7. Cấu trúc của luận văn
1.3.1. Chính quyền thành phố
1.3.1.1. Phân biệt thành phố và khu vực đô thị
Khu vực đô thị phải được trao tư cách pháp lý mới được chuyển từ khu vực đô thị (Urban) thành tên gọi là thành phố (City).
Có thể các khu đô thị hình thành mang tính “đô thị hóa”, nhưng thành phố thường gắn liền với tư cách pháp lý của nó. Hay nói khác đi, khu đô thị được gọi là thành phố phải được văn bản pháp luật quy định.
Thành phố thường được phân loại theo quy mô dân số. Tuy nhiên, mức độ quy mô dân số cũng mang tính tương đốị
1.3.1.2. Phân chia thành phố thành các cấp độ thành phố theo quy mô và tính pháp lý
- Thành phố loại nhỏ với dân số dưới 50,000 dân;
- Thành phố có quy mô trên 50,000 đến 1 triệụ Hiện nay có 61% dân số đô thị sống trong các thành phố quy mô nàỵ Đến năm 2025 chỉ có 50% dân số đô thị sống trong loại nàỵ
- Thành phố có dân số trên 1 triệu dân. Năm 2011, có khoảng 40% dân số đô thị sống trong các thành phố nàỵ Nhưng nên năm 2025 sẽ có khoảng 47% dân số đô thị ở các thành phố trên 1 triệu dân.
- Thành phố có số dân trên 10 triệu người, theo dự đoán của các nhà đô thị học cũng sẽ gia tăng [52].
Theo Liên hợp quốc, năm 2016 dân số thể giới sống trong các khu đô thị đạt 54.5% và đến năm 2030 con số này sẽ là 60%. Và 30 % sẽ sống trong các thành phố trên ½ triệu ngườị
40
Năm 2016 có 512 thành phố trên 1 triệu dân, thì đến năm 2030 con số sẽ là 662. Thành phố có trên 10 triệu dân có 31 thành phố thì đến 2030 sẽ lên đến 41; thành phố có quy mô từ 5 tiệu đến dưới 10 triệu 45 năm 2016, sẽ có 10 thành phố nảy sẽ gia nhập nhóm siêu thành phố. Và số lượng thành phố loại này sẽ gia tăng đến 63 thành phố. Nói chung, thành phố số lượng lớn thuộc nhóm dưới 5 triệu dân, cụ thể gồm:
- Từ 1- 5 triệu: từ436 đến 559 thành phố;
- Từ500.000 đến 1 triệu: từu 551đến 731 thành phố [51].
Ngoài phân loại thành phố theo quy mô dân số (cũng thường gắn liền với phân loại khu đô thị), cũng có thể phân loại theo cơ sở hình thành khu đô thị - thành phố. Ví dụ, thành phố công nghiệp; thành phố du lịch; thành phố đại học...
Một sự phân loại khu đô thị - thành phốđược chú ý là thành phố có tư cách thành phố.
Nếu như đô thị có thể hình thành mang tính tự nhiên, thì thành phố được trao tư cách thành phố đòi hỏi phải được thông qua văn bản pháp luật. Malaysia cũng chỉ trao tư cách thành phố cho một số loại chính quyền địa phương nhất định gắn với một vùng lãnh thổ nhất định. Và để một cấp chính quyền địa phương được trao tư cách thành phố, đòi hỏi phải có dân số tối thiểu 500.000 dân, và có nguồn thu hàng năm trên 100 triệu RM (tiền Malaysia) [41].
Thông thường, phân loại khu đô thị, thành phố gắn liền với cách thức phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ. Và nếu đơn vị hành chính lãnh thổ đạt được mức độ đô thị hóa, thành phố đó sẽ tương ứng với đơn vị hành chính lãnh thổ cùng cấp và sẽ gắn với chính quyền địa phương cấp đó.
Hàn Quốc phân chia lãnh thổ hành chính thành các cấp khác nhau, vùng lãnh thổđạt được cấp thứ nhất có 8 đơn vị.
41
Tùy thuộc vào cấp lãnh thổ hành chính để xác tư cách thành phố đó thuộc cấp hành chính nàọ
Ngoài ra còn có cách phân chia thành thành phố trực thuộc thuộc trung ương và thành phố trực thuộc tỉnh. Hai cách phân loại này chỉ gắn liền với tư cách pháp lý được trao cho các thành phốđó.
Thành phố trực thuộc trung ương trên khía cạnh đơn vị hành chính lãnh thổlà đơn vị hành chính cấp tỉnh.
Thành phố trực thuộc tỉnh trên phương diện pháp lý về đơn vị hành chính lãnh thổlà đơn vị nhỏhơn tỉnh.
Ngoài ra cũng có quốc gia, tính pháp lý của vùng lãnh thổ là đô thị được trao là thành phố có thể cho tất cả các loại đơn vị hành chính lãnh thổđủ tư cách. Tuy nhiên, cần phân biệt tính pháp lý của thành phố với cấp đơn vị hành chính cũng như loại khu vực đô thị. Việt Nam tư cách pháp lý là thành phố chỉ trao cho hai cấp đơn vị hành chính là cấp tỉnh và cấp huyện. Nhưng phân loại cấp đô thị có đến 6 cấp khác nhaụ
1.3.2. Thành phố trực thuộc tỉnh
1.3.2.1. Tổng quan về chính quyền thành phố thuộc tỉnh
Như trên đã nêu, thành phố thuộc tỉnh nhằm chỉ một đơn vị hành chính lãnh thổ thuộc tỉnh; là khu đô thị thỏa mãn những quy định về thành phố.
Cụm từ tỉnh cũng không được sử dụng thống nhất trong phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ như trên. Có thể thống nhất, đơn vị hành chính lãnh thổ cấp tỉnh là đơn vị hành chính lãnh thổ nằm sát cấp trung ương. Do đó, để hiểu cụm từ thành phố thuộc tỉnh, cần xem xét cách thức phân loại đô thị của các nước cũng như cách thức xác định đơn vị hành chính lãnh thổ để thành lập chính quyền địa phương thuộc cấp nàọ
Tùy theo quốc gia xác định thành phố thuộc tỉnh như là đơn vị hành chính lãnh thổ có chính quyền địa phương là chính quyền thành phốbên dưới cấp tỉnh. Thái Lan có 32 thành phố, nhưng có hai thành phố cấp tỉnh. Còn lại
42
30 thành phố là thành phố thuộc tỉnh; Hàn quốc có 85 thành phố, trong đó có 8 thành phố cấp tỉnh, còn lại 77 thành phốđều thuộc vào nhóm thành phố trực thuộc tỉnh; Nhật bản có 786 thành phố được trao tư cách thành phố và tất cả đều là thành phố trực thuộc tỉnh (prefecture). Tuy nhiên, tư cách các thành phố thuộc tỉnh khác nhau và có chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn khác nhau; Indonesia cả nước có 97 thành phố thuộc tỉnh, không kể Thủ đô Jakarta là một vùng đô thị gọi tên là “thành phố”, nhưng có tư cách tỉnh. Cộng hòa Philippine có 145 khu vực đô thị được trao tư cách thành phố. Nhưng chỉ có 107 là thành phố thuộc tỉnh.
Việt Nam trao tư cách pháp lý cho khu vực đô thị được gọi là thành phố thuộc tỉnh khi có đủ tiêu chí nhất định. Hiện nay, Việt Nam có 67 thành phố thuộc tỉnh; nhưng nếu gọi là khu vực đô thị cấp nhỏ hơn của tỉnh thì có thể nhiều hơn vì bao gồm cả quận, thị xã.
Từ cách quy định đó, thành phố thuộc tỉnh có thể được trao tư cách từ những vùng đô thị hay đơn vị hành chính lãnh thổ thuộc tỉnh.. Cách gọi và quy định mang tính phân chia lãnh thổ và được pháp luật trao cho có tư cách thành phố trong đơn vị hành chính thuộc tỉnh (hoặc cấp lãnh thổ sát với cấp trung ương).
Đề hiểu cụm từ thành phố thuộc tỉnh, cần phân biệt một số khái niệm: - Một vùng lãnh thổ nhất định nào đó có thể được gọi là thủ phủ của một tỉnh. Thủ phủ của tỉnh có thể có những tên gọi và tư cách khác nhaụ Nhưng đó được coi là trung tâm chính trị - kinh tế - văn hóa – xã hội của tỉnh. Tủy thuộc vào điều kiện cụ thể, mỗi tỉnh chỉquy định một vùng lãnh thổ (cấp sát cấp tỉnh) là thu phủ của tỉnh. Trước đây ở Việt Nam, quy định mỗi tỉnh có thị xã như là thủ phủ của tỉnh. Nhưng có nhiều tỉnh lại có đến 2 hay ba thị xã. Do đó cụm từ thị xã và thủ phủ của tỉnh có sựthay đổị
- Một vùng lãnh thổ cấp 2 thuộc tỉnh có thể được trao tư cách thành phố nếu thỏa mãn những điều kiện nhất định. Điều này không phụ thuộc vào việc phân loại đô thị như văn bản pháp luật đã quy định. Hay nói khác đi thành
43
phố ở Việt Nam hay một số nước (Hàn Quốc, Nhật Bản...) đòi hỏi phải được trao tư cách thành phố và tùy thuộc vào điều kiện cụ thể mà sẽ được trao tư cách cụ thể.
Nếu vùng đô thị được quy định 6 cấp (Việt Nam) thỉ những vùng lãnh thổ cấp 1 hay cấp 2, 3, 4, 5 hay cấp đặc biệt được trao tư cách thành phố lại hạn chế. Điều này cần phân biệt vùng đô thị và thành phố.
Việt Nam có trên 802 vùng đô thị các loại, tuy nhiên chỉ có 67 thành phố nằm bên dưới lãnh thổ tỉnh được xác định. Mỗi một tỉnh không có quy định số lượng thành phố được trao tư cách. Việt Nam có tỉnh chưa có thành phố (trừ thành phố trực thuộc trung ương , Bình phước và Đăk Nông), nhưng có tỉnh lại có đến bốn thành phố (Quảng Ninh) [26]. Đây cũng là điều để CHDCND Lào tham khảọ
Ở Việt Nam, tất cả những thành phố thuộc tỉnh trước đây do Chính phủ quy định. Tuy nhiên, hiện nay thành lập một đơn vị hành chính hay chuyển đổi đều thuộc quyền hạn của Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hộị
1.3.2.2. Tổ chức chính quyền của thành phố thuộc tỉnh
Thành phố trực thuộc đơn vị hành chính cấp tỉnh nói chung của các nước đều tổ chức theo mô hình khá tương đồng nhaụ
Mỗi thành phố có thể chia thành nhiều khu vực dân cư khác nhau, có những tên gọi khác nhau và đặc biệt là không có phân chia thành những cấp chính quyền bên dưới chính quyền thành phố thuộc tỉnh.
Mỗi khu vực dân cư được hình thành với nhiều nghĩa khác nhaụ Và ý nghĩa cơ bản nhất là để trở thành đơn vị bầu cử để bầu cử Hội đồng thành phố. Ngoài ra có thể phân chia để thực hiện một số công việc hành chính như đăng ký khai sinh; hộ khẩu,v.v.
Như trên đã nêu, các dạng tổ chức chính quyền địa phương được áp dụng cho chính quyền thành phố thuộc tỉnh. Tuy nhiên, mỗi thành phố thuộc tỉnh có thể chọn cho mình mô hình hợp lý.
44
Tham khảo 30 thành phố thuộc tỉnh (bang) có thể thấy xu hướng đó. Số liệu chỉ ra ở Bảng 1.2.
Bảng 1.2. Dạng tổ chức chính quyền thành phố của 30 thành phố lớn ởMỹ TT Tên thành phố Dạng chính quyền
1 New York Thịtrưởng- Hội đồng
2 Los Angeles Thịtrưởng- Hội đồng
3 Chicago Thịtrưởng- Hội đồng
4 Houston Thịtrưởng- Hội đồng
5 Philadelphia Thịtrưởng- Hội đồng
6 Phoenix Hội đồng – Nhà quản lý
chuyên nghiệp
7 San Antonio Hội đồng – Nhà quản lý
chuyên nghiệp
8 San Diego Thịtrưởng- Hội đồng
9 Dallas Hội đồng – Nhà quản lý
chuyên nghiệp
10 San Jose Hội đồng – Nhà quản lý
chuyên nghiệp
11 Indianapolis Thịtrưởng- Hội đồng
12 Jacksonville Thịtrưởng- Hội đồng
13 San Francisco Thịtrưởng- Hội đồng
14 Austin Hội đồng – Nhà quản lý
chuyên nghiệp
15 Columbus Thịtrưởng- Hội đồng
16 Fort Worth Hội đồng – Nhà quản lý
45
17 Louisville-Jefferson County Thịtrưởng- Hội đồng
18 Charlotte Hội đồng – Nhà quản lý
chuyên nghiệp
19 Detroit Thịtrưởng- Hội đồng
20 El Paso Hội đồng – Nhà quản lý
chuyên nghiệp
21 Memphis Thịtrưởng- Hội đồng
22 Nashville-Davidson Thịtrưởng- Hội đồng
23 Baltimore Thịtrưởng- Hội đồng
24 Boston Thịtrưởng- Hội đồng
25 Seattle Thịtrưởng- Hội đồng
26 Washington Thịtrưởng- Hội đồng
27 Denver Thịtrưởng- Hội đồng
28 Milwaukee Thịtrưởng- Hội đồng
29 Portland Ủy ban chuyên trách
30 Las Vegas Hội đồng – Nhà quản lý
chuyên nghiệp
(Nguồn: The National League of Cities)
Việt Nam có mô hình tổ chức chính quyền thành phố thuộc tỉnh khác với một số quốc giạ
Chính quyền thành phố thuộc tỉnh của Việt Nam giống như tổ chức chính quyền địa phương cấp 2 nói chung theo quy định của Hiến pháp và Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.
46
Thành phố thuộc tỉnh được chia thành phường và xã. Mỗi một phường và xã có chính quyền riêng của mình với đầy đủ hai yếu tố của mô hình tổ chức chính quyền địa phương dạng 4 đã nêu trên.
Đồng thời, thành phố không có thị trưởng mà chỉ có Ủy ban Nhân dân thành phố và có chủ tịch, các phó chủ tịch, cách thành viên ủy ban nhân dân.
1.4. Kinh nghiệm tổ chức bộ máy chính quyền đô thị tại một sốnước trên thế giới