hiện dự án theo chỉ định của Chính phủ tại Ngân hàng Phát triển Việt Nam
2.2.2.1. Đánh giá thực trạng áp dụng quy định về các điều kiện tín dụng cơ bản của khoản vay thực hiện dự án theo chỉ định của Chính phủ
Các điều kiện tín dụng cơ bản của khoản vay thực hiện dự án theo chỉ định của Chính phủ tại Ngân hàng Phát triển Việt Nam đã được quy định tại mục 1 chương II Nghị định 75/2011/NĐ-CP. Tuy nhiên, một số quy định vẫn còn chung chung, thiếu cụ thể, chưa bao quát, không điều chỉnh kịp thời các vấn đề phát sinh trong hoạt động cho vay dự án, chẳng hạn như: chưa có quy định cụ thể về thời hạn ân hạn, thời điểm bắt đầu trả nợ gốc hay quy định về đồng tiền cho vay chưa đảm bảo yêu cầu thanh toán bằng ngoại tệ đối với một số dự án có các hạng mục phải giải ngân trực tiếp cho bên đối tác là nhà đầu tư nước ngoài,… Hầu hết các quy định về điều kiện ưu đãi cho vay trong Nghị định 75/2011/NĐ-CP và Thông tư hướng dẫn thi hành số 35/2012/TT-BTC mới đáp ứng phần nào việc cụ thể hóa chính sách ưu đãi dành cho các dự án này mà chưa đảm bảo quy định được áp dụng có hiệu quả trong thực tiễn cho vay dự án theo chỉ định tại Ngân hàng Phát triển Việt Nam. Cũng chính vì vậy, trong quá trình triển khai thực hiện, Ngân hàng Phát triển Việt Nam đã ban hành nhiều văn bản áp dụng pháp luật trên cơ sở áp dụng các quy phạm pháp luật về cho vay thực hiện dự án theo chỉ định của Chính phủ để cụ thể hóa các quy định này, cụ thể như sau:
56
Về thời hạn cho vay
Khoản 2 Điều 1 Quyết định 93/QĐ-HĐQL quy định “thời hạn cho vay
là khoảng thời gian từ khi chủ đầu tư rút vốn lần đầu đến khi trả hết nợ vay (gốc và lãi) theo Hợp đồng tín dụng đã ký. Thời hạn cho vay được xác định theo khả năng thu hồi vốn của dự án và khả năng trả nợ của Chủ đầu tư phù hợp với đặc điểm sản xuất, kinh doanh của dự án nhưng tối đa không quá 12 năm”.
Quy định này là phù hợp với thời hạn cho vay tại Điều 8 Nghị định 75/2011/NĐ-CP và thể hiện rõ chính sách ưu đãi cho vay các dự án thuộc đối tượng được chỉ định, bởi phần lớn các dự án vay vốn để đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng hay đầu tư các lĩnh vực chế tạo, công nghiệp với thời gian hoàn thành dự án theo dự kiến là khá dài. Do đó, thời hạn sử dụng vốn vay cũng phải tương ứng với thời gian hoàn thành của dự án. Tuy nhiên, trên thực tế có nhiều dự án chưa kịp hoàn thiện để sinh lợi nhuận đã phải lo trả nợ, chẳng hạn như ở các dự án đầu tư vào công trình giao thông có thu phí – thời gian thực hiện dự án khá dài và chỉ có thể bước đầu thu được lợi nhuận khi công trình hoàn thành và đi vào hoạt động một thời gian sau. Điều này làm giảm khả năng sinh lời của dự án cũng như ảnh hưởng đến khả năng trả nợ đầy đủ, đúng hạn cho Ngân hàng Phát triển Việt Nam.
Về thời hạn ân hạn:
Thời gian ân hạn được giải thích tại khoản 4 Điều 3 Nghị định
75/2011/NĐ-CP là “khoảng thời gian tính từ khi ký kết hợp đồng tín dụng đến
khi chủ đầu tư chưa phải trả nợ gốc, nhưng phải trả nợ lãi”. Tuy nhiên, Nghị định lại không quy định rõ thời gian ân hạn đối với từng dự án được xác định trên căn cứ nào. Chính vì vậy, khi áp dụng pháp luật, khoản Khoản 3 Điều 1
Quyết định 93/QĐ-HĐQL đã có quy định làm rõ “Thời hạn ân hạn được xác
định phù hợp với thời gian xây dựng dự án, thời điểm đưa dự án vào hoạt động. Đối với các dự án trồng rừng, cây công nghiệp dài ngày, thời hạn ân hạn được xác định phù hợp với thời điểm khai thác và chu kỳ sinh trưởng của từng loại cây trồng. Trong thời hạn ân hạn, Chủ đầu tư chưa phải trả nợ gốc nhưng phải trả nợ lãi, trừ trường hợp có quy định riêng của Thủ tướng Chính phủ”
Quy định về thời hạn ân hạn đã được làm rõ và phù hợp với chính sách ưu đãi cho các dự án thuộc đối tượng được chỉ định cho vay. Ưu đãi thời hạn ân
57
hạn đặc biệt có ý nghĩa đối với những dự án thuộc lĩnh vực nông nghiệp, lâm nghiệp và các dự án tại các vùng miền đặc biệt khó khăn vì thời gian từ lúc bắt đầu vay vốn đến khi dự án hoàn thành là rất dài, hiệu quả tài chính thấp, việc ưu đãi chưa thu nợ gốc trong khoảng thời gian nhất định đảm bảo cho dự án có thời gian hoàn thành và đem lại hiệu quả tài chính nhất định để trả nợ vay cho Ngân hàng Phát triển Việt Nam. Vì vậy, cần bổ sung vào Nghị định 75/2011/NĐ-CP quy định về thời hạn ân hạn để đảm bảo thống nhất, đồng bộ trong quy định của pháp luật.
Về thời hạn trả nợ, kỳ hạn trả nợ, thời điểm bắt đầu trả nợ
Các quy định về thời hạn trả nợ, kỳ hạn trả nợ được ghi nhận tại Điều 10 Quy chế cho vay vốn tín dụng đầu tư ban hành kèm theo Quyết định 41/QĐ- HĐQL đã làm rõ quy định tại khoản 5, 6 Điều 3 Nghị định 75/2011/NĐ-CP và
bổ sung thêm quy định về thời điểm bắt đầu trả nợ gốc “là thời điểm kết thúc
thời hạn ân hạn”, đồng thời quy định việc xác định kỳ hạn trả nợ và mức trả nợ
trong từng kỳ hạn “được xác định phù hợp với chu kỳ sản xuất kinh doanh của
dự án và khả năng trả nợ của chủ đầu tư”.
Như vậy, những nội dung này đã làm rõ các vấn đề về xác định thời hạn trả nợ và các kỳ hạn trả nợ, thể hiện sự ưu đãi dành cho các chủ đầu tư có dự án thuộc đối tượng cho vay theo chỉ định của Chính phủ và tương đồng với các quy định trong Nghị định 75/2011/NĐ-CP, tạo thuận lợi cho việc áp dụng pháp luật được rõ ràng.
Về mức vốn cho vay, giới hạn tín dụng, mục đích sử dụng vốn vay
Khoản 1 Điều 7 Nghị định75/2011/NĐ-CP đã quy định “mức vốn cho
vay đối với mỗi dự án tối đa bằng 70% tổng mức vốn đầu tư của dự án (không bao gồm vốn lưu động)” và trong quy định về giới hạn mức cho vay tại Điều 3 Thông tư 35/2012/TT-BTC đã nêu rõ:
“1. Dư nợ cho vay để xác định giới hạn mức vốn cho vay đối với mỗi chủ đầu tư, nhà xuất khẩu, nhà nhập khẩu nước ngoài không vượt quá 15% vốn điều lệ thực có của Ngân hàng Phát triển bao gồm: a) Dư nợ cho vay tín dụng đầu tư (gồm cả cho vay theo chương trình tín dụng có mục tiêu sử dụng vốn nước ngoài), b) Dư nợ cho vay tín dụng xuất khẩu, c) Các khoản cho vay khác (trừ các
58
khoản cho vay từ nguồn vốn do Ngân hàng Phát triển nhận uỷ thác, uỷ quyền cho vay lại).
2. Dư nợ cho vay để xác định giới hạn mức cho vay bao gồm cả nợ trong hạn, nợ đã được gia hạn nợ, nợ quá hạn và nợ khoanh”
Các quy định pháp luật cụ thể về mức vốn cho vay và căn cứ xác định giới hạn cho vay được quy định tại Nghị định 75/2011/NĐ-CP và Thông tư 35/2012/TT-BTC đã tạo cơ sở áp dụng thống nhất, làm căn cứ để Ngân hàng Phát triển Việt Nam xác định giới hạn cho vay đối với mỗi chủ đầu tư, có kế hoạch xác định mức vốn vay phù hợp với từng dự án trên cơ sở đảm bảo mức
cho vay “tối đa bằng 70% tổng mức vốn đầu tư của dự án được phê duyệt
(không bao gồm vốn lưu động)”. Ngoài ra, để đảm bảo hiệu quả của nguồn vốn cho vay, khoản 1 Điều 1 Quyết định 68/QĐ-HĐQL cũng quy định về mục đích
sử dụng vốn vay “Vốn vay được sử dụng để đầu tư dự án theo quyết định đầu tư
được duyệt của cấp có thẩm quyền”
Nhìn chung, quy định về mức vốn cho vay, giới hạn tín dụng đối với các dự án cho vay theo chỉ định của Chính phủ cũng có những điểm tương đồng với cho vay của các tổ chức tín dụng khác và nhằm đảm bảo an toàn vốn cho Ngân hàng. Đồng thời, quy định mục đích sử dụng vốn vay đúng theo quyết định đầu tư được duyệt như trên sẽ giúp cho công tác kiểm tra, giám sát sử dụng vốn vay được thuận lợi, đảm bảo vốn đầu tư được thực hiện đúng mục đích.
Về đồng tiền cho vay và trả nợ
Điều 9 Nghị định 75/2011/NĐ-CP quy định: “Đồng tiền cho vay là đồng
Việt Nam”.
Tuy nhiên, để phù hợp với tình hình thực tế khi cho vay các dự án có sự kết hợp của chủ đầu tư trong nước và đối tác nước ngoài, Khoản 5 Điều 1 Quyết định 93/QĐ-HĐQL đã quy định:
“Trường hợp cho vay và trả nợ bằng ngoại tệ thực hiện theo quyết định riêng của Thủ tướng Chính phủ. Trường hợp chủ đầu tư vay vốn bằng đồng Việt Nam có nhu cầu trả nợ bằng ngoại tệ, phải được Ngân hàng Phát triển chấp thuận và chỉ thu nợ bằng loại ngoại tệ tự do chuyển đổi, theo tỷ giá mua vào của ngân hàng thanh toán tại thời điểm thu nợ”.
59
Quy định này đã mở rộng phạm vi về đồng tiền cho vay so với quy định tại Nghị định 75/2011/NĐ-CP và tạo thuận lợi cho các chủ đầu tư vay vốn khi dự án có một hoặc nhiều hạng mục hợp tác với chủ đầu tư nước ngoài hay phải thanh toán theo các hợp đồng nhập khẩu thiết bị, công nghệ nước ngoài.
Tuy nhiên, quy định này mới chỉ được ghi nhận trong văn bản áp dụng của Ngân hàng Phát triển Việt Nam mà chưa được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh cho vay dự án theo chỉ định. Điều này dẫn đến sự thiếu đồng bộ trong các quy định pháp luật, ảnh hưởng đến hiệu quả thực hiện khi cho vay dự án.
Về lãi suất cho vay
Theo quy định tại Điều 10 Nghị định 75/2011/NĐ-CP, Điều 7 Thông tư 35/2012/TT-BTC, mức lãi suất cho vay các dự án theo chỉ định được Bộ Tài
chính quyết định căn cứ vào: “báo cáo tính toán lãi suất bình quân các nguồn
vốn, chi phí hoạt động và đề xuất mức lãi suất cho vay tín dụng đầu tư của Ngân hàng Phát triển; căn cứ tình hình lãi suất cho vay trên thị trường và kế hoạch cấp bù chênh lệch lãi suất đã được thông báo, Bộ Tài chính xem xét quyết định mức lãi suất tín dụng đầu tư của Nhà nước” và đảm bảo lãi suất cho vay các dự
án theo chỉ định “không thấp hơn lãi suất bình quân các nguồn vốn cộng với chi
phí hoạt động của Ngân hàng Phát triển Việt Nam”. Mức lãi suất cho vay được điều chỉnh theo từng lần giải ngân theo lãi suất cho vay được công bố.
Văn bản áp dụng của Ngân hàng Phát triển Việt Nam trên cơ bản đã làm rõ và tuân thủ các quy định pháp luật về lãi suất cho vay các dự án theo chỉ định. Khoản 6 Điều 1 Quyết định 93/QĐ-HĐQL quy định:
“Lãi suất cho vay trong hạn là lãi suất theo thông báo của Bộ Tài chính công bố trong từng thời kỳ tại từng thời điểm giải ngân cho từng khoản vay và được ghi trong khế ước nhận nợ vay.
Lãi suất nợ quá hạn bằng 150% lãi suất cho vay trong hạn đối với khoản giải ngân, được tính trên số nợ gốc và lãi chậm trả”.
Tuy nhiên, quy định về lãi suất cho vay các dự án theo chỉ định như hiện nay chưa có tính linh hoạt theo thị trường. Theo Điều 1 Thông tư 189/2014/TT- BTC ngày 11/12/2014, lãi suất cho vay tín dụng đầu tư của Nhà nước bằng đồng
60
khi Bộ tài chính thông báo điều chỉnh lãi suất mới. Trong khi đó, lãi suất cho vay trên thị trường đang liên tục biến động và ở mức cao hơn nhiều lãi suất do Bộ tài chính quy định, làm gia tăng chênh lệch lãi suất dẫn đến thất thoát một nguồn tiền lớn của nhà nước do phải cấp bù chênh lệch lãi suất.
Hơn nữa, quy định về lãi suất ưu đãi cho các dự án hiện nay áp dụng mức bằng nhau chứ chưa dựa trên sự khác biệt về tỷ lệ sinh lời và mức độ rủi ro của dự án, vì vậy ít nhiều làm nảy sinh tâm lý ỷ lại thậm chí cố tình không trả hoăc chậm trả nợ, gia tăng tỷ lệ nợ xấu của Ngân hàng. Quy định một mức lãi suất đối với tất cả các dự án cho vay theo chỉ định tại Ngân hàng Phát triển Việt Nam là không phù hợp và không hiệu quả. Bởi lẽ, ngoài ưu đãi lãi suất, chính sách ưu đãi của Nhà nước còn thể hiện trên nhiều yếu tố như cho vay các dự án có độ rủi ro cao vay với mức vốn lớn, thời gian dài, khoản vay được đảm bảo bằng tài sản hình thành từ vốn vay,… Một số dự án có độ rủi ro cao nhưng có khả năng sinh lời lớn bên cạnh các tác động kinh tế xã hội hoàn toàn có thể cấp tín dụng với mức lãi suất thị trường, những dự án này chỉ cần được ưu tiên về thời gian sử dụng vốn dài chứ không nhất định phải ưu đãi bằng lãi suất.
Có thể nói quy định về lãi suất là một trong những nguyên nhân chính dẫn đến sự phụ thuộc của Ngân hàng Phát triển Việt Nam vào Ngân sách nhà nước. Hoạt động của Ngân hàng chủ yếu là cấp tín dụng nên một khi tính tự chủ trong lãi suất không được thiết lập thì mục tiêu tự cân đối tài chính và giảm trợ cấp của Ngân sách Nhà nước sẽ không thể thực hiện được.
Về bảo đảm tiền vay
Theo quy định tại Điều 23 Nghị định 75/2011/NĐ-CP, các chủ đầu tư
vay vốn thực hiện dự án theo chỉ định phải “thực hiện các biện pháp bảo đảm
tiền vay tại Ngân hàng Phát triển Việt Nam theo quy định pháp luật về giao dịch bảo đảm.Các biện pháp bảo đảm tiền vay bao gồm: cầm cố tài sản, thế chấp tài sản, sử dụng tài sản hình thành trong tương lai và các biện pháp bảo đảm khác (nếu có) theo quy định của pháp luật về giao dịch bảo đảm”.
Khoản 2 Điều 8 Thông tư 35/2012/TT-BTC quy định “Trong thời gian
chưa trả hết nợ, chủ đầu tư, nhà xuất khẩu không được chuyển nhượng, bán, cho thuê, cho mượn hoặc thế chấp, cầm cố tài sản bảo đảm nếu không được sự đồng ý của Ngân hàng Phát triển”. Điều này là cần thiết để đảm bảo khoản vay có thể
61
thu hồi được nợ trong trường hợp chủ đầu tư không có khả năng trả nợ đúng hạn. Bên cạnh đó, khoản 3 Điều 8 Thông tư 35/2012/TT-BTC cũng cho phép Ngân hàng Phát triển Việt Nam được xử lý tài sản bảo đảm trong các trường hợp:
“Đến hạn thực hiện nghĩa vụ trả nợ mà chủ đầu tư, nhà xuất khẩu không thực hiện hoặc thực hiện không đúng nghĩa vụ; Chủ đầu tư, nhà xuất khẩu phải thực hiện nghĩa vụ trả nợ trước thời hạn do vi phạm nghĩa vụ theo thỏa thuận hoặc theo quy định của pháp luật; Pháp luật quy định tài sản bảo đảm phải được xử lý để bên bảo đảm thực hiện nghĩa vụ khác; Các trường hợp khác do Ngân hàng Phát triển thỏa thuận với chủ đầu tư, nhà xuất khẩu trong hợp đồng bảo đảm tiền vay hoặc pháp luật quy định”
Nhìn chung, các quy định pháp luật đã tạo điều kiện cho Ngân hàng Phát