II- THU VÀ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
3. Cân đối ngân sách nhà nước
3.1.2. Các quan điểm về cân đối Ngân sách Nhà nước
Sự thay đổi về vai trò kinh tế của Chính phủ trong một nền kinh tế thị trường và thực hiện chức năng của mình, một Chính phủ phải có một ngân sách nhất định. Song trong mỗi thời kỳ lịch sử, lý thuyết về thăng bằng ngân sách được hiểu theo nhiều quan điểm khác nhau.
a) Lý thuyết cổ điển về sự thăng bằng ngân sách
Lý thuyết cổ điển về sự thăng bằng ngân sách còn gọi là thuyết "cân đối thu chi tài chính bằng chính sách chặt chẽ đơn thuần".
Theo lý thuyết này, nội dung của cân bằng ngân sách rất đơn giản: "mỗi năm số thu phải ngang với số chi".
Điều đó xuất phát từ lý do sau đây:
Trước hết, tổng số những khoản chi không được quá tổng số những khoản thu. Nếu có chi vượt số thu thì tình trạng gì sẽ xảy ra? Để cho bộ máy của một Quốc gia không bị ngừng hoạt động, Chính phủ phải tìm ra tiền để thoả mãn các nhu cầu chi tiêu. Ngân sách có nhiệm vụ cung cấp tiền cho Chính phủ hoạt động, song vì các khoản thu không đủ bù đắp cho các khoản chi, nên ngân sách phải vay tiền ngắn hạn. Liệu những năm sau Chính phủ có tìm được nguồn lợi tức mới để bù đắp thâm hụt và để có thể hoàn trả lại tiền vay?
Khi ngân sách đã bị thâm hụt, có thể nói rất khó khăn mới cân bằng được ngân sách, nói gì đến tìm thêm nguồn thu để hoàn trả các món nợ và vì vậy thâm hụt ngày càng gia tăng. Hậu quả cuối cùng trong điều kiện và hoàn cảnh đó thường là sự phá giá đơn vị tiền tệ. Sử dụng giải
pháp này, Chính phủ sẽ "chiếm" số lãi do phá giá tiền mang lại và trang trải được hết hay một phần nào đó của số nợ. Như vậy sự thiếu hụt của NSNN suy cho cùng sẽ do một nghiệp vụ tiền tệ bù đắp. Điều này sẽ có hai vấn đề đặt ra: Số phận của đơn vị tiền tệ của nước đó và sự thăng bằng của ngân sách.
Thứ hai, tổng số những khoảng thu của ngân sách cũng không được lớn hơn tổng số những khoản chi của Ngân sách. Nghĩa là ngân sách phải cân bằng hoàn toàn. Khi số thu lớn số chi sẽ gây ra nguy hại cho đất nước trên cả hai phương diện:
- Nếu số thu lớn hơn số chi và ta giả sử không mang ra chi tiêu, tức là để dành vào một chỗ, như vậy là quốc gia đó tích trữ tiền. Số tiền này không sinh sôi nảy nở và như vậy nền kinh tế sẽ mất một phần lợi tức, một số sản phẩm tạo ra không bán được, một số doanh nghiệp ngừng hoạt động. Nền kinh tế rơi vào tình trạng đình trệ.
- Khi số thu lớn hơn chi, xu hướng sẽ tìm cách sử dụng chi tiêu cho những việc không cần thiết, dễ dẫn đến tình trạng không những tiêu hết số thu trội, mà nhiều khi còn vượt quá, gây ra cho thế cân bằng sau khó thực hiện.
Nội dung của nguyên tắc thăng bằng ngân sách một cách tuyệt đối nói trên, được thể hiện ở các khía cạnh sau đây:
- Trước hết, sự thăng bằng giữa thu và chi phải có thực, nghĩa là tổng số các khoản thực thu vào sẽ ngang với tổng số các khoản thực chi ra.
- Thứ hai, một ngân sách thăng bằng không được dùng đến công trái, trừ khi phải xuất tiền ra để thể hiện những nhiệm vụ to lớn của đất nước, hay phải tài trợ những khoản chi tiêu bất thường. Tất cả các khoản chi tiêu thường xuyên hay các khoản chi điều hành phải do thuế tài trợ. Sử dụng bằng tài trợ qua công trái chỉ có ý nghĩa về phương diện kinh tế khi được đem dùng để tài trợ cho sản xuất, chế tạo ra sản phẩm mới.
Lý thuyết cổ điển cho là không chính đáng khi Quốc gia đứng lên vay ngắn hạn để chi tiêu thường xuyên, bởi vì trong thời gian ngắn khả năng trả nợ là rất khó khăn.
b) Lý thuyết về ngân sách chu kỳ(1)
Thông thường nền kinh tế trải qua một chuỗi dài chu kỳ, mỗi chu kỳ gồm có một thời kỳ thịnh vượng và một thời kỳ suy thoái.
NSNN cổ điển hình như không biết đến các chu kỳ kinh tế. Các nhà tài chính học thế kỷ trước có thể giải quyết vấn đề tài chính quốc gia mà không phải chú ý tới nền kinh tế, vì khi đó NSNN ít ảnh hưởng đến kinh tế của một quốc gia.
Ngày nay quan hệ giữa NSNN và chu kỳ kinh tế rất phức tạp và không thể phủ nhận. Trong mỗi thời kỳ của chu kỳ kinh tế, thu, chi ngân sách rất khác nhau dẫn đến việc một NSNN (1) Học thuyết này đã được nhiều nhà kinh tế ủng hộ được thực hiện ở nhiều nước (Bỉ, Thuỵ Điển, Phần Lan…) vào cuối thế kỷ 19 và đầu thế kỷ 20.
thăng bằng triệt để có thể đi ngược với những đòi hỏi chính sách kinh tế cần phải thi hành trong mỗi giai đoạn của một chu kỳ kinh tế. Từ đó nảy ra ý kiến "sự thăng bằng của ngân sách sẽ không duy trì trong khuôn khổ một năm, mà sẽ duy trì khuôn khổ của một chu kỳ kinh tế". Nội dung chính ở đây: Vẫn tôn trọng nguyên tắc thăng bằng giữa số thu và số chi của ngân sách, nhưng thực hiện sự thăng bằng này trong khuôn khổ của một chu kỳ kinh tế. Đó chính là nội dung của lý thuyết ngân sách chu kỳ.
Thực hiện lý thuyết này các nhà kinh tế đưa ra phương pháp sau đây:
Thứ nhất; Tạo lập một quỹ dự trữ trong giai đoạn phồn thịnh, nhằm đề phòng những năm thiếu hụt của thời kỳ suy thoái, nhưng phải tránh hai điều:
- Không để tiền chết mà không sinh lời
- Không sử dụng số tiền để dành này vào những chi tiêu không cần thiết vô ích.
Chính phủ có thể sử dụng số tiền của quỹ này để trả dần cho các chủ nợ của mình nhưng nên tránh trả quá nhiều cho dân chúng sẽ gây ra lạm phát.
Thứ hai: Thiết lập các khoản kinh phí trước hạn. Trong nền kinh tế suy thoái, do đòi hỏi của nền kinh tế mà Chính phủ sẽ bỏ ra một số tiền để tài trợ cho một chương trình lớn nhằm giúp cho sự phục hồi kinh tế. Khi nền kinh tế đã phồn thịnh, sự không thăng bằng của ngân sách năm cũ sẽ được đền bù bằng những khoản thu trội của ngân sách các năm phồn thịnh.
c) Lý thuyết về ngân sách cố ý thiếu hụt
Trong đời sống của một nước, vấn đề cân bằng ngân sách phải được giải quyết tuỳ theo tình trạng kinh tế và tuỳ theo ảnh hưởng của nó vào tình trạng kinh tế.
Lý thuyết cổ điển đã chỉ ra, muốn thăng bằng ngân sách trong giai đoạn suy thoái thì hoặc giảm chi hoặc tăng thu. Hai phương pháp khắc phục này chỉ ảnh hưởng vào nền kinh tế như hai cái "máy hãm" khiến cho nền kinh tế đã đình trệ lại càng đình trệ hơn.
Để tránh ảnh hưởng kìm hãm của thuyết cân bằng ngân sách cổ điển, Keynes và các cộng sự của ông đã đưa ra lý thuyết Tài chính theo công dụng mà sau này người ta còn nhắc đến nó dưới cái tên khác: Lý thuyết về ngân sách cố ý thiếu hụt. Theo lý thuyết này thì: người ta đã cố ý hy sinh thăng bằng ngân sách trong ngắn hạn, trái lại phải là một dịp để gây và khơi mào cho sự phục hồi kinh tế bằng cách mở rộng chi tiêu của chính phủ sau đó khi kinh tế phồn thịnh, phát triển, thu NSNN có điều kiện tăng nhanh và ngân sách nhà nước sẽ cân bằng trở lại nhưng ở mức độ cao hơn. Hay nói cách khác, chi NSNN trong giai đoạn kinh tế suy thoái phải đóng vai trò là động cơ phụ, thúc đẩy cho bộ máy kinh tế hoạt động mạnh hơn, nghĩa là Chính phủ phải chi tiêu rất nhiều giúp cho bộ máy kinh tế có thêm huyết mạch để chạy cho mau lẹ hơn.
thuyết cân bằng ngân sách theo chu kỳ. Tuy nhiên điểm khác biệt của lý thuyết về ngân sách cố ý thiếu hụt của Keynes là những biện pháp tài chính mà ông đưa ra để cứu vãn sự mất cân đối NSNN đều tập trung để đảm bảo cân đối tổng cung và tổng cầu của nền kinh tế bởi vì theo ông mọi sự mất cân đối trong nền kinh tế đều do tổng cầu của xã hội bị thiếu hụt, khiến cho sản xuất bị đình trệ, công nhân bị thất nghiệp từ đó tăng gánh nặng chi của NSNN trong khi thu NSNN lại không tăng nhiều do sản xuất không phát triển.
Lý thuyết này đã được nhiều nước thực nghiệm như Mỹ, Pháp, Đức, Anh… và đã mang lại những kết quả đáng khích lệ. Nhưng đừng bao giờ tưởng rằng vào lúc nào nước nào cũng có thể thi hành được chính sách ngân sách cố ý thiếu hụt. Nghĩa là khi thực hiện chính sách này, phải nắm được những giới hạn của nó.
Thuyết về ngân sách cố ý thiếu hụt không thể thay thế vĩnh viễn thuyết ngân sách thăng bằng bởi mẫu mực cần hướng tới đối với tài chính công vẫn là một ngân sách thăng bằng. Lý thuyết ngân sách cố ý thiếu hụt chỉ là một ngoại lệ quan trọng của lý thuyết ngân sách thăng bằng. Sự thiếu hụt này phải có giới hạn của nó, ở chỗ không được sử dụng vĩnh viễn và phải được theo dõi chặt chẽ. Sự cố ý thiếu hụt có tác dụng thúc đẩy một nền kinh tế đình trệ ra khỏi tình trạng đó. Song khi nó đã bắt đầu chuyển động thì Chính phủ phải giảm dần những chi phí cho đầu tư, dần dần tăng thêm để làm cho ngân sách dần trở lại thế thăng bằng.
Theo Keynes thì tình trạng thất nghiệp là dấu hiệu cho biết lúc nào nên thi hành hoặc chấm dứt chính sách thiếu hụt ngân sách. Theo kinh nghiệm của nước Anh và một số nước khác thì khi nào tỷ lệ thất nghiệp cao trên 3% hoặc dưới thì Chính phủ phải cố gắng gây lại mức thăng bằng của ngân sách.
Cần phải thấy rõ tính chất tạm thời của chính sách cố ý thiếu hụt. Chính phủ phải tìm cách làm cho ngân sách trở lại trạng thái cân bằng. Hơn nữa sự thâm hụt ngân sách tạm thời phải được kiểm soát chặt chẽ để làm sao thiếu hụt của ngân sách là không quá lớn, tiền mà Chính phủ tạo ra không được vượt quá mức cho phép. Bởi vì, khi một đất nước đã rơi vào mức hữu nghiệp toàn phần thì sự gia tăng của chi tiêu sẽ không hiệu quả và lãng phí.