Những hạn chế, yếu kém, bất cập trong cơ chế, chính sách về phân
phối, quản lý vốn và trong tổ chức thực hiện đầu tư có rất nhiều nguyên nhân, bao gồm cả khách quan và chủ quan.
Về khỏch quan, cú mấy nguyờn nhõn sau:
Thứ nhất, địa bàn các huyện miền núi cao Nghệ An rất phức tạp,
hiểm trở, thời tiết khí hậu diễn biến khó lường. Rất nhiều xó trong khu
vực đi lại hết sức khó khăn, về mùa mưa hầu như bị cô lập như những ốc đảo, mất liên lạc hoàn toàn với bên ngoài. Thời gian đi từ Trụ sở xó
(trung tõm) về một số bản mất cả ngày, cũn lõu hơn cả thời gian về huyện
lỵ Có những huyện đi lại bằng phương tiện duy nhất là xuồng nhỏ hoặc đi
bộ, như khu vực biên giới Kỳ Sơn, Tương Dương, Con Cuông với Xiêng khoảng (Lào).
Về mùa mưa lũ, tỡnh hỡnh lại càng phức tạp. Cú một số cụng trỡnh giao
thụng, điện, liên lạc viễn thông đang xây dựng dở dang hoặc đó hoàn tất
công tác xây lắp nhưng chỉ qua một đêm lũ ống, lũ quét đó xoỏ đi tất cả.
Cũng do địa hỡnh hiểm trở nờn việc cung ứng vật tư, thiết bị …
gặp nhiều khó khăn, hay bị gián đoạn.
Thứ hai, kinh tế xó hội các huyện này quỏ kộm phát triển, trỡnh độ
dân trí nhỡn chung cũn thấp, ý chớ tự lực tự cường, sức vươn lên cũn hạn
chế.
Thứ ba, địa bàn rất rộng; đối tượng cần được hưởng lợi nhiều; đối tượng, mục tiêu đầu tư đa dạng … cũng tạo ra không ít khó khăn cho cấp
uỷ, chính quyền các cấp. Đứng trước muôn vàn những đũi hỏi bức xỳc,
cấp thiết thỡ sự lựa chọn nội dung, bước đi cụ thể … quả là khụng dễ
chỳt nào.
Thứtư, ngân sách Nhà nước eo hẹp, không đủ khả năng để chi cho đầu tư phát triển theo nhu cầu. Ở bỡnh diện Quốc gia chỳng ta biết rằng
hằng năm bội chi ngân sách luôn ở mức cao. Trong khi đó nhu cầu chi cho đầu tư phát triển, cho hạ tầng lại lớn, đấy là chưa kể những khó khăn từ sức
ép của chi tiêu thường xuyên cho hoạt động của bộ máy Nhà nước và toàn bộ hệ thống chính trị các cấp. Dĩ nhiên, trong hoàn cảnh như vậy thỡ dự cú
quan tõm thế nào đi chăng nữa, Nhà nước không thể đáp ứng nổi các yêu cầu chi để giải quyết triệt để, trọn vẹn các vấn đề ở các khu vực miền núi
cao, vùng sâu, vựng xa.
Ở phạm vị tỉnh Nghệ An và các huyện miền núi cao thỡ tỡnh hỡnh
lại cũn khó khăn hơn nhiều. Điểm qua cân đối ngân sách Nhà nước của
Nghệ An trong mấy năm vừa qua chúng ta sẽ thấy rừ điều đó.
Năm 2005 thu ngõn sỏch tỉnh trờn địa bàn là: 1.718 tỷ, chi 3.964
Năm 2006 thu ngân sách tỉnh trên địa bàn: hơn 1.301tỷ VNĐ, chi hơn 3.786 tỷ, số ngõn sỏch Trung ương phải cân đối cho Nghệ An: hơn
2.575 tỷ, chiếm hơn 68%.
Năm 2007, các số liệu tương ứng là: thu 2.386 tỷ, chi 5.250 tỷ, Ngân sách Trung ương cân đối 2.864 tỷ, chiếm 54,6%.
Bảng 2.4: Thu chi ngõn sỏch trờn địa bàn các huyện miền núi cao 2005, 2006, 2007
Đơn vị tớnh: Triệu đồng
Huyện 2005 2006 2007
Kỳ sơn
Thu ngõn sỏch trờn địa bàn
Chi thường xuyờn
1.450 85.390 85.390 1.634 94.120 1.990 123.587 Tương dương Thu ngõn sỏch trờn địa bàn
Chi thường xuyờn
3.100 80.994 80.994 4.210 80.409 5.808 129.508 Con Cuụng Thu ngõn sỏch trờn địa bàn
Chi thường xuyờn
6.731 72.613 72.613 6.266 93.747 6.008 114.087 Quỳ Chõu Thu ngõn sỏch trờn địa bàn
Chi thường xuyờn
1.854 47.903 47.903 2.726 71.867 3.142 82.943 Quế Phong Thu ngõn sỏch trờn địa bàn
Chi thường xuyờn
2.967 68.346 68.346 4.882 83.313 7.370 91.260
Nguồn: Bỏo cỏo Quyết toỏn NSNN năm 2005, 2006, 2007 các huyện: Kỳ Sơn, Tương Dương, Con Cuụng, Quỳ Chõu, Quế Phong.
Khi mà ngân sách địa phương chủ yếu đang dựa vào nguồn cân đối
từ cấp trên thỡ chắc chắn việc bố trớ vốn đầu tư cho phát triển là hết sức
bị động, khó khăn.
Ngoài ra do các vựng miền núi cao và Nghệ An núi chung cú mặt
bằng kinh tế xó hội thấp, nờn giải phỏp dựng một phần vốn đầu tư từ ngân sách Nhà nước để kích thích, làm “mồi” cho việc thu hút các nguồn
lực khác trong xó hội cũng bị hạn chế. Rừ ràng là khú khăn lại chồng chất lên khó khăn.
Bên cạnh những nguyên nhân khách quan đó nờu, cú rất nhiều
nguyờn nhõn mang tớnh chủ quan cả trong cơ chế, chính sách về đầu tư
của Nhà nước, lẫn trong quá trỡnh thực hiện đầu tư của các địa phương,
của các ngành, các cơ quan chức năng. Có thể nêu ra mấy nhóm nguyên nhân chủ quan sau đây:
Thứ nhất, cụng tỏc Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xó hội
của các cấp cũn cú một số hạn chế. Thể hiện ở các nội dung sau:
- Chưa có sự thống nhất, đồng bộ về nhiệm vụ, mục tiêu giữa
huyện với tỉnh, giữa tỉnh với Trung ương trong từng giai đoạn cụ thể.
- Mục tiêu mang tính chiến lược, để từ đó xác định phân phối vốn đầu tư của ngân sách Nhà nước chưa được khẳng định rừ.
- Khảo sát, tính toán các điều kiện để xác định một số mục tiêu cụ
thể (trong Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xó hội) của các địa phương chưa khoa học, thiếu chính xác, chậm được sửa đổi, bổ sung. Điều này cũng gây khó khăn cho kế hoạch phân phối vốn đầu tư của Nhà
nước.
Chớnh vỡ những lý do này mó đó cú lỳc việc phõn bổ vốn đầu tư
chồng chéo, không đảm bảo mức đầu tư dẫn đến lóng phớ, kộm hiệu quả.
Bờn cạnh đó, do hạn chế trong xây dựng Quy hoạch tổng thể phát triển
kinh tế - xó hội của các địa phương, nên việc xác định nội dung trọng
tõm, mục tiờu chớnh của đầu tư ngân sách Nhà nước có lỳc lỳng tỳng,
khụng phự hợp với yờu cầu của thực tiễn.
Thứ hai, quan điểm về sự “công bằng” trong phân bổ vốn đầu tư
của Nhà nước cho các địa phương chưa hợp lý. Do “sức ép” từ nhu cầu,
mong muốn của từng địa phương, các cơ quan chức năng khi giải quyết
vấn đề đối tượng và mức đầu tư đó xem nhẹ một số nguyên tắc. Đó là: không xuất phát từ thực tiễn, tính hiệu quả, khả năng tiếp nhận và quản lý
vốn đầu tư … Trước những đề xuất, kiến nghị riêng lẻ từ các địa phương,
đầu tư mang tính bỡnh quõn cào bằng.Địa phương A có khoản đầu tư nào
thỡ địa phương B cũng phải được bố trí một số kinh phí từ nguồn vốn đó,
hoặc nếu chưa thể bố trí được thỡ sẽ được “lưu ý” để giải quyết trong một
dự án hay kế hoạch khác. Điều này thể hiện sự phi khoa học, sự tuỳ tiện,
cảm tính của cán bộ và cơ quan có thẩm quyền. Đồng thời đó cũng là biểu
hiện của sự thiếu trách nhiệm, thậm chí có nguyên nhân sâu xa từ hành vi tiêu cực, vỡ lợi ớch cỏ nhõn mà khụng quan tõm tới tính hiệu quả của vốn đầu tư. Có thể chưa có một sự khảo cứu đầy đủ, chi tiết để có số liệu chính xác, đánh giá thực trạng này, nhưng từ xem xột các hiện tượng và tỡm hiểu
bản chất thỡ chỳng ta vẫn khẳng định được là có sự thất thoát, lóng phớ,
kộm hiệu quả của vốn đầu tư cũng đó diễn ra do nguyờn nhõn này.
Thứ tư, công tác chuẩn bị cho kế hoạch đầu tư ở một số chương
trỡnh, dự ỏn chưa thật sự chu đáo. Các cơ quan chức năng không khảo sát
kỹ lưỡng, chưa nắm bắt được chính xác các thông tin về nhu cầu, điều
kiện và hiệu quả của việc đầu tư. Chính vỡ vậy đó dẫn đến sự bất hợp lý
trong một số trường hợp, chẳng hạn:
- Bất hợp lý về địa bàn: nơi chưa thực sự cấp bách thỡ đầu tư, nơi
rất cần thỡ lại khụng bố trớ vốn để thực hiện.
- Bất hợp lý về mức đầu tư: có một số cụng trỡnh, mục tiờu cần tập
trung vốn thỡ lại bị chia sẻ nguồn, vỡ vậy sản phẩm đầu tư không phát huy
tốt hiệu quả, thậm chí không khai thác được công dụng, gây lóng phớ ngõn sỏch Nhà nước.
- Bất hợp lý về thời điểm đầu tư: đáng lẽ phải đầu tư trước thỡ lại đầu tư sau và ngược lại, hoặc đáng lẽ phải đầu tư liên hoàn, đồng bộ để
phát huy hiệu quả tổng hợp thỡ lại bố trớ vốn giỏn đoạn.
- Bất hợp lý về mục tiờuđầu tư: đáng lẽ phải đầu tư cho công trỡnh
thuỷ lợi thỡ lại đầu tư cho công trỡnh điện, đáng lẽ phải đầu tư cho đường
Thứ tư, năng lực quản lý và tinh thần trách nhiệm của cán bộ một
số cơ quan tham mưu cũn hạn chế, nhất là cơ sở và cấp huyện. Trong
những năm qua với sự quan tâm của Đảng, Nhà nước rất nhiều chương
trỡnh, mục tiờu, dự ỏn được đầu tư cho miền núi cao. Chính điều này cũng đó gõy cho các cấp một sự lỳng tỳng nhất định khi xây dựng kế
hoạch và đặc biệt là trong quá trỡnh tổ chức thực hiện. Hầu hết cỏn bộ
cấp huyện và cơ sở chưa được đào tạo và tập huấn kỹ lưỡng nghiệp vụ
quản lý chương trỡnh, dự ỏn; ớt người được đào tạo về quản lý xõy dựng cơ bản. Ở cơ sở cán bộ phải giải quyết việc sự vụ hàng ngày nhiều nên việc tham gia vào quản lý các dự án đầu tư được xem là việc làm kèm thêm vỡ vậy hạn chế hiệu quả. Một số công dân do có uy tín trong cộng đồng nên được cử vào các ban quản lý, giám sát, do đó chất lượng thực
hiện nhiệm vụ chỉ dựa trên sự nhiệt tỡnh cỏ nhõn. Cỏn bộ và các ban giỏm sỏt làm việc trờn cơ sở kinh nghiệm là chính, chưa có các cơ chế
kiểm tra, giám sát cho chặt chẽ, khoa học. Vỡ vậy việc kiểm tra, đôn đốc các đơn vị thi công công trỡnh, các tổ chức thực hiện chương trỡnh, dự ỏn cũn nhiều bất cập, hạn chế. Vấn đề trách nhiệm cũng là một nguyên nhân mà chúng ta cần nhận rừ để có cách khắc phục. Do đặc thù của miền núi cao là địa bàn phức tạp, hiểm trở nờn một số cán bộ ngại gian khổ đó
khụng làm trũn bổn phận của mỡnh. Rất ớt khi về cơ sở, không chịu khó
lặn lội để tiếp cận với đồng bào, không chịu khó nắm bắt nghiên cứu kỹ
thực tiễn, thái độ làm việc thỡ hời hợt, tắc trỏch… Cung cách làm việc này đó ảnh hưởng không nhỏ tới chất lượng, hiệu quả của hoạt động đầu tư của Nhà nước trên địa bàn.
Thứ năm, chưa có cơ chế để thống nhất quản lý các nguồn vốn đầu tư trên cùng một địa bàn. Qua thống kê trên đây thấy rằng hằng năm có
rất nhiều nguồn vốn đầu tư thuộc các chương trỡnh, mục tiờu, dự ỏn khỏc
nhau. Chẳng hạn về việc đầu tư xây dựng Trường học. Đây là một nội
dung của Chương trỡnh 135, đồng thời ở Nghệ An trong mấy năm qua cũng đang thực hiện chủ trương “kiên cố hoá trường học”. Hoặc nữa, nội
dung xây dựng Trung tâm cụm xó, vừa cú trong Chương trỡnh 135, vừa cú trong Đề án của địa phương về xây dựng đồng bộ Trụ sở cấp xó. Sự
chồng chéo này dẫn đến hậu quả:
- Các cơ sở lúng túng trong xây dựng kế hoạch, dự án đầu tư. Bởi
vỡ, thụng thường khi đầu tư một công trỡnh hoặc hạng mục cụng trỡnh nào đó thỡ cơ quan quản lý chương trỡnh đó đều yêu cầu các địa phương hưởng lợi phải có thiết kế, dự toán theo chế độ về quản lý đầu tư xây dựng cơ bản. Muốn có cả 2 nguồn vốn thỡ địa phương phải có 2 thiết kế,
dự toán, trong khi đó thực tế chỉ có một công trỡnh. Cả hai tổ chức quản
lý Chương trỡnh khụng cú thẩm quyền để nhập hai nguồn vốn lại làm một.
- Do có sự chồng chéo như trên mà một số địa phương đó lợi dụng
các nguồn vốn để sử dụng làm kinh phí cho mục đích khác. Như vậy là vi phạm nguyờn tắc quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản. Ở một số địa phương nhiều cán bộ xó đó bị kỷ luật vỡ vấn đề này. Điều đáng lưu tâm là do sơ hở trong cơ chế quản lý mà cỏn bộ vi phạm, mặc dự khụng hề cú
ý thức tiờu cực.
Qua khảo sát chúng tôi thấy rằng có rất nhiều nguồn vốn đầu tư cho đồng bào vùng cao, vùng sâu, vùng xa theo các lĩnh vực khác nhau. Ứng với các nguồn vốn thuộc lĩnh vực nào thỡ do ngành đó quản lý hoặc tham mưu về mặt chủ trương, kế hoạch. Chẳng hạn: Ban Dân tộc, Sở
Giáo dục đào tạo, Sở Y tế, Sở Văn hoá - thể thao - du lịch, Sở thụng tin
truyền thụng, Sở Nụng nghiệp và phát triển nụng thụn… Như đó núi ở
trờn, lõu nay cú một số yếu cầu của thực tiễn cấp thiết nhưng chúng ta
Nếu có một có chế quản lý chung, thống nhất khoa học chắc là chỳng ta
sẽ khắc phục được phần nào những hạn chế núi trờn.
Thứ sỏu, chưa đánh giá đầy đủ, chính xác các tiềm năng của từng địa phương. Các chủ trương đầu tư trong nhiều trường hợp mang nặng tính “chính sách” mà chưa thật sự mang tính “hiệu quả thực tiễn”.
Qua nghiờn cứu tỡnh hỡnh của các địa phương thấy rằng tiềm năng
rất đa dạng, phong phú. Nhưng do có nhiều nguyên nhân, điều kiện cụ thể
không phải tất cả các địa phương đều có thể cùng một lúc phát huy, phát
triển một thế mạnh chung nào đó.
Chẳng hạn, vấn đề quỹ đất lâm nghiệp khá lớn ở các huyện. Điều đáng lưu ý ở đây là chất đất, khí hậu, nguồn nước ở các địa bàn không hoàn toàn giồng nhau, nhưng trong chủ trương phát triển kinh tế lõm nghiệp lại khụng cú sự nghiờn cứu cụ thể, dẫn đến đầu tư đồng loạt ở các huyện một loại cây là khụng phù hợp, làm cho hiệu quả đầu tư giảm đi.
Lấy ví dụ: Ở Con Cuông có trữ lượng đá đen (dùng chế biến các
sản phẩm ốp, lát…) khá lớn nhưng Nhà nước lai không đầu tư cho công
tác khảo sát, nghiên cứu khoa học để xác định chính xác trữ lượng, chất lượng. Hoặc nữa, các huyện phía Tây Nam có tiềm năng về thuỷ điện nhưng vấn đề này chậm được khẳng định nên chưa có chủ trương đầu tư
kịp thời.
Thứ bảy, một số chủ trương, chính sách của Nhà nước chậm được hướng dẫn, cụ thể hoá … để thực hiện, nên không những làm cho các địa phương lúng túng mà cũn làm giảm hiệu quả của chớnh sỏch, thậm chớ đó xảy ra việc vận dụng sai và vi phạm qui định của Nhà nước. Điều này thể hiện khá rừ trong việc thực hiện Quyết định 178/TTg của Thủ tướng
Chính phủ và Chương trỡnh 134. Quyết định 178/TTg có nội dung cho
phép tận dụng khai thác cành, ngọn đối với một số diện tích rừng được
phần khó khăn cho các hộ gia đỡnh được giao trách nhiệm quản lý rừng
sản xuất. Chính sáchnày thực chất cũng là một kiểu đầu tư của Nhà nước
cho bà con và thông qua đó nhằm gắn chặt quyền lợi của họ với trách
nhiệm bảo vệ rừng. Bởi lẽ, thấy được cái lợi rừ ràng, trực tiếp từ cụng tỏc
bảo vệ nờn người dân sẽ làm tốt hơn nhiệm vụ của mỡnh. Trong Chương
trỡnh 134 cú nội dung giải quyết vấn đề thiếu nhà ở cho đồng bào, Nhà
nước cho phép khai thác một phần gỗ rừng ở các địa phương để tạo điều
kiện cho bà con có vật liệu để làm nhà, chấm dứt tỡnh trạng nhà dột nỏt,