49
(Đơn vị: triệu đồng) Nguồn: Bộ Tài Chính
Thu Ngân sách Nhà nước tăng 3.23 lần trong giai đoạn từ 2008 đến 2018 trung bình 14.3%/năm, nhưng nếu loại bỏ yếu tố lạm phát ra thì tăng trưởng thu Ngân sách Nhà nước thực chỉ khoảng 6.4%/năm. Thu Ngân sách Nhà nước có xu hướng tăng chậm lại từ năm 2012, khi tốc độ thu Ngân sách Nhà nước trung bình chỉ tăng 10.2%/năm, thấp hơn mức 21.3% giai đoạn 2008 - 2011. Nguyên nhân thu Ngân sách Nhà nước tăng trưởng chậm hơn từ năm 2012 là do Chính phủ thực hiện điều chỉnh chính sách thuế theo hướng miễn, giảm, giãn, giảm thời hạn nộp thuế ở hầu hết các sắc thuế chính như thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập cá nhân, thuế giá trị gia tăng, thuế xuất nhập khẩu, thuế sử dụng đất nông nghiệp nhằm hỗ trợ doanh nghiệp sản xuất kinh doanh thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Tuy nhiên, nếu loại trừ yếu tố lạm phát thì thu ngân sách thực giai đoạn 2008 đến 2011 trung bình tăng trưởng 6.95%/năm,trong khi tăng trưởng thu ngân sách thực giai đoạn 2013 đến 2018 là 7.67%/năm. Do đó, mặc dù thu ngân sách có vẻ cao hơn trong giai đoạn 2008-2011 nhưng lại đi kèm với yếu tố lạm phát cao và những bất ổn kinh tế vĩ mô dẫn đến thu Ngân sách Nhà nước thực (sau khi loại trừ yếu tố lạm phát) dành để cho chi tiêu công lại tăng trưởng thấp hơn so với những giai đoạn lạm phát thấp và nền kinh tế vĩ mô ổn định. Thu ngân sách trên GDP ở mức tương đối ổn định quanh mức 21% - 22% GDP trong giai đoạn 2010 - 2017 đã tăng lên mức 25.74% trong năm 2018.
Đại dịch Covid -19 diễn ra ảnh hưởng nặng nề đến các nước trên thế giới, trong đó cũng bao gồm Việt Nam. Việt Nam đã từ một nước được đánh giá cao trong việc phòng chống, xử lý đại dịch khi được Viện nghiên cứu Lowy của Australia xếp hạng 2 trong số các nước chống dịch tốt nhất thế giới vào đầu năm 2021 thì đến hiện tại, Việt Nam lại đang là nước đứng cuối bảng xếp hạng này và chịu nhiều tổn thất vì dịch bệnh như: tăng trưởng kinh tế giảm mạnh, ảnh hưởng lớn đến nguồn thu ngân sách trong khi chính phủ vẫn phải tăng chi tiêu ngân sách, đưa ra các gói cứu trợ, chính sách để ứng phó với dịch bệnh và kích thích kinh tế. Điều này dẫn đến thâm hụt ngân sách lớn, nợ công tăng cao,… Kể từ khi dịch Covid-19 bùng phát, các doanh nghiệp, mô hình hoạt động kinh tế bị ảnh hưởng nặng nề bởi dịch bệnh. Rất nhiều doanh nghiệp, cơ sở sản xuất, kinh doanh (SXKD) phải đóng cửa
50
hoặc hoạt động cầm chừng, giảm doanh thu hoặc không có doanh thu, trong khi các khoản chi vẫn bắt buộc phải thực hiện, dẫn tới thua lỗ nặng. Doanh nghiệp, cơ sở sản xuất kinh doanh thua lỗ nên nguồn thu ngân sách nhà nước bị suy giảm theo. Trong bối cảnh nguồn thu bị suy giảm, áp lực chi lên ngân sách nhà nước trong thời gian qua lại vô cùng lớn. Bên cạnh các khoản chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển như thường lệ, năm 2020 và năm 2021, ngân sách nhà nước đã phải gánh thêm nhiều khoản chi rất lớn. năm 2020, NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC đã chi hơn 18,1 nghìn tỷ đồng theo các nghị quyết của Chính phủ cho công tác PCD và hỗ trợ người dân vượt qua tác động của đại dịch Covid-19. Ngân sách Trung ương sử dụng nguồn dự phòng hơn 4,6 nghìn tỷ đồng chi khắc phục hậu quả lũ lụt, dịch tả lợn châu Phi và khoảng 12,4 nghìn tỷ đồng hỗ trợ các địa phương khắc phục hậu quả, khôi phục sản xuất sau thiên tai, dịch bệnh. Các địa phương đã sử dụng khoảng 8,2 nghìn tỷ đồng dự phòng ngân sách địa phương và các nguồn lực tại chỗ chi phòng, chống, khắc phục hậu quả thiên tai, dịch bệnh, khôi phục sản xuất, hạ tầng thiết yếu, hỗ trợ đời sống nhân dân. Tính từ năm 2020 đến hết tháng 6 năm 2021, ngân sách nhà nước đã chi 21,5 nghìn tỷ đồng, trong đó: 8,4 nghìn tỷ đồng cho công tác PCD Covid-19 (mua vaccine, vật tư, trang thiết bị y tế, hỗ trợ các đối tượng bị cách ly, phụ cấp cho lực lượng tham gia phòng chống dịch); 13,1 nghìn tỷ đồng để hỗ trợ người dân gặp khó khăn do đại dịch Covid- 19.
Trước ảnh hưởng của dịch bệnh Covid-19, để hỗ trợ doanh nghiệp, người dân ứng phó với dịch bệnh đồng thời tiếp tục thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ về phát triển kinh tế xã hội và ngân sách nhà nước năm 2020, 2021 theo chủ trương, chỉ đạo của Quốc hội và Chính phủ, Bộ Tài chính đã và đang chủ động nghiên cứu và ban hành theo thẩm quyền nhiều chính sách thuế, phí, lệ phí để hỗ trợ, tháo gỡ khó khăn và thúc đẩy sản xuất kinh doanh, tái khởi động nền kinh tế...Tính đến hết ngày 31/12/2020, đã có khoảng 123,6 nghìn tỷ đồng tiền thuế, thuê đất, phí và lệ phí được gia hạn, hoặc miễn, giảm.
Chi Ngân sách Nhà nước được phân cấp thành chi ngân sách trung ương và chi ngân sách địa phương. Trong đó, chi thường xuyên luôn chiếm tỷ trọng cao nhất trong tổng chi Ngân sách Nhà nước chiếm trung bình khoảng 61% trong tổng chi Ngân sách Nhà nước, chi đầu tư phát triển chiếm khoảng 23%, chi trả nợ và viện trợ chiếm khoảng 7% giai đoạn 2008 -
51
2018. Tỷ trọng chi thường xuyên trong tổng chi Ngân sách Nhà nước có xu hướng tăng lên và đạt đỉnh ở mức 70.7% trong năm 2017. Trong khi đó, chi cho đầu tư phát triển trong tổng chi Ngân sách Nhà nước lại có xu hướng giảm từ mức khoảng 26.3% năm 2008 xuống khoảng 21.27% năm 2017. Chi thường xuyên có xu hướng tăng trong khi chi cho đầu tư phát triển mới chính là nguồn lực cho phát triển kinh tế dài hạn lại có xu hướng thu hẹp lại. Tổng chi Ngân sách Nhà nước tăng 2.8 lần trong giai đoạn 2008 - 2018 với tốc độ trung bình 12%/năm. Nếu loại trừ lạm phát, tốc độ tăng trưởng trung bình thực của chi Ngân sách Nhà nước ở mức 4%/năm. Giai đoạn 2008 - 2012, trung bình tốc độ tăng chi Ngân sách Nhà nước hàng năm ở mức 20.8%/năm nhưng sau năm 2012, tốc độ tăng chi Ngân sách Nhà nước giảm bởi vì những chính sách thắt chặt chi tiêu (đặc biệt là chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển) sau khi lạm phát cao ở mức 2 chữ số trong năm 2011 (18.58%). Việc chi tiêu Ngân sách Nhà nước thường tăng cao hơn so với dự toán và được đánh giá là hiệu quả thấp do vẫn còn tình trạng tham nhũng ở một số dự án. Chi cao hơn so với dự toán và bội chi Ngân sách Nhà nước còn xuất hiện cao hơn so với mức bội chi mà theo dự toán của Quốc hội đã đặt ra. Cụ thể là, các năm 2008, 2009 và giai đoạn từ 2012 đến 2015, bội chi cao hơn so với dự toán, có những năm bội chi cao hơn so với dự toán 31.5%. Sau đó, bội chi Ngân sách Nhà nước có xu hướng giảm dần nhờ có chủ trương tăng kỷ luật chi Ngân sách Nhà nước, giảm bội chi và nợ công. Theo đó, nợ công trên GDP cũng đã tăng từ mức 44.3% GDP năm 2008 lên mức 63.7% GDP năm 2016 và giảm dần xuống còn 61% trong năm 2018.
Chi ngân sách nhà nước 2020 ước tính đạt 1.781,4 nghìn tỷ đồng. Từ năm 2010 đến nay chi ngân sách luôn cao hơn thu ngân sách. Từ mức 109,6% năm 2010 lên 118,18% năm 2020. Riêng năm 2015 chi ngân sách nhà nước bằng 125% thu ngân sách. Chi tiêu ngân sách nước ta được phân bổ gồm: chi thường xuyên giao động khoảng 63%-68% tổng thu ngân sách; chi cho giáo dục tăng từ khoảng 12% năm 2010 lên 14% năm 2019 và chi cho phát triển khoa học công nghệ chiếm tỷ trọng thấp, chỉ khoảng 0,63% năm 2010 và tăng lên 0,74% năm 2019). Từ đây, có thể nhận thấy rằng, việc sử dụng ngân sách của Việt Nam chỉ là đang duy trì hoạt động bộ máy nhà nước nhiều hơn so với việc chi tiêu để phát triển đất nước khi đầu tư phát triển nhân lực và phát triển khoa học công nghệ vẫn chưa được trú
52
trọng, vì thế không thể tạo ra nhân tố tăng trưởng tiềm năng, phục vụ cho quá trình tăng trưởng lâu dài, bền vững.
Hình 17: Biểu đồ thống kê chi tiêu ngân sách nhà nước Việt Nam giai đoạn 2010 - 2020
(Đơn vị: Triệu đồng) Nguồn: Bộ tài chính)
Trong những năm qua, quy mô ngân sách nhà nước ngày càng lớn, ngân sách đã có điều kiện tốt hơn để thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội và những yêu cầu mới phù hợp với tình hình thực tế. Tuy đã đạt được những thành tựu nhất định, song việc vận hành và quản lý ngân sách trong những năm qua vẫn đã và đang bộc lộ một số vấn đề như: hiệu quả phân bổ và sử dụng nguồn lực, kỷ luật tài khoá vẫn còn lỏng lẻo dẫn đến tình trạng bội chi ngân sách. Chi thường xuyên và chi đầu tư vẫn chiếm tỷ trọng lớn trong chi ngân sách cùng với việc tăng chi tiêu của Chính phủ theo chính sách tài khoá mở rộng, một mặt hỗ trợ tăng trưởng nhưng đã khiến thâm hụt ngân sách tăng cao, từ đó dẫn đến hệ luỵ gây bất ổn cho nền kinh tế về sau, đặc biệt là lạm phát.
53
CHƯƠNG 4: KẾT LUẬN VÀ GỢI Ý CHÍNH SÁCH 4.1 Kết luận
Các quốc gia Đông Nam Á từ lâu được biết đến với tình trạng thâm hụt ngân sách lớn và kéo dài. Tuy nhiên, tốc độ tăng trưởng kinh tế tại các quốc gia này vẫn được đánh giá cao trong thời gian vừa qua. Chính vì vậy, nghiên cứu này nhằm mục đích chỉ ra và phân tích những nhân tố ảnh hưởng đến thâm hụt ngân sách ở các nước Đông Nam Á, cụ thể là tiết kiệm, tổng sản phẩm quốc nội bình quân đầu người (GDP per Capita), chỉ số giá tiêu dùng (CPI) và lạm phát theo phương pháp bình phương nhỏ nhất OLS. Dữ liệu của bài phân tích được thu thập từ 11 nước Đông Nam Á trong khoảng thời gian từ 2006 đến 2019. Quá trình phân tích kết quả nghiên cứu được thực hiện từ việc thống kê mô tả dữ liệu, phân tích tương quan giữa các biến trong các mô hình. Sau đó, tiến hành thực hiện kiểm định đa cộng tuyến, hiện tượng phương sai sai số thay đổi, kiểm định bỏ sót biến và tương quan giữa các biến. Sau cùng, nghiên cứu sử dụng phương pháp hồi quy FGLS (FGLS regression) để khắc phục những khuyết tật của các mô hình nghiên cứu. Bài nghiên cứu chỉ ra có tồn tại mối quan hệ nghịch biến giữa thâm hụt ngân sách và biến số tiết kiệm. Các quốc gia Đông Nam Á có tổng tiết kiệm càng cao thì thâm hụt ngân sách càng lớn. Kết quả nghiên cứu cũng chỉ ra tác động cùng chiều của tổng thu nhập bình quân đầu người và lạm phát lên trạng thái thâm hụt ngân sách, trong khi chỉ số giá tiêu dùng lại có tác động ngược chiều đến thâm hụt ngân sách. Với kết quả trên, trạng thái thâm hụt ngân sách nhà nước của các quốc gia Đông Nam Á được tác động bởi nhiều các nhân tố kinh tế vĩ mô, việc đánh giá sự ảnh hưởng này không chỉ dựa vào các đánh giá định tính mà còn là lượng hóa được sự ảnh hưởng của các nhân tố đó đến thâm hụt ngân sách. Thông qua đó có những biện pháp điều chỉnh thích hợp.
4.2 Gợi ý chính sách
Bài học từ một số quốc gia cho thấy thâm hụt ngân sách cao kéo dài sẽ đe dọa sự ổn định của nền kinh tế vĩ mô, ảnh hưởng đến khả năng duy trì tốc độ phát triển nhanh và bền vững của nền kinh tế. Xử lý thâm hụt ngân sách như thế nào là một bài toán không đơn giản đối với các nhà hoạch định chính sách không chỉ ở mà còn khu vực Đông Nam Á mà còn ở nhiều nước trên thế giới hiện nay vì nếu cắt giảm ngân sách quá nhanh hay tăng thuế quá
54
mức khi mà khu vực tư nhân vẫn đang phải đối mặt với nhiều khó khăn có thể đẩy nền kinh tế rơi vào vòng xoáy của những cuộc khủng hoảng tiếp theo. Việc xử lý thâm hụt ngân sách còn là một vấn đề nhạy cảm không chỉ tác động trước mắt đối với nền kinh tế mà còn tác động đến sự phát triển bền vững của mỗi quốc gia. Sau đây là khái quát một số kiến nghị của nhóm tác giả nhằm giảm thâm hụt ngân sách, ổn định nền kinh tế Việt Nam trong tương lai.
Thứ nhất, điều hành chính sách kinh tế chặt chẽ
Điều hành các công cụ chính sách tiền tệ, phối hợp chặt chẽ, đồng bộ với chính sách tài khóa. Giảm mặt bằng lãi suất hợp lý, duy trì giá cả ổn định; ban hành các chính sách kích thích tăng trưởng kinh tế bền vững, tập trung tháo gỡ khó khăn sản xuất kinh doanh, xử lý nợ xấu, phát triển thị trường, triển khai các nhiệm vụ tái cơ cấu kinh tế. Cần tuân thủ chặt chẽ tính kỷ luật tài khoá, không để xảy ra tình trạng phá vỡ kế hoạch đã phê duyệt, qua đó mới xây dựng được một ngân sách bền vững. Đồng thời, phải bảo đảm an sinh xã hội, tăng cường phòng chống thiên tai, bảo vệ môi trường, ứng phó với biến đổi khí hậu và đẩy mạnh cải cách bộ máy nhà nước trở nên gọn nhẹ, tăng cường chống nạn tham nhũng, lãng phí, bảo đảm an ninh, trật tự xã hội.
Thứ hai, duy trì tăng trưởng kinh tế
Tăng trưởng kinh tế là một trong các yếu tố ảnh hưởng đến bội chi ngân sách nhà nước. Việc duy trì tăng trưởng kinh tế là cần thiết để bảo đảm an toàn. Tuy nhiên, tăng trưởng kinh tế tại Việt Nam hiện nay chủ yếu là nhờ vốn và lao động, mà không nhờ năng suất, đó là chưa kể một số vấn đề khác, chẳng hạn, ngày càng phụ thuộc vào FDI, nên nếu tình trạng này tiếp diễn, mục tiêu duy trì tăng trưởng kinh tế như vậy là khó khả thi. Do đó, để đạt được mục tiêu này, chính phủ cần có các chính sách phù hợp để cải thiện năng suất lao động. Vấn đề đặt ra cho Chính phủ là cần phải lựa chọn mô hình tăng trưởng kinh tế phù hợp. Cụ thể, đối với Việt Nam, thực tế đã chứng minh mô hình tăng trưởng dựa vào thâm dụng vốn đầu tư của Việt Nam trong thời gian qua là không hiệu quả khi lạm phát tăng cao mà tăng trưởng vẫn ở mức thấp, do vậy cần phải lựa chọn một mô hình tăng trưởng đổi mới, dựa vào yếu tố khoa học - công nghệ, nguồn nhân lực chất lượng cao. Về mặt dài hạn,
55
định hướng chính sách cho mô hình tăng trưởng nên xác định tỷ lệ tăng trưởng hợp lý, và không nên trông chờ vào chính sách mở rộng tiền tệ, thay vào đó nên tận dụng triệt để nguồn vốn từ trong nền kinh tế thông qua kênh trung gian là ngân hàng trở thành nguồn vốn đầu tư thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bằng chính sách lãi suất hấp dẫn hơn, tăng lãi suất tiền gửi tiết kiệm của cá nhân.
Thứ ba, tăng nguồn thu ngân sách nhà nước
Thuế là nguồn thu chính của ngân sách Nhà nước, tuy nhiên việc tăng thuế ở nước ta hiện nay đang rất khó khăn. Thuế tăng làm giảm tiết kiệm từ dân cư, hạn chế đầu tư tư nhân, kìm hãm sự tăng trưởng của GDP, ảnh hưởng tiêu cực đến kinh tế đất nước. Nếu tăng thuế để gia tăng nguồn thu sẽ không khuyến khích doanh nghiệp sản xuất kinh doanh (nếu tăng thuế thu nhập doanh nghiệp) và không khuyến khích tiêu dùng của cá nhân hộ gia đình (nếu tăng thuế thu nhập cá nhân), làm giảm tổng cầu và tăng trưởng kinh tế. Tác động của thuế đến nền kinh tế là mạnh, Hơn nữa theo các cam kết Hiệp định thương mại, Việt Nam thậm