nhau sẽ tránh bớt những hiểu nhầm hoặc
ảo tưởng về nhau ngay từ trước khi đi vào quan hệ đối tác. Điều này cũng giúp sớm xác định những xung đột tiềm tàng trong quan hệ đối tác để có thể thiết kế cơ chế giải quyết xung đột hữu hiệu hơn.
Quản lý rủi ro
Quan hệ đối tác giữa các loại tổ chức có bản chất khác nhau thường chứa đựng nhiều rủi ro. Dựa trên kinh nghiệm của các tổ chức tài trợ phát triển và qua tham khảo cộng đồng doanh nghiệp, chính phủ và các tổ chức xã hội dân sự, một số nhóm rủi ro sau đây được tổng kết:
-Rủi ro về uy tín
Khi thiết lập quan hệ đối tác với khu vực tư nhân, chính phủ hoặc các tổ chức tài trợ phát triển phải chịu rủi ro về uy tín gắn với khả năng chọn phải đối tác tư nhân không phù hợp, hoặc hoạt động hợp tác không phù hợp, hoặc bị những bên liên quan chủ chốt nhìn nhận là khơng phù hợp. Điều này làm giảm tiếng nói và uy tín của chính phủ hoặc các cơ quan liên quan.
- Rủi ro về quan hệ lợi ích
Loại rủi ro này gắn với quan hệ lợi ích giữa việc bên đối tác tư nhân tham gia vào q trình hoạch định chính sách, tư vấn thiết kế chương trình, dự án...vv. với ý đồ thương mại của họ khi tham gia thực hiện dự án sau này, chẳng hạn khi thiết kế chương trình phía tư nhân có thể “cài cắm” những phần việc mà sau này chính họ sẽ tham gia cung cấp. Hợp đồng hợp tác do vậy phải chỉ rõ những hạn chế, vai trò, trách nhiệm của các bên, đồng thời có thể sử dụng đánh giá độc lập trong những trường hợp cần thiết.
-Rủi ro về lợi thế không công bằng
Những người phê phán cho rằng hợp tác cơng - tư có thể tạo ra những lợi thế khơng cơng bằng, bởi bên tư nhân có thể lợi dụng quan hệ đối tác, sử dụng danh nghĩa của các đối tác chính phủ để mưu lợi riêng. Để khắc phục nguy cơ này, hợp đồng đối tác cần phải có những điều khoản về nguyên tắc minh bạch và quan hệ đối tác độc quyền. Cần ghi rõ trong hợp đồng rằng việc
tham gia quan hệ đối tác của một bên thuộc chính phủ sẽ khơng hạn chế bên này tham gia quan hệ đối tác với các bên khác.
- Rủi ro về quản trị
Quản trị quan hệ đối tác không tốt sẽ khiến PPP thất bại khi không mang lại những kết quả được kỳ vọng, hoặc mang lại kết quả với chi phí giao dịch quá cao. Cơ cấu quản trị PPP rất dễ thiếu tính đại diện, kéo theo đó là tình trạng mất cân bằng về quyền lực giữa các bên; dễ bỏ sót một số nhóm đối tượng thụ hưởng, hoặc thiếu cơ chế chịu trách nhiệm đối với những nhóm bị ảnh hưởng, do vậy có thể làm giảm sự tin cậy và chấp nhận của cơng chúng.
Nhiều nhà phê bình cho rằng tính chất đa dạng và phức tạp của những loại rủi ro trên đây trong PPP cần phải được công khai thừa nhận, đánh giá và quản lý thơng qua q trình hướng dẫn đầy đủ, dựa trên các thực hành mẫu mực của quan hệ đối tác và khi cần thiết, thông qua đối thoại nhiều bên, cũng như đánh giá, xem xét độc lập.
Xử lý khác biệt
PPP xét về bản chất sẽ có sự tham gia của các đối tác có lợi ích khác nhau, động cơ khác nhau, đóng góp những loại nguồn lực và hiểu biết chuyên môn khác nhau, ở mức độ khác nhau, kỳ vọng vào những kết quả và lợi ích khác nhau. Sự khác biệt này chính là tiền đề để hình thành quan hệ đối tác với hy vọng khai thác được thế mạnh của mỗi bên. Tuy nhiên cần phải thống nhất được những đích đến và mục tiêu chung. Do vậy sự khác biệt cần phải được nhận thức rõ và được quản lý nhằm tránh những rủi ro đã đề cập trong phần trên, đồng thời đảm bảo một quan hệ đối tác hữu hiệu trong điều hành. Ngay từ đầu khi thiết kế quan hệ đối tác cần có sự trao đổi để các bên hiểu nhau về những khác biệt trong động cơ tham gia, khuôn khổ về thời gian, mục tiêu, phong cách, văn hóa, ngơn ngữ, “thân chủ” của mỗi đối tác. Ngay từ đầu cũng cần có sự đồng thuận về cơ chế trao đổi và giải quyết mâu thuẫn.
Quản lý kỳ vọng
Kỳ vọng ở đây được hiểu là kỳ vọng của các bên tham gia đối tác, lẫn kỳ vọng của các thực thể chịu ảnh hưởng của quan hệ đối tác. Một trong những thách thức cần giải quyết là làm rõ vai trò và trách nhiệm của từng bên, ứng với chuyên môn sâu và hạn chế của mỗi bên. Để quản lý kỳ vọng, quan hệ đối tác cần lường trước được những điều chỉnh cần có khi tình hình thay đổi. Sự chia sẻ về kỳ vọng giữa các đối tác và những điều chỉnh cần thiết khi hoàn cảnh thay đổi sẽ giúp vận hành quan hệ đối tác hiệu quả hơn, trôi chảy hơn.
Trong PPP tài trợ phát triển, người ta thường kỳ vọng quá mức về đóng góp của khu vực tư trong việc cung cấp hàng hóa cơng. Nhiều nghiên cứu cho thấy, không nên xem doanh nghiệp là một sự thay thế cho chính phủ, đặc biệt
ở các nước nghèo hay ở các vùng sâu vùng xa nơi cơ sở hạ tầng chưa phát triển và việc quản trị cịn yếu kém. Khu vực cơng hay các nhà tài trợ vẫn sẽ phải đóng vai trị dẫn dắt trong tài trợ phát triển. Đóng góp của khu vực tư nhân cho tài trợ phát triển chủ yếu phải thông qua hoạt động đầu tư có trách nhiệm, nhằm tối ưu hóa những tác động tích cực về kinh tế, xã hội và môi trường, đồng thời giảm thiểu những tác động tiêu cực.
Cơ hội hợp tác không chỉ cho những doanh nghiệp lớn
Đối tác công - tư giữa các cơ quan tài trợ phát triển và khu vực tư nhân thường xoay quanh một nhóm nhỏ những doanh nghiệp lớn, có kinh nghiệm hợp tác nhiều bên. Những doanh nghiệp này thường có nguồn lực mạnh hơn và có trình độ quản lý cao hơn, cho phép họ tham gia vào những quan hệ đối tác với những bên có bản chất khác họ. Tuy nhiên, cơ hội hợp tác nên và cần phải mở rộng cho mọi loại hình doanh nghiệp, đặc biệt là doanh nghiệp nhỏ và vừa (SMEs) ở những địa bàn có đặc thù địa phương. Để hiện thực hóa điều này sẽ cần đến những chỉ dẫn, hỗ trợ cụ thể, rõ ràng giúp SMEs khơng có kinh nghiệm tham gia vào quan hệ đối tác phục vụ phát triển.
Xây dựng năng lực và khắc phục sự quan liêu
Các cơ quan của chính phủ cũng cần nâng cao năng lực đối tác với khu vực tư nhân. Đối tác công - tư địi hỏi những kỹ năng và chun mơn mới, cũng như địi hỏi những nhân sự có khả năng hiểu và làm việc vượt qua ranh giới hành chính của tổ chức, có khả năng tiếp nhận những tư duy mới, khác biệt của những đối tác khác. Các cơ quan chính phủ thường có tiếng là quan liêu, để tham gia hợp tác cơng - tư hữu hiệu, cần có những biện pháp sáng tạo để vượt qua sự quan liêu mang tính bản chất này.
Tiểu kết chương
Như vậy, có thể thấy mơ hình PPP trong lĩnh vực đầu tư đổi mới công nghệ là một hướng đi mới, việc áp dụng các tiêu chuẩn và tiêu chí theo mơ hình PPP sẽ giúp thay đổi tư duy trong việc sử dụng ngân sách cho KH&CN, theo đó các quan điểm sẽ được thay đổi từ “tài trợ hay hỗ trợ” sang “đầu tư hay góp vốn”, và như vậy dịng vốn từ xã hội sẽ tìm thấy cơ hội để cùng đầu tư vào giải quyết các vấn đề công nghệ để tạo ra các sản phẩm mới, sản phẩm có giá trị gia tăng cao và hình thành các doanh nghiệp khởi nghiệp sáng tạo, doanh nghiệp KH&CN theo chuỗi giá trị. Mơ hình PPP cũng sẽ đem đến sự thay đổi về cách thức quản lý và thực hiện các dự án KH&CN, giúp tránh tình trạng sản phẩm của quá trình nghiên cứu khơng tìm được địa chỉ ứng dụng. Tuy nhiên để áp dụng hiệu quả mơ hình PPP cho hạ tầng kỹ thuật, hay cho các nhiệm vụ KH&CN cần xác định rõ những công việc mà các đối tác tham gia trong khi thực hiện, cần có sự chuẩn bị tốt trong q trình đàm phán giữa khu vực công và tư để đảm bảo chất lượng của các hợp đồng dự án, cần xác định rõ đối với các dự án KH&CN các nội dung nào là “tài trợ”, phần nào là “đầu tư” và phương thức thực hiện như thế nào để ngăn ngừa các rủi ro xuất hiện trong quá trình triển khai thực hiện dự án.
Thơng qua các phân tích tổng hợp các vấn đề liên quan như khái niệm mối quan hệ đối tác công - tư, vai trị trách nhiệm của mỗi bên có thể khẳng định rằng đối tác giữa nhà nước và khối tư nhân là quan hệ bình đẳng, hai bên cùng có lợi (win-win) trên cơ sở sự tin tưởng, bảo đảm các cam kết, chia sẻ công tác quản lý điều hành, đảm bảo lợi ích cho các bên và chia sẻ rủi ro.
Chương 2