2. TỔNG QUAN TÀI LIỆU NGHIÊN CỨU
2.2.2. Hệ thống công trình thuỷ nông và thực trạng công tác thu,
thuỷ lợi phắ ở Việt Nam
2.2.2.1. Hệ thống công trình thuỷ nông
a. Cơ sở vật chất của hệ thống công trình thuỷ lợi toàn quốc
Trước năm 1955, cả nước chỉ có 13 hệ thống công trình thuỷ lợi, tưới cho trên 400.000 ha. Trong nhiều thập kỷ qua, nhờ có quan tâm ựầu tư của Nhà nước và nỗ lực ựóng góp của nhân dân, ựến 31/12/2006 nước ta ựã xây dựng ựược gần 100 hệ thống thủy lợi lớn và vừa gồm:
- 1.959 hồ chứa có dung tắch trữ lượng lớn hơn 0,2 triệu m3, tổng dung tắch trữ 24,8 tỷ m3 (tổng năng lực thiết kế tưới ựạt khoảng 505.000 ha).
Trường đại học Nông Nghiệp Hà Nội Ờ Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế ẦẦẦẦẦẦẦẦẦẦẦ. 20 - Trên 1.000 km kênh trục lớn với hơn 5.000 cống tưới, tiêu lớn và 23.000 km ựê, bờ bao các loại.
- Tổng năng lực thiết kế tưới của các hệ thống cho khoảng 3,4 triệu ha ựất canh tác. Trong ựó ựất cho trồng lúa hàng năm ựạt 6,85 triệu ha, diện tắch rau màu và cây công nghiệp ngắn ngày khoảng 1 triệu ha, ngăn mặn 0,87 triệu ha, cải tạo chua phèn 1,6 triệu ha; cấp nước cho sinh hoạt và sản xuất công nghiệp trên 5 tỷ m3/năm [4].
Tuy nhiên, hệ thống các công trình thuỷ lợi hiện nay ựang xuống cấp trầm trọng, không phát huy ựầy ựủ công suất thiết kế, cá biệt có những công trình không còn phát huy tác dụng. Nguyên nhân là do:
- đầu tư xây dựng các công trình thủy lợi thiếu hoàn chỉnh, chưa ựảm bảo tắnh ựồng bộ, khép kắn mà chỉ tập trung xây dựng công trình ựầu mối, kênh chắnh, thiếu các kênh nhánh, kênh nội ựồng.
- Kinh phắ sửa chữa lớn, cải tạo, thay thế, nâng cấp thiết bị không ựược bố trắ ựầu tư ựầy ựủ; Công tác sửa chữa nhỏ, duy tu, bảo dưỡng cũng không ựược thực hiện ựầy ựủ do thiếu kinh phắ.
- Công tác phân cấp quản lý công trình thủy lợi còn nhiều bất cập, chưa ựảm bảo ựược nguyên tắc lợi ắch gắn với trách nhiệm của người quản lý và người hưởng lợi một cách chặt chẽ.
- Cơ chế chắnh sách về thủy lợi nói chung, quản lý khai thác công trình
nói riêng chưa phù hợp, chậm sửa ựổi, ban hành chưa kịp thời, nên chưa tạo ựược hành lang pháp lý cho các tổ chức quản lý hoạt ựộng hiệu quả, hiệu lực - Công tác ựào tạo nâng cao năng lực và hiểu biết về lĩnh vực thủy lợi cho người quản lý và người dân chưa ựược quan tâm ựúng mức, nên ựã hạn chế vai trò của người dân tham gia và trách nhiệm của người quản lý, khai thác và bảo vệ công trình khó khăn, phục vụ sản xuất hiệu quả chưa cao.
b. Cách thức tổ chức bộ máy quản lý công trình thuỷ lợi hiện nay
Trường đại học Nông Nghiệp Hà Nội Ờ Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế ẦẦẦẦẦẦẦẦẦẦẦ. 21 Chắnh phủ, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn ựã phân cấp quản lý công trình thuỷ lợi và hướng dẫn các ựịa phương thực hiện việc phân cấp quản lý công trình thuỷ lợi.
- đối với các công trình quy mô lớn, tưới tiêu liên quan ựến nhiều tỉnh, thành phố có 3 cấp:
+ Quản lý công trình ựầu mối và kênh chắnh là các công ty nhà nước: Hiện nay có 3 công ty thuộc Bộ nông nghiệp và phát triển nông thôn (công ty khai thác công trình thuỷ lợi Bắc Hưng Hà, công ty khai thác công trình thuỷ lợi Bắc Nam Hà, công ty khai thác công trình thuỷ lợi Dầu Tiếng) và 1 công ty trực thuộc tỉnh Bắc Ninh (công ty khai thác công trình Bắc đuống)
+ Các công ty thuỷ nông của tỉnh, thành phố: quản lý các trạm bơm, cống từ kênh chắnh và hệ thống kênh cấp 1 và cấp 2.
+ Các xã, hợp tác xã, tổ hợp tác dùng nước: quản lý các trạm bơm, cống nhỏ, kênh cấp 3 trong phạm vi một xã, hợp tác xã và kênh mương mặt ruộng.
- đối với công trình quy mô liên huyện có 2 cấp quản lý:
+ Công ty thuỷ nông: quản lý công trình ựầu mối, kênh mương cấp 1 và 2. + UBND xã, hợp tác xã, tổ hợp tác dùng nước: quản lý kênh mương mặt ruộng. Cá biệt có công trình qui mô nhỏ chỉ dùng cho một xã, khu vực nhưng do tắch chất phức tạp của công trình (hồ, ựập) cũng có 2 cấp quản lý như trên.
- Các công trình quy mô nhỏ (hồ, ựập, trạm bơm chỉ tưới tiêu cho một vùng thuộc xã, hợp tác xã) thường phân cấp cho xã, hợp tác xã quản lý, khai thác vận hành.
Nhìn chung, công tác phân cấp quản lý khai thác công trình thuỷ lợi ở các ựịa phương còn chưa thống nhất, tuỳ thuộc vào tình hình, tắnh chất, ựiều kiện kinh tế xã hội, dân trắ của từng ựịa phương.
Trường đại học Nông Nghiệp Hà Nội Ờ Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế ẦẦẦẦẦẦẦẦẦẦẦ. 22
Bảng 2.1: Doanh nghiệp Nhà nước KTCTTL
TT Vùng Công ty Xắ nghiệp Tổng
1 Miền núi phắa Bắc 15 2 17
2 đồng bằng sông Hồng 56 10 66
3 Bắc Trung Bộ 12 8 20
4 Duyên Hải miền Trung 7 0 7
5 Tây Nguyên 4 0 4
6 đông Nam Bộ 10 0 10
7 đồng bằng sông Cửu Long 6 0 6
Tộng cộng 110 20 130
Nguồn: Cục thuỷ lợi, 2008 2.2.2.2. Thực trạng công tác thu và sử dụng thuỷ lợi phắ trước khi thực hiện
chắnh sách miễn thủy lợi phắ ở Việt Nam a. Các hình thức thu thuỷ lợi phắ
Trước khi thực hiện Nghị ựịnh 154/2007/Nđ- CP, các ựịa phương thực hiện thu thuỷ lợi phắ bằng các hình thức sau:
- Nghị ựịnh 66/CP ngày 5/6/1962 là văn bản pháp lý ựầu tiên của Chắnh phủ quy ựịnh mức thu thuỷ lợi phắ trong các hệ thống thuỷ lợi thuộc loại ựại thuỷ nông. Mức thuỷ lợi phắ ựược căn cứ vào lợi ắch hưởng nước của ruộng ựất và phắ tổn về quản lý và tu sửa của hệ thống nông giang tuỳ theo từng loại.
Nghị ựịnh 112/HđBT năm 1984 ựã thay ựổi cơ cấu tắnh thuỷ lợi phắ như: có ựề cập tới một phần khấu hao cơ bản, khấu hao sửa chữa lớn của máy móc, thiết bị nhà xưởng và một số loại công trình khác, do ựó mức thu ựã có sự khác biệt so với mức thu Nghị ựịnh 66/CP trước ựây. Mức thu thuỷ lợi phắ theo Nghị ựịnh 112/ HđBT ựã giúp cho các doanh nghiệp Nhà nước về khai thác và bảo vệ công trình thủy lợi có nguồn thu, ựáp ứng ựược các nhu cầu vốn cho duy tu bảo dưỡng công trình an toàn phục vụ tốt sản xuất nông nghiệp. Tuy nhiên, do ựược ban hành lâu, mức thu thuỷ lợi phắ bằng sản phẩm dựa trên năng suất cây trồng nên gây nhiều khó khăn cho doanh nghiệp
Trường đại học Nông Nghiệp Hà Nội Ờ Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế ẦẦẦẦẦẦẦẦẦẦẦ. 23 KTCTTL. Vì vậy, Chắnh phủ ựã ban hành Nghi ựịnh 143/2003/Nđ- CP thay ựổi căn bản về tắnh thuỷ lợi phắ, phương pháp thu cũng như việc miễn giảm thuỷ lợi phắ.
- Từ năm 2004- 2007 thu thủy lợi phắ theo Nghị ựịnh 143/2003/Nđ- CP. Nghị ựịnh 143/2003/Nđ- CP quy ựịnh thu thuỷ lợi phắ bằng tiền; Mức thu tắnh chung cho cả vùng kinh tế theo ựơn vị diện tắch ựược tưới qui ựịnh thuỷ lợi phắ ựược thu bằng tiền trên một ựơn vị ha diện tắch ựược tưới, không ựề cập ựược các yếu tố ngoại lai tác ựộng, nên chưa phù hợp với ựiều kiện cụ thể về việc cấp nước, sử dụng nước của từng hệ thống công trình trên ựịa bàn. Trên thực tế, hầu hết các ựịa phương ựều qui ựịnh thuỷ lợi phắ ở mức thấp nhất của Nghị ựịnh, thậm chắ một số ựịa phương (các tỉnh giàu) chưa thu thủy lợi phắ theo Nghị ựịnh 143/Nđ- CP.
Nhìn chung mức thu thuỷ lợi phắ qui ựịnh trong 3 Nghị ựịnh trên ựều chưa thể hiện ựược sự công bằng, hợp lý bởi vì nơi ựược ựầu tư nhiều, do tổ chức của Nhà nước quản lý (DNTN) thì nông dân trả thủy lợi phắ ở mức thấp (các tỉnh đBSH bình quân thu 450-500 kg thóc/ ha/2 vụ), lại ựược Nhà nước hỗ trợ, cấp bù phần thiếu hụt. Ngược lại, nơi ựược ựầu tư ắt, nhất là những công trình giao cho các tổ chức tập thể, tư nhân quản lý hoặc những nơi mà nhà nước không ựầu tư công trình thuỷ lợi, người dân phải tự bỏ 100% tiền xây công trình thì vẫn phải trả thuỷ lợi phắ rất cao theo cơ chế thị trường. đặc biệt là mức thu, phương thức thu nêu trên chưa thật sự khuyến khắch người sử dụng nước tiết kiệm nước, không ựảm bảo nguyên tắc Ộdùng nhiều phải trả nhiều, trả thủy lợi phắ theo chất lượng phục vụ, theo yêu cầu, ựáp ứng thời vụỢ, không ựiều chỉnh kịp thời khi có sự biến ựộng các yếu tố ựầu vào của công tác duy trì, vận hành các công trình thủy lợi (giá vật tư, ựiện, xăng, dầu, công lao ựộng...).
b. Kết quả thu và sử dụng thuỷ lợi phắ - Kết quả thu thủy lợi phắ
Trường đại học Nông Nghiệp Hà Nội Ờ Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế ẦẦẦẦẦẦẦẦẦẦẦ. 24
Bảng 2.2: Tổng hợp kết quả thu thuỷ lợi phắ của cả nước
Thuỷ lợi phắ thu ựược (triệu ựồng) Tên vùng
Tổng số Tổ chức Nhà nước
Tổ chức hợp tác dùng nước 1. Miền núi phắa Bắc 58.955 36.713 22.242 2. đồng bằng sông Hồng 420.842 333.828 87.014
3. Bắc khu 4 208.577 141.458 67.119
4. Duyên hải miền Trung 109.075 59.725 49.350
5. Tây Nguyên 13.517 12.151 1.366
6. đông Nam Bộ 35.764 30.821 4.943
7. đồng bằng sông Cửu Long 88.571 21.517 67.054
Tổng cộng 935.301 636.213 299.088
Nguồn: tác giả Hoàng Văn Phúc, 2006
(* Lưu ý: Phần thuỷ lợi phắ thu ựược của các tổ chức hợp tác dùng nước trong bảng trên chỉ tổng hợp ựược báo cáo của 42 tỉnh, còn 22 tỉnh chưa có báo cáo do chưa hoặc không tập hợp ựược số liệu từ các tổ chức hợp tác dùng nước).
Bình quân hàng năm mỗi tỉnh thuộc đồng bằng Sông Hồng ựều thu ựược trên 40 tỷ ựồng, có tỉnh ựạt 70 tỷ ựồng. Mặc dù ựối với các tỉnh đồng bằng Sông Cửu long, Nhà nước chỉ quy ựịnh thu thuỷ lợi phắ mang tắnh chất ''tạo nguồn'', với mức rất thấp, nhưng nhiều tỉnh ựã thu tốt, như Tiền Giang ựã thu ựạt gần 13 tỷ ựồng/năm, Vĩnh Long 12 tỷ ựồng (ựạt tỷ lệ 100%).
Trong gần 20 năm (1984 - 2003), trong cả nước, bình quân hàng năm số tiền thuỷ lợi phắ thu ựược theo Nghị ựịnh 112/HđBT ựạt khoảng 500 - 600 tỷ ựồng, bằng 50 - 60% kế hoạch phải thu và yêu cầu về chi phắ ựể tu bổ, sửa chữa, vận hành công trình thuỷ lợi (1200 - 1500 tỷ ựồng/năm).
Trong 3 năm 2004 - 2006 ựã có 42 tỉnh thu thuỷ lợi phắ theo Nghị ựịnh 143/Nđ- CP (số tỉnh còn lại vẫn thu theo Nghị ựịnh 112/HđBT). Hàng năm thuỷ lợi phắ thu ựược trên phạm vi cả nước (phần Nhà nước thu) tăng và ựạt gần 800 tỷ. Năm 2005 thuỷ lợi phắ thu ựược từ các hệ thống công trình thuỷ
Trường đại học Nông Nghiệp Hà Nội Ờ Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế ẦẦẦẦẦẦẦẦẦẦẦ. 25 lợi do các công ty thuỷ nông quản lý ựạt gần 800 tỷ ựồng, mới ựáp ứng ựược trên 60% kế hoạch duy tu, bảo dưỡng. Thuỷ lợi phắ thu ựược năm 2006 là 935.301 triệu ựồng, trong ựó các công ty khai thác công trình thuỷ lợi thu là 636.213 triêu ựồng và các tổ chức hợp tác dùng nước là 299.088 triệu ựồng.
- Tình hình sử dụng thủy lợi phắ:
+ đối với các doanh nghiệp khai thác công trình thuỷ lợi:
Tiền thu thuỷ lợi phắ ựược các Công ty thuỷ nông sử dụng như sau: Chi trả tiền lương (thường ở mức theo cấp bậc và mức lương tối thiểu Nhà nước quy ựịnh); chi phắ tiền ựiện bơm nước tưới tiêu; chi phắ quản lý doanh nghiệp; Số còn lại chi dùng ựể nạo vét kênh mương, sửa chữa thường xuyên tài sản cố ựịnh, trắch chi phắ khấu hao tài sản.
Như vậy, phần lớn thủy lợi phắ ựược các công ty thủy nông sử dụng ựể ựáp ứng nhu cầu chi tiêu dùng thường xuyên; các khoản chi mang tắnh chất ựầu tư (duy tu, bảo dưỡng, khấu hao các công trình thủy lợiẦ) mặc dù nhu cầu rất lớn nhưng do kinh phắ có hạn nên không ựáp ứng ựủ, ựây chắnh là nguyên nhân gây ra sự xuống cấp của các công trình thuỷ lợi. Bên cạnh ựó, do việc thu thuỷ lợi phắ theo mùa nên lương của người lao ựộng trong các Công ty thuỷ nông thường bị chậm nhiều tháng, nhất là ựối với khoản chênh lệch khi Nhà nước ựiều chỉnh lương tối thiểu.
+ đối với các tổ chức hợp tác dùng nước:
Nguồn thu từ thuỷ lợi phắ (ựược trắch lại từ Công ty thuỷ nông hoặc từ nguồn thuỷ lợi phắ nội ựồng) ựược dùng ựể chi các khoản sau: Trả lương ban quản lý, công dẫn nước (chiếm khoảng 20 - 30%); Chi trả tiền xăng, dầu vận hành công trình, nạo vét kênh mương, phát dọn bờ kênh trong phạm vi tổ chức ựó quản lý (chiếm khoảng 50 - 80%); Chi phắ khác (chiếm khoảng 10%).
Ngoài thu từ thủy lợi phắ ựể chi cho các tổ hợp tác dùng nước, hàng năm các tổ hợp tác dùng nước còn sử dụng số lao ựộng công ắch ựược huy ựộng tại các ựịa phương ựể nạo vét kênh mương, phát dọn bờ kênh (khoản lao ựộng công ắch này từ năm 2007 không còn nữa) và khoản chi hỗ trợ duy tu
Trường đại học Nông Nghiệp Hà Nội Ờ Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế ẦẦẦẦẦẦẦẦẦẦẦ. 26 sửa chữa, tiền ựiện bơm nước chống hạn, chống úng, nâng cấp các công trình thuỷ lợi từ nguồn chi sự nghiệp thuỷ lợi của ựịa phương
c. Một số tồn tại của công tác thu và sử dụng thủy lợi phắ:
Bên cạnh những kết quả ựạt ựược, công tác thu và sử dụng thủy lợi phắ nảy sinh một số hạn chế, tồn tại.
- Nợ ựọng thủy lợi phắ
Theo báo cáo của các ựịa phương, tắnh ựến 31/12/2006, tổng số nợ ựọng thuỷ lợi phắ trên cả nước do các nguyên nhân khác nhau lên tới 377 tỷ ựồng, trong ựó có 42 tỉnh nợ ựọng thuỷ lợi phắ. Một số tỉnh có tỷ lệ thuỷ lợi phắ nợ ựọng lớn như Hà Tây (22,73 tỷ ựồng), Bắc Ninh (11,78 tỷ ựồng), Thanh Hóa (20,98 tỷ ựồng), Binh định (10,28 tỷ ựồng)Ầ [4]. Do nợ ựọng thuỷ lợi phắ, các công ty thuỷ nông không có kinh phắ ựể nạo vét công trình, sửa chữa kênh mươngẦ làm cho công trình thủy lợi bị xuống cấp.
Nguyên nhân chủ yếu của tình trạng nợ ựọng trên là do các hộ sử dụng nước còn khó khăn về kinh tế, chưa nộp tiền thuỷ lợi phắ cho các công ty thuỷ nông. Ngoài ra còn một số nguyên nhân khác như: một số hộ dùng nước còn chây ỳ cố tình không chịu nộp tiền thuỷ lợi phắ, một số UBND xã, hợp tác xã dùng tiền thuỷ lợi phắ chi sai mục ựắch (vắ dụ: chi xây dựng các công trình ựiện, ựường, trường, trạm y tế của ựịa phươngẦ). Năm 2002, nhà nước ựã có chủ trương xóa nợ 160 tỷ ựồng cho các tỉnh nợ ựọng thuỷ lợi phắ (chủ yếu là các tỉnh nghèo). Tuy nhiên, chủ trương này ựã tạo ra tư tưởng ỷ lại của các hộ nông dân, các hợp tác xã, UBND xã, làm cho việc thu thuỷ lợi phắ càng khó khăn hơn.
- Thất thu thủy lợi phắ
Thuỷ lợi phắ bình quân thu ựược trên phạm vi cả nước bình quân mới ựáp ứng ựược 50 - 60% kế hoạch phải thu và 50% nhu cầu về chi phắ quản lý, vận hành, duy tu, bảo dưỡng công trình [4]. Tình trạng thất thu thủy lợi phắ xảy ra ở các ựịa phương chủ yếu xuất phát từ cơ chế, chắnh sách thuỷ lợi phắ (mức thu, phương thức thu) xây dựng chưa phù hợp; việc ựầu tư xây dựng các công trình và tổ chức quản lý các công trình thuỷ lợi còn nhiều hạn chế.
Trường đại học Nông Nghiệp Hà Nội Ờ Luận văn thạc sĩ khoa học kinh tế ẦẦẦẦẦẦẦẦẦẦẦ. 27 + Nguyên nhân từ chắnh sách thủy lợi phắ:
Trước năm 2004, việc thu thủy lợi phắ thực hiện theo Nghị ựịnh 112- HđBT. Nghị ựịnh này giúp cho các công ty thủy nông có nguồn thu khá ổn ựịnh, ựáp ứng ựược các yêu cầu vốn cho duy tu, bảo dưỡng công trình an toàn phục vụ tốt sản xuất nông nghiệp. Tuy nhiên, do mức thu thủy lợi phắ tắnh theo sản phẩm dựa trên năng suất cây trồng nên gây nhiều khó khăn trong công tác thu thủy lợi phắ, dễ nảy sinh mâu thuẫn giữa công ty thủy nông và