5 Y tế Giáo dụ c Xã hội 1062,67 483,70 78,97 10,
2.3.4.3.Nguyên nhân của những tồn tại trong việc quản lý các dự án ODA tại Bộ KH&ĐT
Nguyên nhân từ phía nước cung cấp ODA
+ Mỗi nhà tài trợ đều có chính sách và quy định tài trợ riêng biệt. Đa phần các nhà tài trợ có chiến lược hợp tác phát triển với Việt Nam hoặc các định hướng ưu tiên hợp tác với Việt Nam. Các văn kiện này cũng có những sự khác biệt về nội dung và cách tiếp cận. Quy trình và thủ tục của một số nhà tài trợ khá phức tạp, nhiều khi thiếu rõ ràng, đôi khi các nhà tài trợ có những quan điểm cứng nhắc.
Nhiều nhà tài trợ đề ra các thủ tục giải ngân khá phức tạp như: Các khoản vay đều có ràng buộc về mua sắm, đấu thầu, lựa chọn tư vấn... đồng thời một số dự án do các nhà tài trợ thiết kế không sát với tình hình thực tế ở Việt Nam nên phía Việt Nam phải mất nhiều thời gian điều chỉnh. Ví dụ như các chương trình điều chỉnh cơ cấu của WB đặt ra quá tham vọng và không căn cứ vào tình hình và trình độ phát triển thực tế ở Việt Nam. Vì vậy, khi triển khai thực hiện có khi không đạt được một số cam kết dẫn đến tổ chức tài trợ tạm hoãn hoặc từ chối việc giải ngân.
Quy trình, thủ tục pháp lý của Việt Nam và nhà tài trợ còn nhiều vấn đề chênh nhau, có khi phải điều chỉnh nhiều lần mới đi đến thống nhất, đặc biệt là các vấn đề mang tính kỹ thuật như: Chuẩn bị dự án (chuẩn bị văn kiện tiền dự án, báo cáo tiền khả thi, báo cáo khả thi), thẩm định phê duyệt dự án, đấu thầu, di dân, tái định cư... Như trong việc giải phóng mặt bằng giữa WB và Việt Nam có những cách nhìn nhận khác nhau. WB cho rằng các dự án ODA là các dự án phát triển, khi thực hiện các dự án phát triển phải cân nhắc đến lợi ích của tất cả các bên, không làm tổn hại đến bên nào nhất là người nghèo, vì vậy khi giải phóng mặt bằng phải thực hiện đền bù cho cả người sử dụng đất hợp pháp và người sử dụng đất không hợp pháp, tuy nhiên, điều này trái với quy định và pháp luật Việt Nam.
+ Cung cách quản lý của các nhà tài trợ thiếu linh hoạt, chưa phân cấp mạnh cho cơ quan quản lý viện trợ của mình tại nước tiếp nhận, chồng chéo
trong việc quản lý của các cơ quan của nước tài trợ, do vậy gây khó khăn và chậm trễ cho việc thực hiện các chương trình, dự án ODA.
Nhiều tổ chức tài trợ khi thực hiện quản lý còn rườm rà, việc ra quyết định phụ thuộc vào các cơ quan cấp trên đặt ở nước ngoài nên mất nhiều thời gian, trùng lắp giữa các cơ quan tài trợ. Ví dụ cơ cấu hành chính của Nhật có 4 cơ quan điều phối ODA: Đại sứ quán Nhật Bản, JICA, JBIC, JETRO, chủ quản của những cơ quan này lại không giống nhau nên khó trong việc thực hiện. Như việc hình thành dự án JICA xuất phát từ kết quả nghiên cứu JICA, sau khi đề xuất rồi thì danh mục dự án được hình thành mới trình lên Bộ KH&ĐT tổng hợp để trình Thủ tướng cho phép chuyển tới Đại sứ quán Nhật xem xét. Chỉ khi có chữ ký của Đại sứ quán Nhật Bản thì mới có viện trợ.
+ Trong tiếp nhận và sử dụng ODA có những nhà tài trợ vì những lý do khác nhau chưa tạo điều kiện cho Việt Nam phát huy vai trò làm chủ, có những biểu hiện áp đặt nội dung, phương thức quản lý và điều kiện tài trợ.
Các nước viện trợ luôn đưa ra những yêu sách để đem lại lợi nhuận cho hàng hoá, dịch vụ và tư vấn trong nước. Như Bỉ, Đức, Đan Mạch yêu cầu khoảng 50% viện trợ dành cho các nước đang phát triển phải được dùng để mua hàng hoá và dịch vụ của nước mình; Canada yêu cầu tới 65%, Thuỵ Sỹ yêu cầu 1,7%, Hà Lan 2,2%. Nhìn chung, các nước DAC đặt điều kiện là 25% các khoản viện trợ phải được dùng để mua hàng hoá, dịch vụ của chính họ với mức giá tính cao hơn giá hiện hành rất nhiều, đồng thời nước nhận viện trợ bị ép buộc phải trả nợ hoặc lãi bằng những hàng xuất khẩu lặt vặt mà giá trị bình quân chỉ bằng 15% giá trị hiện hành, hoặc phải dành cho họ những điều kiện đầu tư thuận lợi.
Nguyên nhân từ phía Chính phủ Việt Nam
+ Thiếu một định hướng tổng thể về thu hút và sử dụng ODA để làm căn cứ cụ thể hoá các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước trong việc huy động nguồn vốn ODA hỗ trợ thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, xoá đói giảm nghèo của cả nước, của các Bộ, ngành và địa phương.
+ Hệ thống văn bản pháp quy liên quan tới quản lý và sử dụng ODA chưa hoàn chỉnh, thiếu đồng bộ, chưa rõ ràng và có nhiều khác biệt so với các quy định của bên tài trợ, đồng thời việc thực hiện các văn bản pháp luật chưa nghiêm.
Chính phủ đã ban hành Nghị định mới về quản lý và sử dụng ODA, tuy Nghị định này có nhiều điểm tiến bộ hơn các Nghị định cùng loại đã được ban hành trước đó, song ODA lại chịu sự chi phối của nhiều văn bản pháp quy khác (Quản lý đầu tư xây dựng công trình, đấu thầu, đền bù, di dân, giải phóng mặt bằng…) với những nội dung không nhất quán với Nghị định về quản lý và sử dụng ODA. Hơn thế nữa ODA còn có những đặc thù về mặt pháp lý mà nước tiếp nhận phải tuân thủ những quy định của nhà tài trợ và các tập quán, thông lệ quốc tế.
Thủ tục xem xét, trình duyệt dự án phức tạp, nhất là ở khâu đấu thầu và xét duyệt kết quả đấu thầu còn rườm rà. Quy trình phê duyệt dự án quá phức tạp, cần thông qua quá nhiều cơ quan quản lý khác nhau, trong khi cơ chế theo dõi và giám sát các dự án lại quá mờ nhạt. Các thủ tục phê duyệt thiết kế, tổng dự toán, kết quả đấu thầu… thường chậm chễ, thiếu chính xác. Không ít dự án cấp thẩm quyền chỉ phê duyệt một khâu như luận chứng khả thi đã “tốn” khoảng 7-8 tháng như dự án xây dưng trục cáp quang biển Bắc -Nam của Bộ Bưu chính Viễn thông… Thủ tục tài chính đối với dự án ODA cũng còn nhiều bất cập như cơ chế tài chính trong nước đối với các dự án ODA trong cùng lĩnh vực vẫn có sự khác nhau nên đối với mỗi dự án sau khi ký kết lại mất thêm thời gian để xây dựng cơ chế tài chính…
Bên cạnh đó còn thiếu quy chế mẫu dấn đến thiếu nhất quán trong công tác tổ chức của các Ban QLDA, thiếu những quy định pháp quy về trách nhiệm kiểm tra, giám sát hoạt động của Ban QLDA từ phía các cơ quan chủ quản và những chế tài hữu hiệu.
+ Nhận thức của các cấp quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA chưa đầy đủ. Nhiều bộ, ngành, địa phương xem ODA là “tiền chùa” nên sử dụng “tùy theo ý thích”. Tiếng chuông cảnh tỉnh cho hiện tượng này là việc khám phá ra vụ tham nhũng hàng chục tỷ đồng của PMU18. Ở cả TW và địa phương, vẫn còn quán tính bao cấp, xem vốn ODA không hoàn lại là tiền Chính phủ đi vay, “Chính phủ vay tiền nước ngoài thì Chính phủ có trách nhiệm trả nợ”. Nhiều ý kiến cho rằng với cơ chế quản lý còn nặng về “xin-cho” nên hiện nay hầu hết các thông tin về nguồn vốn ODA các địa phương có được còn rất nhỏ giọt và phụ thuộc vào khả năng theo đuổi của mỗi địa phương. Tình trạng này vô hình trung tạo khe hở cho tiêu cực và làm cho việc phân bổ dự án ODA mang nặng tính ban phát.
+ Bộ mới chỉ tập trung đẩy nhanh việc giải ngân theo tiến độ thoả thuận với các nhà tài trợ mà chưa đi sâu giám sát, đánh giá chất lượng của từng dư án. Bộ chưa đề xuất được một hệ thống theo dõi, giám sát có hiệu lực và đi kèm với những biện pháp chế tài cần thiết; chưa có những biện pháp hữu hiệu để các Bộ, Ngành và địa phương cung cấp đầy đủ, kịp thời các thông tin cũng như báo cáo theo quy định hiện hành đối với các dự án ODA.
+ Mô hình tổ chức quản lý nguồn vốn ODA ở các cấp chưa hợp lý và thiếu tính chuyên nghiệp. Tổ chức đầu mối về ODA ở một số bộ và địa phương còn phân tán, chồng chéo, gây khó khăn cho công tác điều phối, quản lý cũng như phối hợp với nhà tài trợ. Hiện chưa có mô hình chuẩn về các Ban quản lý chương trình, dự án ODA với chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm và quyền hạn được xác định cụ thể.
Bên cạnh đó chúng ta có rất ít kinh nghiệm về thẩm định, đánh giá tình hình thực hiện các chương trình dự án ODA ở cấp chủ dự án và Ban QLDA. Trình độ chuyên môn của cơ quan thẩm định hạn chế, hệ thống định mức, tiêu chuẩn kỹ thuật chưa được thay đổi cơ bản, sự phối hợp giữa các cơ quan thẩm định trong nước chưa được đồng bộ. Công tác theo dõi các chương trình, dự án
ODA hầu như mới tập trung vào báo cáo tiến độ, tình hình thực hiện và giải ngân dự án, chủ yếu nhằm đáp ứng yêu cầu của cấp trên, của nhà tài trợ để được giải ngân vốn.
+ Năng lực trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ làm dự án còn nhiều hạn chế. Đội ngũ cán bộ tham gia quản lý và điều phối ODA ở các cấp thiếu về số lượng và yếu về chất lượng. Bên cạnh đó còn thiếu sự phối hợp chặt chẽ giữa các cấp từ TW xuống địa phương, cán bộ hay thay đổi, thường là kiêm nhiệm, thiếu kinh nghiệm quản lý, yếu về ngoại ngữ, non kém về chuyên môn, nghiệp vụ. Ở đây cần nhấn mạnh điểm yếu của đối tác Việt Nam là tính chủ động trong tiếp nhận và sử dụng ODA thấp. Kinh nghiệm của các trường hợp sử dụng ODA chưa thành công ở một số nước đã chỉ rõ tính thiếu chủ động của người thụ hưởng làm giảm hiệu quả dự án, thậm chí dẫn đến thất bại của dự án.
+ Công tác theo dõi và đánh giá chương trình, dự án ODA chưa được quan tâm đúng mức. Chế độ báo cáo, thanh quyết toán tài chính chưa được thực hiện nghiêm túc và thiếu các chế tài cần thiết.
Tóm lại, chương 2 đã phản ánh tình hình thu hút và sử dụng ODA của Việt Nam thời gian qua và thực trạng công tác quản lý các dự án ODA tại Bộ KH&ĐT. Từ đó rút ra những đóng góp tích cực của công tác quản lý các dự án ODA ở Việt Nam đối với việc thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội. Bên cạnh đó, chương này cũng chỉ ra những yếu kém và bất cập trong công tác quản lý các dự án ODA đã hạn chế hiệu quả sử dụng ODA trong giai đoạn vừa qua để rút ra những nguyên nhân và từ đó đưa ra những giải pháp cho việc thu hút và sử dụng ODA trong thời kỳ mới.
CHƯƠNG 3