7. Cấu trúc của luận văn
1.4.1. Chính quyền đô thị Trung quốc
1.4.1.1. Khái quát về tổ chức chính quyền đô thịở Trung Quốc
Điều 30 Hiến pháp Trung Quốc hiện hành phân chia đơn vị hành chính như sau: “1. Nước chia thành tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương; 2. Tỉnh, khu tự trị chia thành châu tự trị, huyện, huyện tự trị, thành phố; 3. Huyện, huyện tự trịchia thành hương, hương dân tộc, trấn.
Thành phố trực thuộc trung ương và thành phố tương đối lớn chia thành khu, huyện. Châu tự trị chia thành huyện, huyện tự trị, thành phố. Khu tự trị, châu tự trị, huyện tự trị đều là địa phương dân tộc tự trị.”
Theo quy định này, chính quyền địa phương Trung Quốc được tổ chức thành 3 cấp (Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương - Huyện, khu - Hương, trấn); một số được chia thành 4 cấp (Tỉnh, khu tự trị - Thành phố tương đối lớn, châu tự trị - Huyện, huyện tự trị, thành phố - Hương, trấn), cách phân chia như thế này tồn tại ở những địa phương có thành phố tương đối lớn và châu tự trị.
Tuy nhiên do Trung Quốc chủ trương thực hành rộng rãi thể chế “Thị lãnh đạo huyện”. “Thành phố tương đối lớn” đã bị biến thành một cấp trung gian trong chính quyền địa phương Trung Quốc. Điều này đã dẫn đến chính quyền địa phương Trung Quốc trên thực tế lại được phân chia thành 4 cấp, kết cấu tầng thứ quản lý bị phức tạp hóạ
47
Xét ở góc độ phân cấp hành chính, đô thị Trung Quốc tồn tại 3 cấp là: 1, Thành phố trực thuộc trung ương có cấp bậc hành chính ngang với tỉnh và khu tự trị, là đơn vị hành chính địa phương cấp một. 2, Thành phố tương đối lớn, bao gồm thành phố cấp phó tỉnh và thành phố cấp địa khu, là đơn vị hành chính địa phương cấp hai, ởdưới tỉnh và trên huyện. 3, Thành phố cấp huyện, có cấp bậc hành chính tương đương với huyện, là đơn vị hành chính địa phương cấp ba, chỉ trên đơn vị hành chính địa phương cấp cơ sở là hương, trấn. Xét ởgóc độ cấp bậc hành chính nhìn trong nội bộ hệ thống đô thị, nó có 4 cấp theo thứ tự trên dưới là: 1. Thành phố trực thuộc Trung ương; 2. Thành phố cấp phó tỉnh; 3. Thành phố cấp địa khu; 4. Thành phố cấp huyện. Năm 1978, sau khi Trung Quốc thực hiện cải cách mở cửa, giữa cấp tỉnh và cấp địa khu lại có thêm khu hành chính cấp phó tỉnh, đây thực chất là một thành phố cấp địa khu, cũng có khi là thành phố trực thuộc tỉnh mà có diện tích tương đối rộng nên được Quốc vụ viện phê chuẩn thành lập. Khác biệt giữa thành phố cấp phó tỉnh và thành phố cấp địa khu thể hiện ở chỗ, thành phố cấp phó tỉnh ở phương diện xây dựng và chấp hành, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế xã hội có quyền hạn tương đương với cấp tỉnh.
Các đô thị trực thuộc trung ương, đô thị cấp phó tỉnh và đa số đô thị cấp địa khu đều chia thành các khu ở khu vực nội thành và quản lý một số huyện xung quanh. Khu và các đô thị chưa đủ tiêu chuẩn lập khu chia thành một số khu phốđể tiện quản lý, tuy nhiên khu phố không phải là đơn vị hành chính hiến định. Cấp bậc hành chính của huyện, khu thuộc đô thị trực thuộc trung ương so với khu, huyện thông thường cao hơn một cấp, ngang với cấp bậc của thành phố cấp địa khụ
1.4.1.2. Thể chế chính quyền đô thị Trung Quốc
Trên cơ sở chế độ tổ chức đơn vị hành chính đô thị, bộ máy chính quyền đô thị Trung Quốc được thiết lập cụ thể như sau:
48
Nhìn theo chiều dọc, cơ cấu tổ chức chính quyền tại khu vực nội thành của các thành phố Trung Quốc tồn tại hai loại hình thể chế là thể chế “Hai cấp chính quyền, ba cấp quản lý” và thể chế “Một cấp chính quyền, hai cấp quản lý”. Thể chế “Hai cấp chính quyền, ba cấp quản lý” tồn tại ở các đô thị lớn có lập khụ Ở các đô thị này, cấp thành phố và cấp khu đều thiết lập một cấp chính quyền hoàn chỉnh, gồm đủ Đại hội đại biểu nhân dân (thường gọi tắt là Nhân đại) và hành chính địa phương, trong đó chính quyền cấp khu là chính quyền cơ sở. Tại các khu phố thuộc khu không thiết lập cấp chính quyền mà chỉ bố trí một số Phòng công tác khu phố với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước đại diện hành chính cấp khu, do hành chính cấp khu phân công đóng trên địa bàn, thi hành một số quyền hạn do hành chính cấp khu traọ
Thể chế “Một cấp chính quyền, hai cấp quản lý” là loại kết cấu tổ chức có ở các thành phốchưa đạt tiêu chuẩn lập khụ Các khu phố trong thành phố được bố trí một số Phòng công tác khu phố với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước đại diện của hành chính cấp thành phố, do hành chính cấp thành phố phân công đóng trên địa bàn, thi hành một số quyền hạn do hành chính cấp thành phố traọ Mô hình này có nhiều nét tương đồng với mô hình chính quyền ở các thị xã, thành phố thuộc tỉnh đang thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân phường ở Việt Nam hiện naỵ
b. Cơ cấu tổ chức theo chiều ngang của chính quyền đô thị Trung Quốc Kết cấu tổ chức theo chiều ngang ở mỗi cấp chính quyền gồm Nhân đại và hành chính các cấp. Nhân đại là cơ quan quyền lực nhà nước. Nhân đại ở đô thị trực thuộc trung ương và đô thị thiết lập khu do Nhân đại dưới một cấp bầu ra, tức là được hình thành thông qua bầu cử gián tiếp. Nhân đại ở đô thị không thiết lập khu và các khu thuộc đô thị thiết lập khu do cử tri trực tiếp bầu rạ Nhân đại cấp thành phố và cấp khu có nhiệm kỳ mỗi khóa là 5 năm, mỗi năm ít nhất họp 1 lần.
Trên thực tế, tất cả các thành phố trực thuộc trung ương và thành phố thiết lập khu đều thành lập Ủy ban chuyên môn. Ủy ban chuyên môn chịu sự
49
lãnh đạo của Nhân đại; trong thời gian Nhân đại không họp, Ủy ban chuyên môn chịu sự lãnh đạo của Ủy ban thường vụ Nhân đạị Ủy ban chuyên môn dưới sự lãnh đạo của Nhân đại và Ủy ban thường vụNhân đại tổ chức nghiên cứu, thẩm tra và khởi thảo các đề án liên quan; đối với những vấn đề thuộc phạm vi thẩm quyền của Nhân đại và Ủy ban thường vụ và liên quan đến Ủy ban, tiến hành điều tra, nghiên cứu, đề xuất, kiến nghị.
Ủy ban thường vụ Nhân đại là cơ quan thường trực của Nhân đại, thi hành quyền lực của Nhân đại trong thời gian không họp, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Nhân đại; chủ trì phiên họp dự trù trước mỗi kỳ họp của Nhân đạị Ủy viên Ủy ban thường vụNhân đại thành phố trực thuộc trung ương và thành phố thiết lập khu do Nhân đại cùng cấp bầu ra trong số các đại biểu, gồm Chủ nhiệm, một số Phó Chủ nhiệm, Tổng Bí thư, một số ủy viên. Ủy viên Ủy ban thường vụNhân đại thành phố không thiết lập khu và Ủy ban thường vụ Nhân đại khu do Nhân đại cùng cấp bầu ra trong số các đại biểu, gồm Chủ nhiệm, một số Phó chủ nhiệm và các ủy viên. Hội nghị Ủy ban thường vụ do Chủ nhiệm triệu tập, họp ít nhất 1 lần trong 2 tháng, Ủy ban thường vụ Nhân đại các cấp được quyết định bổ nhiệm hoặc cách chức đối với người đảm nhiệm chức trưởng, phó của chính quyền cấp đó; căn cứ vào đề cử người đứng đầu chính quyền các cấp, quyết định bổ nhiệm hoặc cách chức đối với người quản lý các ban ngành trực thuộc dưới chính quyền cấp đó.
Trình tự thành lập, cơ cấu tổ chức của Nhân đại, Ủy ban thường vụ, các Ủy ban chuyên môn của Nhân đại ở các cấp đô thị cơ bản là giống nhau; chỉ có khác biệt về số lượng đại biểu, quy mô tổ chức và biên chế nhân viên căn cứ trên sự khác biệt về địa vị và quy mô đô thị. Trên danh nghĩa, Nhân đại trong hệ thống cơ quan nhà nước ở đô thị có địa vị pháp lý tối cao, là nguồn gốc trực tiếp của quyền tư pháp và quyền hành pháp. Cơ quan hành chính, cơ quan tư pháp đô thị đều do Nhân đại sản sinh, chịu trách nhiệm trước Nhân đại và chịu sự giám sát của nó. Chính quyền nhân dân đô thịđược xác định là cơ quan chấp hành của Nhân đại đô thị và là cơ quan hành chính nhà nước ở
50
đô thị. Với tư cách là cơ quan chấp hành, cơ quan hành chính nhà nước phải chấp hành nghị quyết của Nhân đại đô thịvà cơ quan thường vụ của nó, đồng thời chịu trách nhiệm và báo cáo công tác, tiếp thu sự lãnh đạo, giám sát của các cơ quan nàỵ Chính quyền nhân dân phải chấp hành mệnh lệnh và quyết định của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước cơ quan hành chính nhà nước cấp trên, đồng thời phục tùng sự lãnh đạo thống nhất của Chính phủtrung ương.
Chính quyền nhân dân cấp thành phố và cấp khu căn cứ nhu cầu công tác và nguyên tắc tinh gọn, thiết lập các cơ quan chuyên môn cần thiết như Cục, Sở, Ủy ban, Phòng, ngoài ra còn có một số cơ cấu trực thuộc. Chính quyền nhân dân ở đô thị trực thuộc trung ương và đô thị có lập khu do Thị trưởng, Phó Thị trưởng, Tổng Bí thư và người đứng đầu các ban, ngành cấu thành. Cơ quan hành chính nhà nước ở đô thị không lập khu do Thị trưởng, Phó Thị trưởng và người đứng đầu các ban, ngành cấu thành. Chính quyền nhân dân cấp khu do Khu trưởng, Phó khu trưởng và người đứng đầu các ban, ngành cấu thành. Thịtrưởng, Phó Thịtrưởng, Khu trưởng, Phó khu trưởng do Nhân đại bầu rạ Chính quyền nhân dân ở đô thị hoạt động theo chế độ thủ trưởng. Thị trưởng chịu trách nhiệm toàn diện đối với toàn bộ công tác của Chính quyền nhân dân, có quyền lãnh đạo, quyền quyết định, quyền đề cử nhân sự và quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm. Chính quyền nhân dân đô thị hoạt động qua hình thức Hội nghị toàn thể và Hội nghị Ủy ban thường vụ. Hội nghị toàn thể do toàn thể thành viên Chính quyền nhân dân cấu thành. Hội nghị thường vụ Chính quyền nhân dân ở đô thị trực thuộc trung ương, đô thị có lập khu do Thịtrưởng, Phó Thịtrưởng và Tổng bí thư cấu thành; Hội nghị thường vụ Chính quyền nhân dân đô thị không lập khu và khu phân biệt do Thị trưởng, Phó thị trưởng hoặc Khu trưởng, Phó khu trưởng cấu thành. Mô hình cơ bản trong cơ cấu Chính quyền nhân dân ở các cấp đại thể giống nhaụ
Chức năng và quyền hạn hành chính của Chính quyền nhân dân đô thị Trung Quốc căn cứ vào các quy định pháp luật liên quan, bao gồm sáu
51
phương diện chính là: 1. Quyền chấp hành hành chính; 2. Quyền quản lý các việc công cộng trong khu vực hành chính; 3. Quyền quyết định các biện pháp hành chính; 4. Quyền giám sát hành chính; 5. Quyền nhân sự hành chính; 6. Quyền bảo hộ hành chính. Tuy nhiên, do thực hiện “thành hương hợp trị”, nội dung quản lý cụ thể của chính quyền đô thị Trung Quốc khá phức tạp, nó bao gồm mọi lĩnh vực từ công nghiệp, thương nghiệp, thuế vụ, tài chính, vệ sinh môi trường, y tế, giáo dục, khoa học kỹ thuật, văn hóa, thể dục thể thao, quy hoạch, xây dựng đô thị, dân chính, công an, hành chính tư pháp cho đến nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp.... Chính quyền đô thị không chỉ quản lý đô thị mà còn cả quản lý nông thôn; vừa thúc đẩy phát triển kinh tế, xã hội, khoa học kỹ thuật, giáo dục, văn hóa đô thị vừa thúc đẩy phát triển sự nghiệp xã hội và kinh tế nông thôn; vừa giải quyết vấn đề bùng nổ dân số, thiếu hụt năng lượng, ô nhiễm môi trường, ùn tắc giao thông, nhu cầu bức xúc về nhà ở, việc làm... mà quá trình phát triển đô thị phải đối mặt, vừa phải làm tốt việc bảo hộđất canh tác nông nghiệp, bảo hộ cân bằng sinh tháị..