II- THU VÀ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
3. Cân đối ngân sách nhà nước
3.2. Thâm hụt ngân sách Nhà nước
3.2.1. Thực chất thâm hụt NSNN
Theo cách hiểu thông thường, thâm hụt NS trong một thời kỳ là số chi vượt quá số thu. Đó là hiện tượng mất cân đối giữa lượng giá trị sản phẩm xã hội được Nhà nước huy động được với lượng tiền tệ chi ra đã được phân phối sử dụng trong năm. Thâm hụt NSNN là hiện tượng tài chính không nhất thiết liên quan đến sự kiện đặc biệt khác thường (như chiến tranh, thiên tai.v.v.).
Trong thế giới hiện đại ngày nay không có nhà nước nào mà trong thời kỳ lịch sử nào đó của mình lại không xảy ra thâm hụt ngân sách. Nhưng xét về tính chất của chính sự thâm hụt
thì có thể khác nhau. Đó là:
- Thâm hụt NS có thể gắn liền với sự cần thiết phải thực hiện những đầu tư lớn của Nhà nước để phát triển kinh tế. Trong trường hợp đó thâm hụt NS không phản ánh chiều hướng khủng hoảng của các quá trình kinh tế- xã hội mà là sự điều chỉnh kinh tế của Nhà nước nhằm đảm bảo sự chuyển dịch trong cơ cấu sản xuất xã hội.
- Thâm hụt xuất hiện do tình hình đặc biệt (chiến tranh, thiên tai lớn…) khi dự trữ thường xuyên không còn đủ và buộc phải sử dụng đến nguồn lực loại đặc biệt.
- Thâm hụt có thể phản ánh hiện tượng khủng hoảng trong kinh tế, tính không hiệu quả của các mối quan hệ tài chính tín dụng, Chính phủ không có khả năng kiểm soát được thực trạng tài chính của đất nước. Trong trường hợp đó, thâm hụt ngân sách là hiện tượng nghiêm trọng đòi hỏi phải áp dụng không chỉ những biện pháp kinh tế có tính chất tình huống để ổn định nền kinh tế và làm lành mạnh hoá nền tài chính, mà còn phải áp dụng các biện pháp chính trị phù hợp.
Từ những hiện tượng về thâm hụt ngân sách kể trên, ta thấy: trong điều kiện nền kinh tế đang phát triển bình thường với những quan hệ quốc tế ổn định và có hiệu quả, thâm hụt ngân sách là điều không đáng sợ, nếu chỉ ở trong giới hạn số lượng cho phép.
Rất đáng tiếc là trong một số tài liệu khoa học kinh tế cho đến thời gian gần đây vẫn còn tồn tại cách nhìn tiêu cực đối với thâm hụt ngân sách. Nó được xem như là một hiện tượng rất tiêu cực và dường như là bản chất ngân sách của các nhà nước tư sản. Trong một số tài liệu sinh báo khác lại khẳng định thâm hụt ngân sách không phải là bản chất của nền kinh tế kế hoạch hoá. Sự thiếu nghiên cứu một cách sâu sắc về nguyên nhân, phạm vi được phép và các hậu quả kinh tế xã hội của thâm hụt ngân sách đã dẫn đến chỗ thiếu biện pháp để quản lý thâm hụt một cách có hiệu quả.
3.2.2. Những nguyên nhân cơ bản dẫn đến thâm hụt Ngân sách Nhà nước
Trong điều kiện bình thường không có sự kiện bất thường xảy ra (chiến tranh, thiên tai.v.v.), hiện tượng thâm hụt NSNN xảy ra thường xuất phát từ các nguyên nhân sau:
- Hiệu quả thấp của nền sản xuất xã hội và sự kém hiệu quả của các mối quan hệ kinh tế với bên ngoài.
- Cơ cấu không hợp lý của các khoản chi ngân sách.
- Cơ chế quản lý ngân sách kém hiệu quả, không cho phép Nhà nước sử dụng nó để kích thích phát triển kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội.
Thâm hụt NSNN sẽ gây áp lực lạm phát, bởi vì để trang trải thâm hụt ngân sách, Chính phủ các nước nếu không vay được nợ có thể sẽ phát hành thêm tiền. Lạm phát tăng làm tăng giá cả hàng hoá dịch vụ, đời sồng dân cư giảm, tình hình xã hội thêm căng thẳng.
a) Quan điểm cần phải quán triệt khi xử lý thâm hụt NSNN:
- Thâm hụt ngân sách là không mong muốn, nhưng sẽ là nguy hiểm hơn đối với nền kinh tế tài chính đất nước khi ta khắc phục nó đơn giản bằng các biện pháp nghiệp vụ máy móc như phát hành thêm tiền để bù đắp thiếu hụt bởi vì trong trường hợp đó thay vì việc chữa khỏi bệnh nền kinh tế, bệnh của nó lại chuyển sang hình thức tiềm ẩn, mà việc đấu tranh với nó còn khó khăn hơn.
- Không nên xem cân đối ngân sách, ngay cả trong trường hợp thu vượt chi là đặc trưng của một nền kinh tế khỏe mạnh đang phát triển tốt. Kinh nghiệm thế giới đã chứng minh rằng ở những giai đoạn riêng biệt của sự phát triển xã hội, trong những điều kiện đặc thù đối với mỗi nước, thâm hụt ngân sách hoàn toàn được phép.
- Mức thâm hụt ngân sách theo kinh nghiệm của thế giới không được vượt mức giới hạn cho phép, từ 2 - 3% tổng sản phẩm quốc nội. Tình trạng thâm hụt ngân sách vượt mức giới hạn được phép đòi hỏi phải thực hiện các biện pháp để giảm nhanh chóng mức thâm hụt.
- Để trang trải thâm hụt NSNN có thể sử dụng những hình thức khác nhau của tín dụng Nhà nước (gồm cả vay trong nước và vay ngoài nước). Việc phát hành tiền không xuất phát từ nhu cầu luân chuyển hàng hoá cần được đánh giá như là biện pháp đi ngược lại quy luật lưu thông tiền tệ, vì vậy không được phép thực hiện. Thâm hụt ngân sách chỉ có thể được trang trải trên cơ sở vay mượn bằng cách phát hành trái phiếu Chính phủ trên thị trường tài chính. Vay nợ chủ yếu vay trong nước, chỉ vay nước ngoài ở chừng mực nhất định.
Để khắc phục thâm hụt ngân sách cần phải chữa trị đúng căn bệnh của nền kinh tế, bởi vì một nền kinh tế kém năng động và không hiệu quả, sẽ không có khả năng ổn định tài chính đất nước và khó áp dụng các biện pháp tài chính tiến bộ.
Những vấn đề có tính nguyên tắc nêu trên cần được thực hiện trong khi đề ra các biện pháp cụ thể nhằm giảm thâm hụt ngân sách và quản lý nó. Ý tưởng cho rằng trong một thời gian ngắn có thể dạt được sự thăng bằng giữa thu và chi ngân sách là không có căn cứ. Cần phải thực hiện các biện pháp làm giảm thâm hụt NSNN, vừa có tác dụng kích thích tăng thêm nguồn thu cho NSNN, vừa có tác động đến việc giảm chi tiêu của Nhà nước.
b) Các biện pháp xử lý thâm hụt Ngân sách nhà nước
Trong điều kiện ngân sách nhà nước bị thâm hụt nghiêm trọng, Nhà nước phải tìm giải pháp khống chế thâm hụt, tìm nguồn trang trải bù đắp bội chi. Các giải pháp từng được sử dụng là:
(i) Tăng thu, giảm chi NSNN
Để thoát khỏi tình trạng thâm hụt ngân sách, về nguyên tắc, Các Mác đã chỉ ra rằng: "Muốn thoát khỏi tình trạng nợ nần ấy thì Nhà nước phải hoặc giảm bớt các khoản chi tiêu, nghĩa là đơn giản hoá, thu hẹp bộ máy chính quyền, thu hẹp phạm vi quản lý của mình lại, phải
sử dụng hết sức ít nhân viên... hoặc là Nhà nước phải tìm cách không vay nợ nữa và tạm thời đạt được sự thăng bằng, dù là thăng bằng nhất thời, bằng cách bắt các giai cấp giàu có nhất phải gánh những khoản đảm phụ bất thường"(1)
Tuy thời đại ngày nay đã khác, nhưng các giải pháp để tăng thu, giảm chi về cơ bản vẫn như giải pháp nêu trên mà Các- Mác đã chỉ ra, chẳng hạn như cho thuê và nhượng bán tài sản, tài nguyên quốc gia có thời hạn, cải cách thủ tục hành chính, tinh giản bộ máy nhà nước, tăng thuế thu nhập cá nhân...
Tăng thu, giảm chi là một giải pháp khá hiệu quả để tìm cách cân đối ngân sách nhằm ổn định tình hình tài chính vĩ mô. Song biện pháp này không phải là không có giới hạn. Bởi lẽ, trong bối cảnh mức tăng GDP chưa lớn, nếu phần tập trung vào ngân sách quá lớn sẽ hạn chế đến khả năng đầu tư và tiêu dùng ở khu vực tư nhân, làm giảm động lực phát triển kinh tế; còn khả năng giảm chi cũng có những giới hạn nhất định, nếu giảm chi vượt quá mức giới hạn sẽ ảnh hưởng không tốt đến quá trình phát triển kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng của đất nước.
Hiện nay, để xử lý thâm hụt NSNN, bên cạnh biện pháp tăng thu, giảm chi, hầu hết các nước đều sử dụng đến biện pháp vay nợ.
(ii) Vay nợ trong và ngoài nước để bù đắp bội chi
Vay nợ trong nước và nước ngoài có thể tránh được phát hành tiền giấy để bù đắp bội chi. Nhưng vay nợ thì phải trả nợ và một khi không trả được nợ đến hạn, phải tăng thuế. Nếu không tăng được thuế lại phải vay nợ mới để trả nợ cũ và nguy cơ khủng hoảng tài chính tiềm ẩn trong các khoản nợ chưa trả được đó. Vấn đề quan trọng được đặt ra là vay nợ đến mức nào để đảm bảo sự an toàn, tránh được nguy cơ khủng hoảng nợ và nhất là tiền vay nợ phải được sử dụng có hiệu quả cao để có khả năng trả nợ đúng hạn và góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế.
Để tiến hành vay nợ trong nước, cần phải nghiên cứu một cách đầy đủ vấn đề mức sống của dân cư, khả năng thu nhập, vấn đề lãi suất huy động, thời hạn hoàn trả...
Để thực hiện việc vay nợ nước ngoài, điều quan trọng là phải nghiên cứu hiệu quả sử dụng tiền vay, sự biến động lãi suất, lựa chọn hình thức vay, cũng như việc cải thiện môi trường kinh tế, chính trị của đất nước, tạo sự ổn định để thu hút vốn vay.
(iii) Phát hành tiền giấy để bù đắp bội chi chi.
Trong những điều kiện đặc biệt, chính phủ có thể phát hành tiền giấy để bù đắp bội chi NSNN. Tuy nhiên việc phát hành tiền giấy để chi tiêu ngân sách vượt quá yêu cầu của lưu thông tiền tệ sẽ nảy sinh cầu lớn hơn cung, giá cả hàng hoá, dịch vụ sẽ lên cao, lạm phát xảy ra. Vì thế,chính phủ các nước chỉ sử dụng biện pháp này trong những trường hợp đặc biệt, chỉ sử
(1)
dụng nó như một biện pháp tình thế cuối cùng. Ở nước ta từ nhiều năm nay, Quốc hội không cho phép sử dụng giải pháp này.
Xử lý bội chi NSNN bằng giải pháp nào cũng phải có sự trả giá, vấn đề là phải lựa chọn sao cho sự trả giá ít nhất và có lợi tốt nhất cho đất nước.