Về thủ tục chứng thực của Ủy ban nhân dân cấp xã trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh được cụ thể hóa bằng hai văn bản: Quyết định số 2103/QĐ- UBND ngày 28 tháng 4 năm 2016 về việc công bố thủ tục hành chính thuộc phạm vi chức năng quản lý của Sở Tư pháp được chuẩn hóa tại Thành phố Hồ Chí Minh (Quyết định số 2103/QĐ-UBND) và Quyết định số 2700/QĐ-UBND ngày 29 tháng 6 năm 2018 về việc công bố thủ tục hành chính mới ban hành, được sửa đổi, bổ sung, thay thế và bị bãi bỏ thuộc phạm vi chức năng quản lý của Sở Tư pháp, công bố thủ tục hành chính về chứng thực (Quyết định số 2700/QĐ-UBND) là 10 thủ tục. Để cụ thể hóa trách nhiệm cán bộ, công chức trong việc tham gia, giải quyết thủ tục hành chính, ngày 30 tháng 3 năm 2020,
Ủy ban nhân dân thành phố phê quyệt Quy trình nội bộ giải quyết thủ tục hành chính thuộc thẩm quyền tiếp nhận của Ủy ban nhân dân phường, xã, thị trấn tại Quyết định số 1114/QĐ-UBND (Quyết định số 1114/QĐ-UBND), trong đó có 10 quy trình nội bộ về chứng thực:
- Cấp bản sao từ sổ gốc
- Chứng thực bản sao từ bản chính các giấy tờ, văn bản do cơ quan, tổ chức có thẩm quyền của Việt Nam cấp hoặc chứng nhận.
- Chứng thực chữ ký trong các giấy tờ, văn bản (thủ tục này cũng được áp dụng trong trường hợp chứng thực điểm chỉ khi người yêu cầu chứng thực chữ ký không ký được và trường hợp người yêu cầu chứng thực không thể ký, điểm chỉ được).
- Chứng thực chữ ký Giấy bán, cho tặng xe của cá nhân (thủ tục này cũng được áp dụng trong trường hợp chứng thực điểm chỉ khi người yêu cầu chứng thực chữ ký không ký được và trường hợp người yêu cầu chứng thực không thể ký, điểm chỉ được).
- Chứng thực chữ ký giấy ủy quyền về việc đứng tên kê khai hưởng chính sách theo Quyết định số 290/2005/QĐ-TTg ngày 08 tháng 11 năm 2005 của Thủ tướng Chính phủ về chế độ , chính sách đối với một số đối tượng trực tiếp tham gia kháng chiến chống Mỹ cứu nước nhưng chưa được hưởng chính sách của Đảng và Nhà nước (áp dụng cả trong trường hợp chứng thực điểm chỉ khi người yêu cầu chứng thực chữ ký không ký được và trường hợp người yêu cầu chứng thực không thể ký, điểm chỉ được).
- Chứng thực di chúc
- Chứng thực văn bản từ chối nhận di sản là động sản
- Chứng thực việc sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ hợp đồng, giao dịch - Sửa lỗi sai sót trong hợp đồng, giao dịch đã được chứng thực
- Cấp bản sao có chứng thực từ bản chính hợp đồng, giao dịch đã được chứng thực.
Việc ban hành quy trình nội bộ là cần thiết, nhằm đánh giá kết quả giải quyết hồ sơ ở từng bộ phận, điều chỉnh thời gian giải quyết hợp lý, kiểm soát tiến độ giải quyết thủ tục hành chính. Tuy nhiên, thời điểm ban hành Quyết định số 1114/QĐ-UBND là chưa phù hợp, bởi lẽ Thông tư số 01/2020/TT-BTP được ban hành ngày 03 tháng 3 năm 2020, Quyết định số 1114/QĐ-UBND ban hành ngày 30 tháng 3 năm 2020, trong khi đến ngày 20 tháng 4 năm 2020, Thông tư số 01/2020/TT-BTP có hiệu lực thi hành, như vậy các quy trình nội bộ về chứng thực chỉ có hiệu lực từ 30 tháng 3 năm 2020 đến 20 tháng 4 năm 2020, việc này phần nào ảnh hưởng đến việc áp dụng pháp luật về chứng thực.
2.2.3.1. Thực trạng thủ tục cấp bản sao từ sổ gốc
Quy định cấp bản sao từ sổ gốc ra đời từ Nghị định số 79/2007/NĐ-CP và được kế thừa tại Nghị định số 23/2015/NĐ-CP cho phép cơ quan, tổ chức đang quản lý sổ gốc, căn cứ vào sổ gốc để cấp bản sao. Bản sao từ sổ gốc có nội dung đầy đủ, chính xác như nội dung ghi trong sổ gốc [18, khoản 1 Điều 2]. Quy định này thực tế này rất ít khi được áp dụng, qua đánh giá toàn bộ Nghị định số 23/2015/NĐ-CP và cả Thông tư số 01/2020/TT-BTP chỉ quy định về người có quyền đề nghị, trình tự thủ tục… đến phần phụ lục biểu mẫu, lời chứng, mẫu sổ hoàn toàn không đề cập đến việc cấp bản sao từ sổ gốc, đáng lưu ý là tại Thông tư số 03/2019/TT-BTP ngày 20 tháng 3 năm 2019 của Bộ Tư pháp quy định một số nội dung về hoạt động thống kê của Ngành Tư pháp, trong đó thống kê về chứng thực tại Biểu số 7a/BPT/HTQTCT/CT, 7b/BPT/HTQTCT/CT, 7c/BPT/HTQTCT/CT, 7d/BPT/HTQTCT/CT không có nội dung yêu cầu báo cáo số liệu về cấp bản sao từ sổ gốc.
Việc cấp bản sao từ sổ gốc trong thực tế áp dụng nhiều đối với yêu cầu cấp bản sao văn bằng, chứng chỉ. Bộ Giáo dục và đào tạo căn cứ vào Nghị định số 23/2015/NĐ-CP xây dựng Thông tư 21/2019/TT–BGDĐT ngày 29 tháng 11 năm 2019 về ban hành Quy chế quản lý bằng tốt nghiệp Trung học sơ sở, Bằng tốt nghiệp Trung học phổ thông, bằng tốt nghiệp Trung cấp Sư phạm, bằng tốt
nghiệp cao đẳng sư phạm, văn bằng giáo dục đại học và chứng chỉ của hệ thống giáo dục quốc dân quy định rõ trong chương IV từ Điều 27 đến Điều 32 hướng dẫn rõ về cấp bản sao văn bằng, chứng chỉ từ sổ gốc.
2.2.3.2. Thực trạng thủ tục chứng thực bản sao từ bản chính
Trên cơ sở kế thừa Nghị định số 79/2007/NĐ-CP và văn bản hướng dẫn, sửa đổi, bổ sung Nghị định số 23/2015/NĐ-CP đưa ra quy định chặt chẽ hơn về các giấy tờ, văn bản không được dùng làm cơ sở để chứng thực bản sao, mở rộng phạm vi từ “Bản chính được cấp sai thẩm quyền” [12, khoản 1 Điều 16] thành “Bản chính có nội dung trái pháp luật, đạo đức xã hội; tuyên truyền, kích động chiến tranh, chống chế độ xã hội chủ nghĩa Việt Nam; xuyên tạc lịch sử của dân tộc Việt Nam; xúc phạm danh dự, nhân phẩm, uy tín của cá nhân, tổ chức; vi phạm quyền công dân” [18, khoản 4 Điều 22]. Quy định mở rộng phù hợp với Hiến pháp 2013, Luật Công chứng 2014, Bộ luật Dân sự 2015, tuy nhiên, phạm vi “trái pháp luật” quá rộng so với “sai thẩm quyền”, đòi hỏi cán bộ khi tiếp nhận hồ sơ nhận biết “bản chính có nội dung trái pháp luật” là yêu cầu vô cùng khó khăn, thêm vào đó áp lực sao y ngày càng nhiều, việc kiểm tra đối chiếu giữa bản chính và bản sao, nhận biết bản chính có hợp lệ, có bị tẩy xóa hay giả mạo hay không đã gây không ít áp lực cho cán bộ thực hiện. Việc dùng các bản scan màu, photo kỹ thuật, làm giả con dấu, thêm bớt trong bản chính ngày càng tinh vi, khó nhận biết.
Bản chính có nội dung trái pháp luật, đạo đức xã hội; tuyên truyền, kích động chiến tranh, chống chế độ xã hội chủ nghĩa Việt Nam; xuyên tạc lịch sử của dân tộc Việt Nam; xúc phạm danh dự, nhân phẩm, uy tín của cá nhân, tổ chức; vi phạm quyền công dân.
Trường hợp người yêu cầu chứng thực vi phạm khoản 2, Điều 11 Thông tư số 01/2020/TT-BTP“Trường hợp người yêu cầu chứng thực sử dụng bản chính bị tẩy xóa, thêm bớt, làm sai lệch nội dung, sử dụng giấy tờ giả hoặc bản sao có nội dung không đúng với bản chính thì người tiếp nhận, giải quyết hồ
sơ lập biên bản vi phạm, giữ lại hồ sơ để đề nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý
theo quy định pháp luật.” Quy định trên đầy đủ, rõ ràng tuy nhiên quá trình áp
dụng vào thực tế gặp không ít khó khăn, chẳng hạn như việc xác định chủ thể vi phạm, Thông tư số 01/2020/TT-BTP xác định chủ thể vi phạm đối với các hành vi“tẩy xóa, thêm bớt, làm sai lệch nội dung, sử dụng giấy tờ giả hoặc bản
sao có nội dung không đúng với bản chính” là người yêu cầu chứng thực. Người
yêu cầu chứng thực là người trực tiếp liên hệ cơ quan có thẩm quyền để thực hiện chứng thực bản sao từ bản chính, người này dù biết hay không biết về hành vi “tẩy xóa, thêm bớt, làm sai lệch nội dung, sử dụng giấy tờ giả hoặc bản sao có nội dung không đúng với bản chính” nhưng tại thời điểm chứng thực là người nắm giữ giấy tờ không hợp pháp nên việc xử lý vi phạm hành chính là phù hợp. Đối với người thực hiện các hành vi “tẩy xóa, thêm bớt, làm sai lệch
nội dung” rất khó có cơ sở, căn cứ để chứng minh chủ thể vi phạm, việc khai
thác thông tin từ người yêu cầu thực hiện giúp cơ quan có thẩm quyền truy tìm nguồn gốc, xuất xứ giấy tờ có biện pháp phòng ngừa, nâng cao kỹ năng, nghiệp vụ chứng thực. Tuy nhiên, trong thực tế phát sinh vấn đề mà luật chưa dự liệu được chẳng hạn: thời điểm phát hiện, khi đối chiếu các giấy tờ bản chính và bản sao dùng để chứng thực từ bản sao từ bản chính, người thực hiện chứng thực không phát hiện được việc bản sao đã bị “tẩy xóa, thêm bớt, làm sai lệch
nội dung”,“bản sao có nội dung không đúng với bản chính” người thực hiện
chứng thực đã thực hiện chứng thực. Trong quá trình, người yêu cầu chứng thực dùng các “bản sao đã chứng thực” giải quyết các thủ tục hành chính khác, cơ quan có thẩm quyền mới phát hiện được. Quá trình xác minh, đối chiếu để khẳng định “bản sao có nội dung không đúng với bản chính” gặp rất nhiều khó khăn, vì khó có cơ sở chứng minh việc “tẩy xóa, thêm bớt, làm sai lệch nội dung” trước thời điểm chứng thực hay sau thời điểm chứng thực. Quy định khoản 2, Điều 11 Thông tư số 01/2020/TT-BTP xử phạt tại thời điểm người yêu cầu chứng thực đề nghị chứng thực mà người thực hiện chứng thực phát
hiện thì phải xử lý, tuy nhiên thời điểm chứng thực không phát hiện, không đủ cơ sở chứng minh. Bởi lẻ, Điều 16 Nghị định số 23/2015/NĐ-CP không quy định việc lưu trữ bản sao như Điều 21 Nghị định số 79/2007/NĐ-CP nên khi phát sinh vấn đề cần đối chiếu, cơ quan thực hiện chứng thực bản sao từ bản chính không có tài liệu, giấy tờ cần thiết để chứng minh.
Theo Phụ lục Mẫu lời chứng, mẫu sổ chứng thực: Số th tự/ số chứng thực Ngày, tháng, năm chứng thực Họ tên của người yêu cầu chứng thực Tên của bản chính giấy tờ, văn bản Họ tên, chức danh người ký chứng thực Số bản sao đã được chứng thực Lệ phí/ Phí chứng thực Ghi chú (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8)
ban hành kèm theo Nghị định số 23/2015/NĐ-CP tại điểm a mục 2 phần II Sổ chứng thực bản sao từ bản chính hướng dẫn: Người yêu cầu chứng thực chỉ cần thông báo họ tên mà không cần xuất trình thêm giấy tờ nhân thân nào khác, người yêu cầu chứng thực cũng không cần thiết phải chứng minh mình là người “sở hữu” giấy tờ bản chính, chỉ đơn giản là người đang giữ bản chính thì được quyền thực hiện thủ tục “sao y từ bản chính”. Vậy, trường hợp phát sinh rủi ro thì cơ quan có thẩm quyền rất khó truy tìm người yêu cầu chứng thực để xử lý trách nhiệm hành chính.
Thực tế trên địa bàn huyện Bình Chánh từ 2015 đến nay chỉ mới phát hiện một trường hợp sửa chữa Bản vẽ thiết kế dùng để cấp giấy phép xây dựng nhà ở riêng lẻ, việc sửa chữa là xóa một nét vẽ trên Bản vẽ thiết kế làm thay đổi nhà từ có ban công thành không có ban công, khi thực hiện đối chiếu bản sao và bản chính người thực hiện chứng thực rất khó có khả năng phát hiện, một phần là do việc sửa chữa chỉ quá nhỏ, một phần là để xem và hiểu Bản vẽ thiết kế cần có nghiệp vụ xây dựng nhất định. Theo sổ chứng thực bản sao từ bản chính thông tin về Người yêu cầu chứng thực thể hiện là ông Nguyễn Văn A, ông A và người được cấp giấy phép xây dựng là hoàn toàn khác nhau, Sổ chỉ ghi nhận
họ và tên không có thông tin cá nhân khác nên việc xử phạt vi phạm hành chính khó khăn. Vụ việc trên được phát hiện khi công chức Thanh tra xây dựng kiểm tra công trình, theo Bản vẽ thiết kế Thanh tra xây dựng được cơ quan cấp phép cung cấp phần đưa ra của tầng 1 được duyệt là ban công, công trình thực tế là phòng ngủ. Thanh tra xây dựng đề nghị khắc phục, làm đúng Bản vẽ thiết kế, chủ sở hữu công trình cung cấp Bản sao Bản vẽ thiết kế có chứng thực của Ủy ban nhân dân xã chứng minh công trình xây dựng đúng, như vậy giữa hai Bản vẽ thiết kế có sự khác biệt. Ủy ban nhân dân xã tạm giữ Bản sao Bản vẽ thiết kế có chứng thực của Ủy ban nhân dân xã xác minh, đối chiếu với hồ sơ gốc đề nghị cấp giấy phép xây dựng để làm rõ. Đồng thời, mời người yêu cầu chứng thực lập Biên bản vi phạm hành chính, ra Quyết định hủy bỏ giá trị pháp lý của giấy tờ, văn bản chứng thực. Hiện nay, người yêu cầu chứng thực đang khiếu nại vì cho rằng không có căn cứ chứng minh tại thời điểm yêu cầu chứng thực, người yêu cầu chứng thực thực hiện hành vi “bản sao có nội dung không đúng với bản chính”, mà việc sửa chữa trên do người sử dụng Bản sao Bản vẽ thiết kế có chứng thực thực hiện.
Về quy trình cấp bản sao có chứng thực từ bản chính hợp đồng, giao dịch đã được chứng thực, quy trình này là sự kết hợp giữa chứng thực bản sao từ bản chính và chứng thực hợp đồng giao dịch. Hợp đồng giao dịch sau khi chứng thực được lưu trữ tại Ủy ban nhân dân cấp xã, người giao kết hợp đồng hoặc người được ủy quyền liên hệ Ủy ban nhân dân cấp xã thực hiện chứng thực trước đây để yêu cầu cấp bản sao có chứng thực từ bản chính hợp đồng, giao dịch đã được chứng thực. Điểm khác biệt so với chứng thực bản sao từ bản chính trong trường hợp này người dân không là “người yêu cầu chứng thực” đúng về bản chất, vì họ không xuất trình được bản chính, “bản chính” do Ủy ban nhân dân cấp xã đang lưu trữ. Quy trình cấp bản sao có chứng thực từ bản chính hợp đồng, giao dịch đã được chứng thực theo Quyết định số 1114/QĐ- UBND chỉ cho phép thời gian xử lý là trong ngày tiếp nhận yêu cầu hoặc trong
ngày làm việc tiếp theo, nếu tiếp nhận yêu cầu sau 15 giờ. Thời hạn giải quyết hồ sơ quá ngắn, rất khó triển khai trong thực tế, về quy định lưu trữ, ngay khi kết thúc năm công tác, dựa vào quy định về lưu trữ, công chức tư pháp – hộ tịch phải lập danh mục bàn giao hồ sơ cho cán bộ văn thư – lưu trữ lưu hồ sơ vào kho, công chức tư pháp – hộ tịch là người trực tiếp quản lý hồ sơ lưu trữ, đồng thời thành phần hồ sơ chỉ yêu cầu xuất trình giấy chứng minh nhân dân/Căn cước công dân hoặc Hộ chiếu còn giá trị sử dụng cũng gây không ít khó khăn cho cán bộ tiếp nhận hồ sơ vì chưa đủ thông tin về việc trích lục hợp đồng giao dịch.
2.2.3.3. Thực trạng thủ tục chứng thực chữ ký
Người yêu cầu thực hiện chữ ký phải xuất trình phải xuất trình giấy tờ gì cũng là vấn để rất được quan tâm, theo điểm a khoản 1 Điều 24 Nghị định số 23/2015/NĐ-CP, người đề nghị chứng thực chữ ký phải xuất trình các giấy tờ sau:
- Bản chính hoặc bản sao có chứng thực Giấy chứng minh nhân dân hoặc Hộ chiếu còn giá trị sử dụng;
- Giấy tờ, văn bản mà mình sẽ ký.
Điều này có nghĩa là người yêu cầu chứng thực được bốn quyền chọn lựa