Sau hơn 11 năm triển khai, chính sách bảo hiểm thất nghiệp ở Việt Nam đã ngày càng khẳng định được vai trò của một chính sách xã hội góp phần ngăn ngừa, khắc phục hậu quả của thất nghiệp là NLĐ được giải quyết TCTN, đào tạo nghề, tư vấn và giới thiệu việc làm. Tuy nhiên, BHTN là một chính sách mới và phức tạp, một số quy định hiện nay vẫn còn chưa hoàn thiện. Nay luận văn này đề xuất các giải pháp hoàn thiện quy định về BHTN ở Việt Nam hiện nay như sau[20; 31; 32]:
3.2.1. Khái niệm người thất nghiệp
Khái niệm về “người thất nghiệp” hiện nay chưa rõ ràng. Khoản 4, Điều 3 Luật Bảo hiểm xã hội 2006 quy định “Người thất nghiệp là người đang đóng BHTN mà bị mất việc làm hoặc chấm dứt HĐLĐ, HĐLV nhưng chưa tìm được việc làm”, tuy nhiên Luật Việc làm lại quy định các quy định về BHTN của Luật BHXH hết hiệu lực thi hành nên chưa làm rõ việc áp dụng khái niệm này và Luật Việc làm cũng không quy định khái niệm này. Mặt khác, theo khái niệm trên thì giới hạn “người thất nghiệp” chỉ là người đang đóng BHTN, thực tế thì số người tham gia BHTN mới chỉ chiếm một tỷ lệ nhất định, còn thấp hơn nhiều so với số lượng NLĐ trên thực tế. Khi mà NLĐ không có việc làm thì họ không có thu nhập, gặp khó khăn cần được giúp đỡ không cần biết đóng BHTN hay không. Với khái niệm đó thì số liệu thống kê về “người thất nghiệp” sẽ không phản ánh đúng thực trạng từ đó ảnh hưởng đến tính khả thi của các giải pháp, chính sách khi tiến hành hoạch định từ cơ sở này.
Khái niệm trên cũng cho rằng NTN là người mất việc làm đã không đồng nhất với quan điểm của ILO là “người hiện không có việc làm mang lại thu nhập”, quan điểm đó đã loại bỏ thống kê số lượng không có việc làm chiếm tương đối đó là những sinh viên mới ra trường, những người chưa từng đi làm,… Mặt khác nữa, khái niệm này cũng không thể hiện quan điểm là NTN phải là “người nằm trong độ tuổi lao động và là người có khả năng lao động”. Có thể nói khái niệm này theo quan điểm xác định NTN theo nghĩa là điều kiện hưởng chế độ BHTN chứ không theo nghĩa là thuật ngữ pháp lý. Như vậy cần thống nhất khái niệm này để phù hợp với quan điểm của ILO và thống nhất sử dụng nhất là trong lĩnh vực thống kê.
Khái niệm “Bảo hiểm thất nghiệp” theo Khoản 4, Điều 3 Luật Việc làm quy định là “chế độ nhằm bù đắp một phần thu nhập của NLĐ khi bị mất việc làm, hỗ trợ NLĐ học nghề, duy trì việc làm, tìm việc làm trên cơ sở đóng vào Quỹ BHTN”. Nếu hiểu theo quan điểm này thì BHTN rất hẹp chỉ là hỗ trợ cho NLĐ mất việc làm, tuy nhiên BHTN còn hỗ trợ cả DN ở chế độ hỗ trợ đào tạo, bồi dưỡng nâng cao trình độ, kỹ năng nghề để duy trì việc làm cho NLĐ.
Về kỹ thuật lập pháp, Mục 1, Chương VI Luật Việc làm quy định nguyên tắc, đối tượng, chế độ BHTN nhưng lại đưa Điều 46 quy định về thủ tục NLĐ nộp hồ sơ và việc chi trả trợ cấp thất nghiệp vào mục này là không hợp lý và Điều này nên đưa vào Mục 3, quy định về Trợ cấp thất nghiệp.
3.2.2. Đổi tên gọi “Bảo hiểm thất nghiệp” thành "Bảo hiểm việc làm"
Đối tượng thực sự của chính sách BHTN là NLĐ, những người làm công ăn lương trong DN đã và đang làm việc và khả năng có thể bị mất việc làm trong tương lai. Do đó, tên gọi "bảo hiểm việc làm" phản ánh đúng bản chất của chính sách BHTN mà Việt Nam đang thực hiện hiện nay[28], cũng phù hợp với các khuyến nghị của ILO về đối tượng hưởng lợi của BHTN trong các Công ước: C044 Công ước Dự phòng thất nghiệp được Hội nghị toàn thể của ILO kỳ họp thứ 18 thông qua ngày 23/6/1934 tại Geneva, C102 Công ước An sinh xã hội (những tiêu chuẩn tối thiểu) được Hội nghị toàn thể của ILO kỳ họp thứ 35 thông qua ngày 21/6/1952 tại Geneva và C168 Công ước Xúc tiến và Bảo vệ Việc làm chống lại thất nghiệp được Hội nghị toàn thể của ILO kỳ họp thứ 75 thông qua ngày 21/6/1988 tại Geneva[32].
3.2.3. Hoàn thiện quy định về đối tượng tham gia bảo hiểm thất nghiệp
Quy định về đối tượng bắt buộc tham gia, và đề xuất mở rộng đối tượng tham gia BHTN. So với Luật Bảo hiểm xã hội thì Luật Việc làm đã quy định mở rộng đối tượng tham gia BHTN là bao gồm cả NLĐ làm việc theo HĐLĐ theo mùa vụ hoặc theo một công việc nhất định có thời hạn từ đủ 03 tháng đến dưới 12 tháng; bỏ quy định phải sử dụng từ 10 lao động trở lên.
Tuy nhiên đối tượng tham gia BHTN hiện nay, chưa được mở rộng cho lao động là người nước ngoài mà đối tượng này đang tăng mạnh trong những năm gần đây. Lực lượng Lao động nước ngoài vào VN tập trung ở một số thành phố lớn như TP. Hồ Chí Minh và Tp. Hà Nội. Số lao động này sẽ tiếp tục tăng mạnh khi VN chính thức gia nhập Cộng đồng kinh tế ASEAN - AEC; Hiệp định Đối Tác Toàn diện và Tiến bộ xuyên Thái Bình Dương hay gọi ngắn gọn là Hiệp định CPTPP; và Hiệp định thương mại tự do VN - Châu Âu (EVFTA) . Như vậy cần xem xét mở rộng cho đối tượng này tham gia BHTN mà không chỉ là công dân VN tạo ra sự bình đẳng giữa lao
động trong nước và quốc tế, đảm bảo nguyên tắc đối xử bình đẳng quốc gia và là điều kiện để tăng nguồn thu cho quỹ BNTN.
3.2.4. Mở rộng đối tượng tham gia BHTN bằng hình thức tự nguyện
Việt Nam là nước đang phát triển, lao động khu vực phi chính thức (tự tạo việc làm, lao động hành nghề tự do và lao động làm công ăn lương nhưng chưa được điều chỉnh của Bộ luật Lao động) và lao động trong các lĩnh vực nông, lâm, thủy sản chiếm tỷ trọng rất cao trong cơ cấu lực lượng lao động của cả nước (khoảng 70%). Năm 2014, nhóm hộ gia đình kinh doanh phi nông nghiệp đang tạo ra 11 triệu việc làm (trong tổng số 52,6 triệu lao động), gấp 5 và 7 lần số chỗ việc làm do nhóm doanh nghiệp FDI và nhóm doanh nghiệp nhà nước-hai nhóm chính của nền kinh tế Việt Nam-tạo ra nơi các chính sách ASXH cho NLĐ, trong đó có chính sách BHTN được triển khai tương đối ổn định. Tuy có những đóng góp quan trọng như vậy, nhưng NLĐ khu vực phi nông nghiệp ở Việt Nam chưa nhận được nhiều sự quan tâm và ưu đãi từ Nhà nước. Vì vậy, để đảm bảo tính công bằng cho mọi NLĐ, cần phải đảm bảo quyền bình đẳng cho NLĐ ở tất cả các khu vực trong việc tiếp cận chính sách BHTN, tức là phải đảm bảo quyền được tham gia BHTN của NLĐ ở khu vực phi chính thức.
Do số lượng NLĐ chưa tiếp cận với BHTN là rất lớn nên bên cạnh sự hỗ trợ của Nhà nước thì cũng rất cần sự tham gia đóng góp của NLĐ để nâng cao năng lực tự an sinh của NLĐ, cũng thể hiện trách nhiệm của chính NLĐ trong đảm bảo việc làm cho bản thân họ, đồng thời cũng để thể hiện trách nhiệm của NLĐ về nhu cầu tham gia BHTN của mình. Vì vậy, để giải quyết hài hòa quyền lợi của Nhà nước và NLĐ, nên quy định hình thức BHTN tự nguyện bên cạnh hình thức bắt buộc như hiện nay. Nội hàm của hình thức BHTN tự nguyện là NLĐ có quyền quyết định tham gia hoặc không tham gia BHTN. Nhà nước không có quyền từ chối nếu NLĐ thực sự có nhu cầu tham gia[28].
3.2.5. Hoàn thiện quy định về quỹ bảo hiểm thất nghiệp
Theo quy định tại Luật Việc làm năm 2013 thì NLĐ đóng 1% trên cơ sở tiền lương tháng. NSDLĐ đóng bằng 1% quỹ tiền lương tháng của những NLĐ đang
tham gia BHTN. Nhà nước hỗ trợ tối đa 1% quỹ tiền lương tháng đóng BHTN của những NLĐ đang tham gia BHTN và do ngân sách trung ương bảo đảm. Tuy nhiên, Luật Việc làm không quy định rõ tiền lương tháng bao gồm những khoản nào. Trên thực tế NLĐ thường có thu nhập hàng tháng cao hơn rất nhiều so với mức tiền công, tiền lương đóng BHTN. Điều này có thể xuất phát từ việc NSDLĐ tự mình hoặc phối hợp với NLĐ trốn tránh đóng BHTN, thông qua việc bóc tách tiền lương. Chính vì vậy, quy định về tiền lương, tiền công đóng BHTN cần được điều chỉnh theo hướng mức thu BHTN tính trên tổng mức thu nhập hàng tháng của NLĐ, bao gồm các khoản tiền lương và phụ cấp thực lĩnh. Cần xác định tổng mức thu nhập hàng tháng có thể thực hiện thông qua việc xác định thu nhập chịu thuế thu nhập cá nhân của NLĐ, hoặc thông qua các khoản tiền lương, thưởng được trả cho NLĐ qua hệ thống ngân hàng.
* Quy định về mức đóng bảo hiểm thất nghiệp
Pháp luật hiện hành quy định việc cào bằng mức đóng và trách nhiệm đóng BHTN giữa phần hỗ trợ của Nhà nước, trách nhiệm của DN-NSDLĐ và NLĐ đều là 1% tiền lương tháng đã thể hiện vai trò của Nhà nước, DN và vai trò của NLĐ đối với vấn nạn thất nghiệp là như nhau. Khi xem xét về tính công bằng có thể gây tổn thương cho NLĐ làm công ăn lương phải chịu trách nhiệm về những hậu quả mà phần lớn không phải lỗi của mình, thậm chí nhiều trường hợp NLĐ tham gia BHTN nhưng sẽ không một lần nhận lợi ích từ chính sách này.
Vấn đề thực hiện các chính sách ASXH, đảm bảo việc làm cho NLĐ thì trách nhiệm chính thuộc về Nhà nước. NLĐ góp phần tạo ra của cải vật chất cho xã hội, gia tăng tài sản của DN, trách nhiệm duy trì việc làm, gắn bó NLĐ thuộc về DN. Giá trị xã hội gia tăng trong nhiều trường hợp không chỉ tính bằng thu nhập trả cho NLĐ, có những giá trị lao động không thể định lượng được bằng tiền lương, tiền công bởi vậy quy định trích lập quỹ theo kiểu cào bằng trách nhiệm trong việc tạo lập các quỹ BHTN không phù hợp với các chính sách của một xã hội văn minh, một nhà nước kiến tạo và phục vụ, một nhà nước của dân, do dân và vì dân. Do đó, Nhà nước cần có nghiên cứu, đánh giá tác động của quy định này để có mức quy định khác biệt thể
hiện vai trò, trách nhiệm khác nhau của các đối tượng đối với việc tạo lập quỹ BHTN phù hợp bản chất của Nhà nước tiến bộ, cân bằng giữa lợi ích và trách nhiệm đối với các vấn đề xã hội. Trong mọi hoàn cảnh việc đảm bảo nguồn quỹ chi BHTN thì không thể quy định trách nhiệm giữa Nhà nước, DN cào bằng với NLĐ. Hiện nay đối với bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế thì mức đóng của NSDLĐ cao hơn nhiều so với mức đóng của NLĐ và không có căn cứ nào thuyết phục cho rằng đối với BHTN thì trách nhiệm về mức đóng là cào bằng mà không phải khác nhau như những chính sách về BHXH, BHYT.
* Quy định mức thu BHTN hợp lý hơn
Quy định hợp lý hơn mức đóng góp, đối tượng đóng góp vào quỹ BHTN, cụ thể[28]:
Một là, không thu BHTN đối với NLĐ có quá trình đóng BHTN dài hoặc đã đủ tuổi nghỉ hưu theo quy định của Bộ luật Lao động..
Hai là, giảm mức thu đối với một số đối tượng NSDLĐ.Để tạo điều kiện giảm chi phí cho doanh nghiệp, thúc đẩy sản xuất kinh doanh, nâng cao tính cạnh tranh, tạo điều kiện phát triển doanh nghiệp, cần giảm mức đóng góp của một số đối tượng NSDLĐ: các doanh nghiệp có nguồn vốn điều lệ thấp, các doanh nghiệp có quy mô nhỏ. Mức đóng góp mới nên vào khoảng từ 0,5-0,8% thay vì 1% như hiện nay.
3.2.6. Hoàn thiện quy định về điền kiện hưởng các chế độ BHTN
- Điều kiện hưởng chế độ trợ cấp thất nghiệp có quy định phải tham gia đủ 12 tháng trở lên và không được đơn phương chấm dứt HĐLĐ trái luật Điều 49 Luật Việc làm đã gây thiệt thòi cho NLĐ khi có thời gian tham gia BHTN ít hơn, quy định về chấm dứt hợp đồng là bảo vệ NSDLĐ chứ không phải là hỗ trợ NTN là vai trò cơ bản của chế độ BHTN, mặt khác theo quy định của PLLĐ thì trường hợp đơn phương chấm dứt HĐLĐ trái luật không thuộc trường hợp chấm dứt HĐLĐ nên không cần quy định trường hợp loại trừ hưởng chế độ BHTN này vì Khoản 1, Điều 49 Luật Việc làm đã nêu“Chấm dứt HĐLĐ hoặc HĐLV”. Nên xem xét bỏ quy định này; Quy định về “Chưa tìm được việc làm sau 15 ngày, kể từ ngày nộp hồ sơ hưởng BHTN” (Khoản 4, Điều 49 Luật Việc làm )cũng là hình thức, kém khả thi và chưa hướng dẫn
cụ thể dẫn đến quy định này thực tế như bị lãng quên, thông thường NLĐ có thể sau khi nộp hồ sơ hưởng BHTN, họ đi làm ngay ở chế độ thử việc, khi hết thời gian thử việc thì họ cũng đã nhận xong trợ cấp thất nghiệp.
Để được hưởng TCTN theo pháp luật VN thì NLĐ phải đáp ứng đủ bốn điều kiện là: NLĐ bị mất việc làm hoặc chấm dứt HĐLĐ, HĐLV theo quy định của pháp luật; phải tham gia đóng góp vào quỹ BHTN một khoảng thời gian nhất định trước khi bị mất việc làm; phải đăng ký thất nghiệp; chưa tìm được việc làm sau 15 ngày kể từ ngày đăng ký thất nghiệp. Những điều kiện này khi đi vào thực tiễn áp dụng đã bộc lộ nhiều bất cập, điển hình là quy định “chưa tìm được việc làm sau 15 ngày kể từ ngày đăng ký thất nghiệp” như phân tích ở trên; hay như việc đăng ký thất nghiệp cũng không đạt được hiệu quả mong muốn do NLĐ khai báo gian dối, muốn trục lợi BHTN; quy định về thời gian tối thiểu đóng BHTN cũng quá chặt chẽ, chưa có sự linh hoạt cho những NLĐ thực sự khó khăn. Trừ những trường hợp NLĐ nghỉ việc để thực hiện nghĩa vụ quân sự, nghĩa vụ công an; thì không được hưởng TCTN. Theo đó, quỹ bảo hiểm sẽ tiết kiệm được một khoản tài chính đối với những trường hợp thất nghiệp ngắn ngày, đơn giản hóa khâu quản lý NTN. Đồng thời chỉ ra những trường hợp không được hưởng trợ cấp để tránh xảy ra tình trạng NLĐ lạm dụng chính sách. Tuy nhiên, hết thời gian này mà NLĐ vẫn chưa tìm được việc mới thì sẽ được giới thiệu việc làm. Nếu sau hai lần được giới thiệu việc mới phù hợp với ngành nghề, trình độ của NLĐ đã được đào tạo hoặc việc làm mà NLĐ đó đã từng làm mà vẫn từ chối, họ sẽ không được hưởng TCTN. Quy định này nhằm tránh trường hợp NLĐ ỷ lại vào chế độ, không chịu tìm kiếm việc làm. Trên thực tế, quy định này chưa phát huy được hiệu quả của nó một cách triệt để, có không ít NLĐ mặc dù đã tìm được việc làm mới nhưng lại không thông báo ngay cho cơ quan lao động. Điều này xuất phát từ công tác quản lý chưa chặt chẽ đối với tình trạng việc làm của NLĐ, mà phụ thuộc hoàn toàn vào sự chủ động thông báo từ phía NLĐ. Do đó, trong thời gian tới cần có những sửa đổi cho phù hợp hơn, ví dụ như quy định trách nhiệm của cơ quan lao động trong việc kiểm tra, kiểm soát tình hình việc làm của NLĐ; quy định mở đối với trường hợp NLĐ đã có thời gian đóng BHTN trước khi bị mất việc làm
gần đạt mức tối thiểu (10 hoặc 11 tháng) có thể tự đóng thêm dưới hình thức tự nguyện; xóa bỏ quy định về việc chưa tìm được việc làm sau 15 ngày kể từ ngày đăng ký thất nghiệp, khi mà quy định này cũng chưa thực sự có thể phát huy hiệu quả do cơ quan lao động hoàn toàn không xác định được tính chân thực của việc khai báo của NLĐ, đồng thời cũng nhằm xóa bỏ sự chồng chéo với quy định về thời hạn ra