Cỏc bước giải quyết tranh chấp
2.2.ĐÁNH GIÁ THỰC TIỄN GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP CỦA WTO
2.2.1. Ƣu điểm
Mức độ thành cụng của hệ thống giải quyết tranh chấp dựa trờn cỏc tiờu chớ đỏnh giỏ khỏc nhau. Nếu so sỏnh hệ thống giải quyết tranh chấp của WTO với hệ thống giải quyết tranh chấp của GATT 1947 trước đõy, thỡ hệ thống hiện hành hiệu quả hơn nhiều. Cụ thể như sau:
Trước hết, một ưu điểm dễ nhận thấy của DSM là tớnh hệ thống cao. GATT trước đõy về cơ bản chỉ cú hai điều (Điều XXII và Điều XXIII của GATT) về giải quyết tranh chấp. Trong khi đú, WTO ngoài Điều XXII và Điều XXIII của GATT cũn cú cả một thỏa thuận về cỏc quy tắc và thủ tục điều chỉnh việc giải quyết tranh chấp - DSU gồm 27 Điều và 4 phụ lục điều chỉnh toàn bộ cỏc thủ tục tố tụng giải quyết tranh chấp. Bờn cạnh đú, trong cỏc tranh chấp liờn quan tới một số vấn đề thương mại cụ thể cũn cú cỏc quy định đặc biệt hay bổ sung được quy định tại một số hiệp định liờn quan (được liệt kờ tại Phụ lục 2 của DSU). Theo Điều 1.2 của DSU thỡ cỏc quy định đặc biệt hay bổ sung này cú giỏ trị ưu tiờn ỏp dụng trong từng trường hợp cú sự khỏc nhau giữa cỏc quy định này với cỏc quy định của DSU. Tuy nhiờn, cỏc quy định của DSU được coi là xương sống của DSM/WTO trong việc bảo đảm thi hành cỏc quy định của tổ chức này.
Ưu điểm nổi bật nhất trong cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO là quy định về nguyờn tắc "đồng thuận nghịch" trong việc thành lập Ban Hội thẩm, thụng qua Bỏo cỏo của Ban Hội thẩm hoặc Cơ quan Phỳc thẩm.
Khỏc với quy định của GATT, theo đú việc thành lập Ban Hội thẩm, thụng qua Bỏo cỏo của Ban Hội thẩm đũi hỏi phải được tất cả thành viờn đồng
ý (kể cả thành viờn đang tranh chấp). Đõy là nguyờn nhõn gõy chậm trễ trong việc giải quyết tranh chấp theo cơ chế của GATT bởi bất kỳ nước thành viờn nào cũng cú thể phản đối việc thành lập hoặc thụng qua này và cú thể gõy
thiệt hại cho quốc gia bị hại do thời gian giải quyết tranh chấp kộo dài hoặc khụng giải quyết được.
Bằng cỏch tiếp cận ngược lại, DSU đó làm thay đổi cơ bản trong cơ chế giải quyết tranh chấp của GATT. Theo nguyờn tắc "đồng thuận nghịch", khụng một nước thành viờn nào của WTO cú thể ngăn cản việc thành lập Ban Hội thẩm, thụng qua Bỏo cỏo của Ban Hội thẩm, Cơ quan Phỳc thẩm. Bởi vỡ nếu muốn cỏc quyết định trờn khụng được thụng qua thỡ cần tất cả cỏc thành viờn, kể cả nước bị vi phạm đồng ý khụng thụng qua, mà điều này thỡ dường như khụng thể xảy ra. Từ đú, Ban Hội thẩm được thành lập trong hầu hết cỏc trường hợp để giải quyết cỏc tranh chấp và cỏc Bỏo cỏo giải quyết tranh chấp (sau một thời hạn được ấn định) cũng "tự động" được thụng qua.
Cú thể núi, nguyờn tắc "đồng thuận nghịch" làm cho thủ tục giải quyết tranh chấp của WTO trở nờn linh hoạt hơn, ớt phụ thuộc vào ỏp lực chớnh trị của bất kỳ nước nào, nhất là cỏc nước lớn.
Một ưu điểm nữa của WTO so với GATT 1947 là quy định về cơ quan cấp cao giải quyết tranh chấp. GATT 1947 khụng quy định cơ quan cấp cao giải quyết tranh chấp mà tranh chấp chỉ được giải quyết ở một cấp bởi Ban hội thấm sau khi cú yờu cầu bằng văn bản của bờn khiếu nại. Cơ quan cấp cao về giải quyết tranh chấp của WTO là DSB mà thực chất là Đại Hội đồng. Thành viờn DSB chớnh là đại diện của cỏc nước thành viờn trong Hội đồng chung. Để giải quyết tranh chấp, DSB cú quyền thành lập Ban Hội thẩm và Cơ quan Phỳc thẩm, kiểm tra việc thực thi cỏc khuyến nghị và quyết định cỏc biện phỏp trả đũa thương mại nếu như bờn thua kiện khụng chấp hành phỏn quyết của DSB.
Đối với Ban Hội thẩm, DSU quy định Ban Hội thẩm do DSB thành lập để giải quyết từng vụ tranh chấp cụ thể và giải thể sau khi kết thỳc nhiệm vụ. Chế định này cũng từng tồn tại dưới thời GATT trước đõy, tuy nhiờn, Ban Hội thẩm trong GATT chủ yếu được ưu tiờn từ đại diện thành viờn GATT,
trong khi đú, thành viờn Ban Hội thẩm trong WTO được ưu tiờn lựa chọn từ những chuyờn gia độc lập, khụng làm việc cho chớnh phủ, cú uy tớn quốc tế trong luật thương mại quốc tế.
Một quy định hoàn toàn mới so với GATT và cũng là ưu điểm nổi bật của DSM/WTO là sự xuất hiện Cơ quan Phỳc thẩm thường trực. Quy định này nhằm đảm bảo tớnh "xột xử hai cấp" trong DSM/WTO. Cơ quan Phỳc thẩm cú nhiệm vụ xem xột lại về mặt phỏp lý những quyết định của Ban Hội thẩm (nếu cỏc bờn khỏng cỏo) trước khi DSB thụng qua quyết định về vụ việc bị khiếu kiện. Như vậy, tranh chấp của cỏc thành viờn WTO được giải quyết theo cỏi gọi là hai cấp xột xử: cấp sơ thẩm và cấp phỳc thẩm, quy định này giỳp quỏ trỡnh xem xột, giải quyết tranh chấp giữa cỏc thành viờn trở nờn chớnh xỏc và cụng bằng hơn.
DSU quy định rừ về thời gian giải quyết tranh chấp và thi hành phỏn quyết. Theo đú, nước thành viờn vi phạm phải thi hành khuyến nghị, phỏn quyết của DSB. Nếu khụng thể thực hiện được việc tuõn theo khuyến nghị trong thời gian hợp lý, phỏn quyết của DSB thỡ bờn thua kiện phải thực hiện trong một thời hạn được quy định bằng thỏa thuận trọng tài. Thời hạn hợp lý mà bờn vi phạm phải thi hành theo Điều 21.3 của DSU khụng vượt quỏ 15 thỏng kể từ ngày thụng qua Bỏo cỏo của Ban Hội thẩm hoặc Cơ quan Phỳc thẩm (cú thể dài hoặc ngắn hơn, tựy thuộc vào cỏc trường hợp cụ thể). Thời hạn từ ngày DSB thành lập Ban Hội thẩm cho tới ngày quyết định thời hạn hợp lý sẽ khụng vượt quỏ 15 thỏng nếu cỏc bờn tranh chấp cú thỏa thuận khỏc. Khi Ban Hội thẩm hoặc Cơ quan Phỳc thẩm kộo dài thời hạn đưa ra bỏo cỏo của mỡnh, thỡ thời gian phụ thờm sẽ được cộng vào thời hạn 15 thỏng; với điều kiện là tổng số thời gian khụng vượt quỏ 18 thỏng trừ khi cỏc bờn tranh chấp thỏa thuận đõy là trường hợp ngoại lệ.
Nếu khụng thi hành trong khoảng thời hạn hợp lý, nước thành viờn bị vi phạm cú quyền yờu cầu nước thành viờn vi phạm bồi thường. Sau thời hạn
30 ngày kể từ ngày yờu cầu bồi thường mà khụng đạt được thỏa thuận bồi thường, nước bị vi phạm sẽ yờu cầu DSB cho phộp tiến hành trả đũa (trả đũa thương mại trực tiếp hoặc trả đũa chộo). Yờu cầu trả đũa sẽ tự động được thụng qua, trừ phi tất cả cỏc nước thành viờn nhất trớ phản đối. Khi ỏp dụng biện phỏp trả đũa thỡ quyền lợi bị vi phạm của nước thành viờn được phục hồi và từ đú làm cho việc giải quyết tranh chấp cú kết quả.
DSU cũng cho phộp thực hiện mở rộng lĩnh vực trả đũa. Về nguyờn tắc, nếu cú vi phạm xảy ra theo một hiệp định hay trong một lĩnh vực nào thuộc diện điều chỉnh của WTO thỡ việc thực hiện cỏc biện phỏp trả đũa cũng phải thực hiện trong phạm vi của hiệp định hay lĩnh vực này. Tuy nhiờn, để đảm bảo hiệu quả của biện phỏp trả đũa, DSU cho phộp bờn được thi hành được thực hiện cỏc biện phỏp trả đũa thương mại trực tiếp hoặc trả đũa chộo.
Trả đũa thương mại trực tiếp là quy định cho phộp nước thành viờn cú lợi ớch bị xõm phạm hoặc cú biện phỏp tương ứng đối với hàng húa cựng loại của nước vi phạm. Biện phỏp trả đũa phải tương ứng với mức độ thiệt hại và phải được thực hiện trong lĩnh vực thương mại mà bờn thua kiện bị thiệt hại.
Trả đũa chộo là quy định cho phộp nước thành viờn cú lợi ớch bị xõm phạm khụng thực hiện nghĩa vụ thương mại của mỡnh đối với nước thành viờn khụng chấp hành quyết định của DSB ở những lĩnh vực thương mại khỏc.
Với mục tiờu khuyến khớch cỏc bờn tranh chấp nỗ lực tỡm kiếm biện phỏp thớch hợp để nhanh chúng giải quyết tranh chấp giữa họ, DSM của WTO cho phộp tiến hành song song thủ tục đàm phỏn (hũa giải, trung gian) vào bất kỳ thời điểm nào trong quỏ trỡnh tố tụng.
Cơ chế giải quyết tranh chấp hiện nay của WTO thường được miờu tả như là cơ chế giải quyết theo Luật vỡ cơ quan ra phỏn quyết là độc lập và chỉ dựa vào cỏc quy tắc đó được thỏa thuận trước đú, quy trỡnh tố tụng hầu như tự động, tức là khụng một nước nào (dự lớn hay nhỏ) cú thể cản trở quỏ trỡnh tố tụng [3].
Như vậy, rỳt kinh nghiệm của GATT 1947, WTO đó đưa ra một mụ hỡnh giải quyết tranh chấp hoàn thiện hơn với một thủ tục mang tớnh bắt buộc cao qua đú loại trừ khả năng cỏc bờn tranh chấp ngăn cản quỏ trỡnh thành lập Ban Hội thẩm hay khụng thụng qua quyết định của cơ quan giải quyết tranh chấp, đồng thời quy định cụ thể thời hạn cho từng bước của thủ tục giải quyết tranh chấp, thiết lập thủ tục phỳc thẩm, nõng cao khả năng giỏm sỏt quỏ trỡnh thực thi khuyến nghị của Ban Hội thẩm và cho phộp cỏc biện phỏp trả đũa trong trường hợp cú sự bất tuõn thủ quyết định của cơ quan giải quyết tranh chấp. Những thay đổi mang tớnh bản lề này đó giỳp tạo ra một sõn chơi lành mạnh và cụng bằng hơn giữa cỏc nước thành viờn. Tuy nhiờn, DSM của WTO vẫn cú một số hạn chế.
2.2.2. Hạn chế
Từ thực tiễn giải quyết tranh chấp theo cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO, cú thể thấy việc ỏp dụng cơ chế này giải quyết tranh chấp trong trường hợp một bờn tranh chấp là nước đang phỏt triển đó bộc lộ những hạn chế sau:
Phần lớn cỏc điều khoản liờn quan đến cỏc nước đang phỏt triển của DSU mang tớnh hỡnh thức hơn tớnh thực tiễn, do vậy, cỏc điều khoản này (Điều 3.12, 4.10, 8.10, 12.10, 21.2, 21.7, 21.8, 24 và 27.2) hầu như khụng được nước đang phỏt triển viện dẫn trong quỏ trỡnh giải quyết tranh chấp. Vớ dụ, Điều 4.10 quy định: Trong khi tham vấn, cỏc thành viờn phải đặc biệt chỳ
ý đến những vấn đề cụ thể và quyền lợi của cỏc thành viờn là nước đang phỏt triển. Quy định này khụng chỉ rừ thế nào là cỏc yếu tố "đặc biệt chỳ ý", do vậy khụng cú nội dung thực tế và cũng khụng được thể hiện rừ trong cỏc Bỏo cỏo của Ban Hội thẩm hoặc Cơ quan Phỳc thẩm. Mặc dự, điều này đó được đề cập trong một cuộc họp của DSB nhằm giỳp đỡ nước đang phỏt triển, nhưng đó khụng cú sự thảo luận về nội dung của khỏi niệm "quan tõm đặc biệt".
DSB quy định thời gian giải quyết tranh chấp và thi hành phỏn quyết cũn tương đối dài. Theo quy định của DSU, thời gian tham vấn tối đa trong vũng 60 ngày, thành lập Ban Hội thẩm: 6 thỏng để Ban Hội thẩm đệ trỡnh bỏo cỏo cuối cựng, 60 ngày cho DSB thụng qua Bỏo cỏo phỳc thẩm (cú thể là 90 ngày nếu Cơ quan Phỳc thẩm cú lý do để trỡ hoón), 30 ngày để DSB thụng qua Bỏo cỏo của Cơ quan Phỳc thẩm, 90 ngày để trọng tài xỏc định "thời hạn hợp lý" cho việc thi hành khuyến nghị, phỏn quyết của DSB... Nếu tất cả cỏc thời gian biểu được thực hiện đỳng thỡ một tranh chấp cũng kộo dài gần hai năm. Quỏ trỡnh này cú thể được kộo dài hơn nếu thời gian biểu khụng được giữ đỳng hay cú sự khụng nhất trớ về việc thực hiện. Trong khoảng thời gian một tranh chấp đang được phõn xử, cỏc nước cú thể duy trỡ luật khụng phự hợp với WTO, đụi lỳc gõy thiệt hại cho cỏc thành viờn khỏc của WTO. Điều này sẽ ảnh hưởng nghiờm trọng đến quyền lợi của nước bị vi phạm, đặc biệt là đối với nước thành viờn đang phỏt triển vốn là nơi ớt đa dạng húa hàng xuất khẩu và thường phụ thuộc vào hàng xuất khẩu sang một thị trường nhất định. Việc kộo dài thời gian giải quyết tranh chấp cũng gõy tốn kộm về tài chớnh cho cỏc nước đang phỏt triển vốn đó rất yếu này.
Hơn nữa, theo quy định của DSU, nước bị vi phạm khụng được bồi thường, khụng được phộp trả đũa nước vi phạm về những thiệt hại đó phỏt sinh cho mỡnh trong khoảng thời gian từ khi nước vi phạm cú những biện phỏp hay hành động thương mại trỏi với hiệp định WTO cho đến khi kết thỳc việc giải quyết vụ tranh chấp tại WTO. Đối với cỏc nước đang phỏt triển như Việt Nam khoảng thời gian này đủ để gõy tổn thất thương mại to lớn cho họ.
Phạm vi hoạt động của Cơ quan Phỳc thẩm cũn hẹp và chưa rừ ràng. Điều 17.6 của DSU quy định: Phạm vi hoạt động của Cơ quan Phỳc thẩm chỉ giới hạn ở những vấn đề phỏp luật đề cập trong Bỏo cỏo của Ban Hội thẩm và việc giải thớch phỏp luật của Ban Hội thẩm, nhưng khụng quy định cỏc tiờu chuẩn để đỏnh giỏ những vấn đề phỏp luật này. DSU khụng quy định liệu Cơ
quan Phỳc thẩm cú thể sử dụng cỏc tỡnh tiết chưa được Ban Hội thẩm xem xột hay khụng? Trong thực tế, điều này là cú thể tựy thuộc từng vụ việc, chẳng hạn như trong vụ ưu tiờn của Canada đối với cỏc ấn phẩm, trong vụ việc này Ban Hội thẩm đó tỡm ra 03 tỡnh tiết nhưng chỉ xem xột 02 tỡnh tiết. Ở đõy cú thể hiểu Cơ quan Phỳc thẩm cú thể sử dụng tỡnh tiết chưa được sử dụng, nhưng tỡnh tiết đú phải liờn quan đến vấn đề phỏp luật được đề cập trong Bỏo cỏo của Ban Hội thẩm.
WTO chưa xỏc lập được cơ chế cưỡng chế thi hành phỏn quyết của DSB một cỏch hiệu quả. Theo quy định của DSU, khi phỏn quyết của DSB khụng được nước thành viờn thực thi, WTO chỉ dự phũng ba phương ỏn: Yờu cầu bồi thường thiệt hại; trả đũa thương mại trực tiếp; trả đũa chộo.
Mặc dự được mở rộng hơn so với quy định của GATT, nhưng những biện phỏp này cũng chưa đủ đem lại hiệu quả đớch thực làm thỏa món cỏc bờn tranh chấp.
Cũng như cỏc cơ chế giải quyết tranh chấp thương mại quốc tế hiện nay, cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO khụng cú "bộ mỏy" cưỡng chế thi hành ỏn khi nước thua kiện khụng tự nguyện tuõn thủ phỏn quyết. Bỏo cỏo của Ban Hội thẩm và Cơ quan Phỳc thẩm được DSB thụng qua chỉ đưa ra phỏn quyết là cú vi phạm hay khụng và nếu cú thỡ khuyến nghị nước vi phạm cú biện phỏp điều chỉnh để tuõn thủ theo cỏc quy định của WTO, đồng thời yờu cầu cỏc bờn thỏa thuận một khoảng thời hạn hợp lý để nước vi phạm thực hiện. Sau đú, việc tuõn thủ thế nào là quyền của nước kiện. Chớnh vỡ vậy, việc thi hành phỏn quyết về cơ bản dựa vào thiện chớ của quốc gia thua kiện, sức ộp của quốc gia thắng kiện và cả cộng đồng quốc tế. Trong những trường hợp nước thua kiện khụng cú thiện chớ thực hiện như trong vụ EU - Chuối, Thịt bũ húc mụn; hay Mỹ - Luật Byrd, Vụ kiện về thuế thu nhập đối với cỏc cụng ty bỏn hàng nước ngoài mà Mỹ thua kiện... thỡ mục tiờu của cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO rất khú đạt được. Theo Coffiger, một chuyờn gia của
WTO núi về điểm yếu của DSM/WTO: "Đõy là một tũa ỏn với những quan tũa khụng thể sử dụng sức mạnh của chớnh quyền đề bỏ tự một kẻ phạm tội như cỏc tũa ỏn thụng thường. Liệu ai cú thể giỳp WTO chiếc quyền trượng cú thể trừng phạt được kẻ vi phạm?" [27].
Biện phỏp trả đũa thương mại với tư cỏch là biện phỏp cưỡng chế thi hành phỏn quyết của DSB là khụng thực tế đối với cỏc nước đang phỏt triển. Trả đũa thương mại chỉ cú tỏc dụng đối với trường hợp cỏc bờn tranh chấp cú sức mạnh kinh tế ngang bằng nhau, hay núi cỏch khỏc, khối lượng trao đổi thương mại giữa họ là tương đương nhau, thỡ khi ỏp dụng mới tạo ra ỏp lực thực tế để bờn vi phạm cõn nhắc và thay đổi chớnh sỏch thương mại. Biện phỏp này là khụng hiệu quả trong những vụ tranh chấp mà hoạt động thương