hệ thống tầng hầm
2.2.2.1.Quy hoạch không gian ngầm của thành phố
Cần khẳng định quy hoạch đô thị ngầm là một nội dung của quy hoạch đô thị. Khi lập quy hoạch đô thị phải căn cứ vào nhu cầu phát triển của đô thị để quy hoạch đô thị ngầm. Xây dựng quy hoạch ngầm cần phải tiến hành quy hoạch đồng bộ với quy hoạch xây dựng đô thị để đảm bảo sự khớp nối với các công trình trên mặt đất thành một thể thống nhất.
Trong xu thế phát triển đô thị hiện đại, để tiết kiệm đất đai xây dựng tránh ách tắc giao thông, bảo vệ môi trường... nên đô thị cần phát triển hướng về phía dưới mặt đất xây dựng các công trình ngầm đô thị tạo nên một không gian đô thị ngầm. Tại Thủ đô Hà Nội, Viện Quy hoạch Xây dựng Hà Nội đang có những cố gắng bước đầu trong việc quy hoạch không gian ngầm đô thị ở các đồ án quy hoạch phân khu. Luật Quy hoạch Đô thị năm 2009 đã xác định có các loại quy hoạch đô thị: quy hoạch chung; quy hoạch phân khu; quy hoạch chi tiết. Tuy nhiên tại thời điểm năm 2009 Hà Nội đã có quy hoạch chung và đã lập xong quy hoạch chung các huyện và quy hoạch chi tiết các quận. Do đó các quy hoạch phân khu chưa được thực hiện. Sau khi “Quy hoạch chung xây dựng Thủ đô Hà Nội đến năm 2030 và tầm nhìn đến năm 2050” được Thủ tướng chính phủ phê duyệt, Hà Nội đã tiến hành lập các quy hoạch phân khu.
Việc quy hoạch không gian ngầm vẫn còn mới mẻ tại Việt Nam. Hầu hết các quy hoạch của Hà Nội mới chỉ dừng lại ở những quy hoạch trên mặt đất, các công trình ngầm do các chủ đầu tư tự quy hoạch xây dựng nên hệ quả dẫn đến khó ứng phó được với các vấn đề đặt ra trong tương lai. Quy hoạch chung xây dựng Thủ đô đã bước đầu đặt ra không gian ngầm ở những đô thị vệ tinh như Hòa Lạc, đường qua sông, các khu trung tâm.
Nghị định 39/2010 về quản lý không gian ngầm đã có nhưng lại chưa có hướng dẫn cụ thể Nhu cầu về không gian ngầm là vô cùng lớn, nhất là tại các đô thị có quá trình phát triển lâu dài, giá trị đất cao, mật độ dân số quá lớn. Khi đó không gian ngầm sẽ giảm tải cho không gian trên mặt đất, bù đắp những tiện ích cho cư dân đang thiếu. Ngầm hoá là một trong những yêu cầu của đô thị nén, giúp cắt giảm khá lớn chi phí đi lại, năng lượng tiêu hao. Nếu cùng trong một dự án nhà ở mà có cả khu thương mại, nhà ở, giải trí kết hợp thì người dân sẽ không phải đi xa
Theo quy hoạch tổng thể Hà Nội mở rộng khu vực nội thành của Hà Nội trong đó có khu phố cũ từ 33.000 người/km2 hiện nay xuống 23.000người/km2 vào năm 2050 và xuống dưới 10.000 người/km2 trong tương lai xa hơn. Đô thị trung tâm, trong đó có khu phố trung tâm Hà Nội sẽ đóng vai trò: là trung tâm hành chính, chính trị, đối ngoại, văn hóa, thương mại, dịch vụ, đào tạo chất lượng cao... Do đó, nhu cầu phát triển của khu vực này trong thời gian tới là rất
lớn. Tuy nhiên, cần có những giải pháp khai thác một cách có hiệu quả cao quỹ đất hiện có để có thể vừa đáp ứng yêu cầu phát triển vừa không làm mất đi những giá trị đặc thù vốn có của khu đô thị cũ này (mật độ xây dựng, tương quan tỷ lệ các loại đất hợp lý…). Muốn thế, khai thác không gian ngầm có thể coi như giải pháp tối ưu.
Bên cạnh đó vấn đề quy hoạch không gian ngầm còn chậm. Nếu chậm quy hoạch thì sẽ dẫn tới manh mún và trả giá rất đắt trong phát triển đô thị tương lai. Hàng loạt trung tâm thương mại không gắn được với các nhà ga; hệ thống thoát nước chồng chéo và đầy rẫy đường ống dưới đất mà không có quy hoạch.Thậm chí những đề xuất khai thác gần đây cũng chỉ là những công trình nhỏ lẻ giải quyết một số bức xúc về hạ tầng, trong khi nhu cầu sử dụng không gian ngầm để khai thác một cách có hiệu quả quỹ đất vốn ngày càng quý hiếm ở đây đang là vấn đề đang bỏ ngỏ.
Thủ đô Hà Nội cũng tính đến chuyện khai thác không gian ngầm ở khu vực phố cổ Hà Nội để phát triển không gian thương mại, xây dựng trường học và các công trình đô thị. Nếu thực hiện chiến lược này có khả năngbảo tồn được phố cổ trước tốc độ và nhu cầu đô thị hóa ngày càng cao. Vì vậy cần thiết phải hoàn thiện các quy định về phát triển không gian ngầm đô thị, phải có một cơ quan quản lý thống nhất và nhất định phải có cơ chế tài chính để khuyến khích các chủ đầu tư (tư nhân hoặc Nhà nước) tham gia phát triển không gian ngầm...
Các chuyên gia cho rằng, khi GDP đầu người đạt 500USD thì quốc gia đã có điều kiện phát triển không gian ngầm; khi đạt mức 1.000USD thì bắt đầu đi vào giai đoạn quy hoạch và phát triển không gian ngầm đô thị; đạt tới 3.000USD thì giá đất đô thị tăng cao nên việc phát triển không gian ngầm đô thị đã chín muồi và tiến tới cao trào. Thu nhập bình quân đầu người ở nước ta đã vượt quá ngưỡng 1.000USD và còn tiếp tục tăng lên. Mức độ đô thị hóa đã vượt quá 30% và tăng trưởng nhanh. Vì vậy vấn đề quy hoạch tổng thể không gian ngầm là rất quan trọng trong cuộc sống hiện đại,
Thực trạng quy hoạch của Hà Nội là vấn đề mà mọi người quan tâm rất lớn, khi có sự quy hoạch tốt thì thành phố sẽ phát triển bền vững vậy nên vấn đề đầu tiên là cần hoàn thiện khung pháp lý, từ khung pháp lý về đất đai, về quy hoạch đến khung pháp lý về cơ chế tài chính. Không gian ngầm là một dạng tài
nguyên quý báu cần được tích cực khai thác để trở thành không gian thứ hai của đô thị hiện đại.
Như vậy đô thị Việt Nam nói chung và Hà Nội nói riêng tiếp cận với quy hoạch đô thị ngầm và quy hoạch không gian ngầm đô thị là rất chậm so với tốc độ tăng trưởng kinh tế và tốc độ tăng dân số. Nguyên nhân chính là Việt Nam còn thiếu các hướng dẫn cần thiết từ văn bản quy phạm pháp luật đến các quy chuẩn, tiêu chuẩn, các giáo trình đào tạo… về đô thị ngầm và không gian ngầm đô thị quy hoạch đô thị chưa thống nhất hệ thống công trình ngầm chưa có sự liên kết. Song định hướng tới năm 2050 quy hoạch đô thị sẽ hoàn thiện hơn và mang tới cho đô thị một tầm nhìn mới.
2.2.2.2. Thực trạng cơ chế pháp luật xây dựng BĐS có tầng hầm
a.Về Hiến pháp
Kể từ ngày thành lập nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà nay là Cộng hoà XHCN Việt Nam, đến nay ta đã có 4 bản Hiến pháp và một bản Hiến pháp sửa đổi.
Hiến pháp 1946 không có điều khoản nào nói về đất đai.
Hiến pháp 1959 cũng không có quy định về đất đai trừ Điều 12 có quy định: “Các hầm mỏ, sông ngòi, và những rừng cây, đất hoang, tài nguyên khác mà pháp luật quy định là của Nhà nước, đều thuộc quyền sở hữu của toàn dân’’
Hiến pháp 1980 tại Điều 19 có quy định: ‘’ Đất đai, rừng núi, sông hồ, hầm mỏ, tài nguyên thiên nhiên trong lòng đất, ở vùng biển và thềm lục địa, các xí nghiệp công nghiệp, nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thương nghiệp quốc doanh; ngân hàng và tổ chức bảo hiểm; công trình phục vụ lợi ích công cộng; hệ thống đường sắt, đường bộ, đường sông, đường biển, đường không; đê điều và công trình thuỷ lợi quan trọng; cơ sở phục vụ quốc phòng; hệ thống thông tin liên lạc, phát thanh, truyền hình, điện ảnh; cơ sở nghiên cứu khoa học, kỹ thuật cơ sở văn hoá và xã hội cùng các tài sản khác mà pháp luật quy định là của Nhà nước – đều thuộc sở hữu toàn dân’’. Tại Điều 20 quy định: ‘’Nhà nước thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch chung, nhằm đảm bảo đất đai được sử dụng hợp
lý và tiết kiệm... đất dành cho nông nghiệp và lâm nghiệp không được dùng vào việc khác, nếu không được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cho phép’’.
Hiến pháp năm 1992, tại Điều 17 quy định: ‘’Đất đai, rừng núi, sông hồ nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa và vùng trời, phần vốn và tài sản do Nhà nước đầu tư vào các xí nghiệp, công trình thuộc các ngành và các lĩnh vực kinh tế, văn hoá xã hội, khoa học, kỹ thuật, ngoại giao, quốc phòng, an ninh cùng các tài sản khác mà pháp luật quy định là của Nhà nước, đều thuộc sở hữu toàn dân’’. Tại Điều 18 quy định: ‘’Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật, bảo đảm sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả. Nhà nước giao đất cho tổ chức và cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài’’.
Ngày 25 tháng 12 năm 2001 Quốc hội thông qua “Nghị quyết Quốc hội sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp nước CHXHCNVN năm 1992”, trong Nghị quyết này những nội dung của Điều 17 và 18 nêu trên vẫn được giữ nguyên.
b.Về Luật Đất đai
Luật Đất đai năm 1993, tại Điều 1 quy định: ‘’Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý. Nhà nước giao cho các tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân, cơ quan Nhà nước, tổ chức chính trị, xã hội (gọi chung là tổ chức), hộ gia đình và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài’’.Tại Điều 3 quy định: ‘’Hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao đất có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất’’.
Luật đất đai năm 2003 tại Điều 5 quy định: ‘’Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu’’. Tại Điều 106 quy định: ‘’Người sử dụng đất được thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất, thế chấp bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất, quyền được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất’’.
Năm 2009, Quốc hội có ban hành Nghị quyết sửa đổi bổ sung Luật Đất đai năm 2003 nhưng những nội dung quy định tại Điều 5 và Điều 106 đã nêu trên không có gì thay đổi.
Một trong những điểm mới của Dự thảo Luật Đất đai 2013 (sửa đổi) là bổ sung quy định về sử dụng đất cho các công trình ngầm. Tuy nhiên, vẫn còn nhiều băn khoăn xung quanh vấn đề này. Quy hoạch về không gian ngầm của 24 đô thị lớn nhất Việt Nam (từ loại II trở lên, trong tổng số gần 760 đô thị của Việt Nam) cũng đang phải chờ hành lang pháp lý. Các nhà đầu tư, các nhà quản lý và nhân dân đang mong ngóng từng ngày, từng giờ các bộ, ngành chức năng sớm trình Chính phủ và Quốc hội quan tâm đến nội dung “quản lý sử dụng đất không gian ngầm đô thị” trong Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) lần này. Hiện nay vẫn chưa có quy định cụ thể về sở hữu công trình ngầm. Việc cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu công trình ngầm đang tuân theo quy định của pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất. Các công trình ngầm là tầng hầm của các công trình trên mặt đất chỉ được cấp chứng nhận quyền sử dụng đất cho công trình trên mặt đất. Phần ngầm được ghi nhận trong bản vẽ kiến trúc, bản đồ mặt cắt, dự án đầu tư… kèm theo, nhưng lại không được ghi nhận trong quyền sử dụng đất. Chưa cụ thể hoá quy định về công trình ngầm sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất.
Trên thực tế, chưa có quy định về cấp quyền sử dụng đất đối với các công trình độc lập mà chủ sở hữu không có bề mặt, cũng như xác định quyền và cấp chứng nhận quyền sử dụng đất cho các công trình ngầm nằm đan xen với móng, tầng hầm của các tòa nhà. Cũng chưa có quy định về quyền đi qua của các tuyến đường cấp điện, nước… để xử lý các vấn đề phát sinh trong sử dụng đất công trình ngầm.Việc Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi) bổ sung nội dung về sử dụng đất để xây dựng công trình ngầm, theo Bộ Tài nguyên và Môi trường, xuất phát từ việc một số thành phố lớn phát sinh nhiều trường hợp các tổ chức sử dụng đất để xây dựng công trình ngầm. Nhưng Dự luật lần này cũng chưa quy định đầy đủ về việc thuê đất để xây dựng công trình ngầm, quy định về không gian sử dụng đất, giá đất và chế độ quản lý sử dụng.
So với Nghị định 69/2009/NĐ-CP của Chính phủ về “Quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất,giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư”, thì quy định tại Dự luật lại “đi lùi” một bước khi quy định quá chung chung, gây suy diễn và nhầm lẫn trong quá trình thực hiện.
Điều 37 của Nghị định 69 đã quy định, UBND tỉnh quyết định việc sử dụng đất để xây dựng công trình ngầm (không phải là phần ngầm của công trình xây dựng trên mặt đất); người sử dụng đất để xây dựng công trình ngầm ký hợp đồng thuê đất với Sở Tài nguyên và Môitrường; đơn giá thuê đất để xây dựng công trình ngầm không quá 30% đơn giá thuê đất trên bề mặt có cùng mục đích sử dụng. Như vậy, quy định nêu trên rõ ràng, cụ thể hơn ở chỗ, người thuê đất phải ký hợp đồng với ai, mức đơn giá thuê đất và đơn vị có thẩm quyền xây dựng cơ chế quản lý không gian ngầm. Việc quy định chung chung, chưa cụ thể về thẩm quyền, thủ tục cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất… sẽ buộc phải giải quyết bằng các nghị định, thông tư, văn bản hướng dẫn khác. Điều quan trọng là cần quy định cụ thể người sử dụng đất được sử dụng đến bao nhiêu, từ đâu thì thuộc thẩm quyền của Nhà nước.
Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi nên quy định rõ “tài nguyên trong lòng đất bao gồm cả không gian ngầm”,và các quy định cụ thể liên quan đến quyền sử dụng không gian ngầm. Một số chuyên gia cũng đề xuất, trong sửa đổi Luật Đất đai có thể giữ nguyên mẫu chứng nhận quyền sử dụng đất như hiện nay và sử dụng để cấp cho người sử dụng đất công trình ngầm, hoặc ban hành thêm mẫu giấy chứng nhận để cấp riêng: chứng nhận quyền sử dụng và quyền sở hữu công trình ngầm.Bên cạnh đó, cần quy định chi tiết về việc sử dụng đất đối với loại hình này theo hướng, tất cả các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước có nhu cầu sử dụng đất để xây dựng công trình ngầm phải làm thủ tục thuê đất và thực hiện nghĩa vụ tài chính theo quy định của pháp luật về đất đai và giao cho một đơn vị có thẩm quền hướng dẫn trình tự, thủ tục cho thuê đất để xâydựng công trình ngầm thay vì quy định chung chung như hiện nay.
c. Về nghị định
Cùng với bước phát triển về công nghệ và kỹ thuật hiện đại của thế giới, việc tiến hành xây dựng văn bản pháp quy và các định hướng quản lý phát triển
công trình ngầm đô thị đã được Đảng và Nhà nước quan tâm chỉ đạo. Nghị định số 41/2007/NĐ-CP ngày 22/03/2007 của Chính phủ là văn bản pháp quy đầu tiên ra đời, đề cập khá đầy đủ về một số vấn đề cơ bản của công tác xây dựng công trình ngầm đô thị của Việt Nam.Tiếp đó là dự thảo Quy chuẩn xây dựng Việt Nam về công trình ngầm. Nghị định số 39/2010/NĐ-CP của Chính phủ ngày 07/4/2010 về quản lý không gian xây dựng ngầm đô thị thay thế. Trong nghị định chính phủ đã đưa ra quy hoạch cụ thể cho không gian ngầm đô thị cũng như các tiêu chuẩn, quy chuẩn cho việc xây dựng công trình ngầm nhưng nghị định chưa nói cụ thể về công tác giao đất cho thuê cũng như chuyển đổi quyền sử dụng đất đối với công trình ngầm. Đồng thời việc đền bù giải phóng mặt bằng các