án
Mọi hoạt động phát triển của con ngời đều ít nhiều tác động, có ảnh hởng đến môi trờng. Có những tác động tích cực, có lợi cho môi trờng nhng cũng có những tác động tiêu cực, theo hớng bất lợi cho môi trờng. Đánh giá đợc một cách đầy đủ các mặt lợi, hại đối với môi trờng và từ đó tìm ra đợc giải pháp hạn chế đợc thấp nhất những tác động xấu đến môi trờng là một trong những đòi hỏi bức thiết và quan trọng của công tác bảo vệ môi trờng nói chung và môi trờng không khí nói riêng.
Đánh giá tác động môi trờng có thể đợc xem xét dới nhiều góc độ khác nhau. Xét dới góc độ quản lý, nó đợc coi là một biện pháp quản lý nhà nớc về
môi trờng, xét dới góc độ khoa học, nó là những nghiên cứu về mối liên hệ, những tác động biện chứng giữa các hoạt động phát triển và các khía cạnh môi trờng. Theo góc độ pháp lý, “Đánh giá tác động môi trờng là quá trình phân tích, đánh giá, dự báo ảnh hởng đến môi trờng của các dự án, quy hoạch phát triển kinh tế-xã hội, của các cơ sở sản xuất, kinh doanh, công trình kinh tế, khoa học, kỹ thuật, y tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng và các công trình khác, đề xuất các giải pháp thích hợp về bảo vệ môi trờng”8. Theo quy định của pháp luật hiện hành, trách nhiệm thực hiện việc đánh giá tác động môi trờng đợc áp dụng đối với tất cả các tổ chức, cá nhân tiến hành các hoạt động phát triển và có tác động tới môi trờng (trong đó có cả môi trờng không khí). Sau khi các chủ thể thực hiện đánh giá tác động môi trờng xong, trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nớc về môi trờng là thẩm định lại báo cáo đó.
Thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trờng là hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nớc về môi trờng (theo sự phân cấp) hoặc Hội đồng thẩm định (trong trờng hợp cần thiết) nhằm xem xét, thẩm tra tính khoa học và tính pháp lý của các báo cáo đánh giá tác động môi trờng (ĐTM). Căn cứ vào các quy định của pháp luật về đánh giá tác động môi trờng, các cơ quan có trách nhiệm thẩm định phải đa ra các nhận xét về sự phù hợp pháp luật của báo cáo, đồng thời phải đa ra đánh giá về tính chính xác, khách quan, mặt khoa học của các đề xuất trong báo cáo.
Căn cứ vào các quy định pháp luật hiện hành về ĐTM tại Điều 37 Luật bảo vệ môi trờng, Điều 14,15,16 Nghị định 175 CP, một số Thông t hớng dẫn thi hành NĐ175 của Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trờng (TT490, TT ) và Quyết định số 1806-QĐ/MTG ngày 31/12/1994 của Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trờng về việc ban hành qui chế tổ chức và hoạt động của hội đồng thẩm định báo cáo đánh giá tổ chức môi trờng, ta có thể nhận thấy:
- Việc thẩm định báo cáo ĐTM đợc phân thành 2 cấp: cấp Trung ơng do Bộ Tài nguyên và Môi trờng (trớc là Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trờng) thẩm
định; cấp địa phơng do Sở tài nguyên và Môi trờng (trớc là Sở Khoa học, Công nghệ và Môi trờng) thẩm định.
Trớc đây, theo Điều 14-NĐ số 175 thì sự phân cấp thẩm định đợc ghi trong Phụ lục kèm theo NĐ số 175, theo đó các dự án đợc thẩm định theo danh mục riêng phân chia cho cấp Trung ơng và cấp địa phơng. Nhng theo NĐ sửa đổi NĐ 175/CP , Điều 14 đã đợc sửa đổi theo hớng: thay vì việc quy định các dự án phải thẩm định và phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trờng theo hai danh mục riêng cho Trung ơng và địa phơng, nay chỉ quy định một danh mục các loại hình dự án lớn với quy mô và mức độ tác động môi trờng phức tạp hoặc các dự án thuộc phạm vi lãnh thổ từ hai tỉnh trở lên phải thẩm định và phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trờng ở cấp Trung ơng, còn lại thuộc về địa phơng. Điểm sửa đổi này có tác dụng vừa khắc phục đợc tình trạng qúa tải về thẩm định, phê duyệt cho Trung ơng, vừa không để xảy ra tình trạng bỏ sót loại hình dự án phải thẩm định và phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trờng không đợc đa vào danh mục theo quy định...
- Trong trờng hợp cần thiết thì thành lập hội đồng thẩm định: Hội đồng thẩm định ở cấp Trung ơng do Bộ trởng Bộ Tài nguyên và Môi trờng ra quyết định thành lập, Hội đồng thẩm định cấp tỉnh do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh ra quyết định thành lập. Thành phần Hội đồng thẩm định bao gồm các nhà khoa học, quản lý, có thể có đại diện của các tổ chức xã hội và đại diện của nhân dân nhng số thành viên hội đồng không quá 09 ngời.
- Thời hạn thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trờng không quá 02 tháng kể từ ngày nhận đợc đầy đủ các văn bản liên quan. Riêng đối với các dự án do tổ chức hoặc cá nhân nớc ngoài, tổ chức quốc tế đầu t, viện trợ, cho vay hoặc liên doanh thực hiện trên lãnh thổ Việt Nam thì thời hạn thẩm định phải phù hợp với thời gian quy định cho việc cấp giấy phép đầu t.
- Việc thẩm định quá trình đánh giá tác động môi trờng đợc kết thúc bằng Quyết định phê chuẩn báo cáo đánh giá tác động môi trờng, việc cấp Phiếu xác nhận đạt tiêu chuẩn môi trờng hoặc việc từ chối cấp những văn bản trên. Trờng
hợp cơ quan có thẩm quyền từ chối phê chuẩn báo cáo đánh giá tác động môi tr- ờng hoặc từ chối cấp Phiếu xác nhận đạt tiêu chuẩn môi trờng thì các công trình, các dự án sẽ không đựơc triển khai. Quyết định phê chuẩn báo cáo đánh giá tác động môi trờng, Phiếu xác nhận đạt tiêu chuẩn môi trờng là điều kiện bắt buộc phải có để đợc cấp giấy phép đầu t và đa dự án vào hoạt động trên thực tế. Quá trình thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trờng đối với các cơ sở đang hoạt động và kết quả thẩm định đa ra sẽ là cơ sở để đa ra những biện pháp cụ thể để giải quyết vấn đề môi trờng cho các cơ sở đó.
Nh vậy, sau quá trình thẩm định, cơ quan thẩm định báo cáo ĐTM phải có trách nhiệm đa ra nhận xét cụ thể về những vấn đề gây ra cho môi trờng, trong đó bao gồm cả môi trờng không khí mà hoạt động phát triển đó có thể đem lại. Điều đó cho thấy rằng: cơ quan quản lý nhà nớc về môi trờng qua quá trình thẩm định báo cáo ĐTM có thể dự liệu đợc trớc những tác động xấu đối với môi trờng nói chung và môi trờng không khí nói riêng do các hoạt động phát triển của con ngời mang lại và buộc các chủ thể tiến hành những hoạt động ấy phải áp dụng những biện pháp cụ thể, hữu hiệu để làm tăng tác động tốt (nếu có) cho môi trờng không khí và giảm đến mức tối đa những tác động xấu với môi trờng không khí mà nó có thể gây ra.
Tuy nhiên, khi áp dụng vào thực tiễn Việt nam, các quy định của pháp luật về thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trờng đó cũng đã nảy sinh nhiều v- ớng mắc, khó khăn nh sau:
Trớc hết phải nói rằng, môi trờng không khí là yếu tố thờng bị xem nhẹ trong quá trình ĐTM, ngay từ khâu lập báo cáo ĐTM đến khâu thẩm định báo cáo ĐTM. Vì vậy trên thực tế, thờng thì chỉ những dự án nào mà ngời ta đánh giá thực tế nó sẽ gây tác động rất lớn đến môi trờng không khí thì ngời ta mới tiến hành xem xét cân nhắc một cách đầy đủ nh các yếu tố khác, ví dụ nh: các dự án xây dựng nhà máy xi măng, nhà máy nhiệt điện, nhà máy giấy, vật liệu xây dựng…còn các dự án nh: dệt nhuộm, cơ khí, phân bón hoá chất...thì sự tác động đến môi trờng không khí thờng bị coi nhẹ, đôi khi ngời ta không xem xét đến. Điều đó làm cho việc dự liệu trớc cũng nh phòng ngừa những tác động xấu
tới môi trờng không khí không đợc đảm bảo. Khi các dự án, công trình đi vào hoạt động thì lúc đó thực tế cho thấy nó đã gây nhiều ảnh huởng, tác động xấu đến môi trờng không khí. Vì vậy, đã đến lúc chúng ta cần phải có cái nhìn đầy đủ hơn vai trò của việc thẩm định đánh giá tác động của các dự án đến môi tr- ờng không khí.
Thứ hai, khi xem xét Điều 15-NĐ 175 ta thấy có quy định: “Trong trờng hợp cần thiết thì thành lập hội đồng thẩm định”. Nhng trờng hợp nào đợc coi là trờng hợp cần thiết thì pháp luật lại cha có quy định cụ thể? Quy định này đã gây khá nhiều khó khăn cho các cơ quan có thẩm quyền thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trờng. Vì vậy, nó có thể dẫn đến hậu quả xấu là: có những dự án lẽ ra phải lập hội đồng để thẩm định báo cáo ĐTM, nhng vì các lý do khác nhau mà cơ quan thẩm định không ra quyết định thành lập hội động thẩm định. Điều đó đã và sẽ gây ra những hậu quả không nhỏ đến tính khoa học, tính chính xác của các kết quả thẩm định; nghĩa là nó sẽ gây ra những tác động xấu đến môi trờng nói chung và môi trờng không khí nói riêng.
2.1.3. Về thẩm quyền thanh tra, xử lý vi phạm và giải quyết tranh chấp môi trờng không khí
2.1.3.1. Thẩm quyền thanh tra và xử lý vi phạm pháp luật bảo vệ môi trờng không khí
Hiệu quả quản lý nhà nớc về môi trờng không khí phụ thuộc rất nhiều vào việc tổ chức và thực hiện các chính sách và pháp luật về bảo vệ môi trờng không khí. Giám sát, thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật và các chính sách về môi trờng không khí là những hành vi pháp lý của các cơ quan có thẩm quyền hoặc của cá nhân, tổ chức nhằm theo dõi việc thực hiện pháp luật và chính sách môi trờng không khí, phát hiện những vi phạm pháp luật và chính sách bảo vệ môi trờng không khí, những bất cập trong hệ thống pháp luật bảo vệ môi trờng nói chung và pháp luật bảo vệ môi trờng không khí nói riêng để trên cơ sở đó kiến nghị những biện pháp ngăn chặn và những giải pháp sửa đổi, bổ sung. Các
biện pháp này có tác dụng rất lớn trong việc nâng cao ý thức tự giác, tính triệt để của các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật môi trờng không khí.
Thanh tra nhà nớc về bảo vệ môi trờng không khí là hoạt động của cơ quan nhà nớc có thẩm quyền đợc tiến hành theo một thủ tục chặt chẽ nhằm xác định các vi phạm pháp luật bảo vệ môi trờng không khí cũng nh hậu qủa của chúng để xử lý theo luật định. Thanh tra là hoạt động có tầm quan trọng rất lớn trong việc đảm bảo thực hiện chính sách và pháp luật môi trờng không khí. Vì vậy, nội dung, thủ tục thanh tra, thẩm quyền tiến hành thanh tra là những vấn đề cần phải lu ý và quy định cụ thể hơn trong các văn bản pháp luật.
Thanh tra nhà nớc về bảo vệ môi trờng đã đợc quy định trong pháp luật bảo vệ môi trờng tai các điều 41, 42, 43 Luật bảo vệ môi trờng; Điều 37, 38 NĐ 175/1994/NĐ-CP và Thông t số 1485- MTg ngày 03/04/1994 của Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trờng hớng dẫn tổ chức quyền hạn và phạm vi hoạt động của thanh tra về bảo vệ môi trờng và một số văn bản liên quan khác.
Theo các quy định này, công tác thanh tra về môi trờng có những nội dung chủ yếu sau đây:
- Thanh tra việc chấp hành pháp luật về bảo vệ môi trờng không khí và các quy định có liên quan.
- Xác định và lập báo cáo về các sự cố, ô nhiễm, suy thoái môi trờng không khí để các cơ quan có thẩm quyền giải quyết.
- Giúp các cơ quan có thẩm quyền giải quyết các khiếu nại, tố cáo và tranh chấp trong lĩnh vực bảo vệ môi trờng không khí.
Theo Điều 40 Luật bảo vệ môi trờng, cơ quan quản lý nhà nớc về môi trờng thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành về bảo vệ môi trờng và có trách nhiệm phối hợp với thanh tra chuyên ngành của các Bộ, ngành hữu quan trong việc bảo vệ môi trờng không khí. Quy định này xuất phát từ đặc thù của hoạt động quản lý nhà nớc về môi trờng là hoạt động mang tính chất liên ngành, vì vậy nhất thiết phải có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan chức năng trong
qúa trình tiến hành công tác thành tra việc tuân thủ pháp luật về bảo vệ môi tr- ờng không khí.
Thanh tra chuyên ngành môi trờng không khí đợc chia làm hai cấp: cấp Trung ơng thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trờng; cấp địa phơng thuộc Sở Tài nguyên và Môi trờng. Hiện nay, thanh tra nhà nớc về bảo vệ môi trờng, trong đó có thanh tra về bảo vệ môi trờng không khí đợc tiến hành theo hai phơng thức sau:
- Thanh tra theo kế hoạch: là những đợt thanh tra theo kế hoạch đã đợc xây dựng hàng năm hoặc theo từng quí. Thanh tra theo phơng thức này chiếm 70% tổng số cuộc thanh tra.
- Thanh tra đột xuất, do yêu cầu phải xác minh những dấu hiệu vi phạm pháp luật bảo vệ môi trờng hoặc để giải quyết các vụ việc vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trờng. Thanh tra theo phơng thức này chiếm 30% tổng số cuộc thanh tra.
Trong quá trình thanh tra, đoàn thanh tra hoặc thanh tra viên có quyền: yêu cầu các tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp tài liệu và trả lời những vấn đề cần thiết cho việc thanh tra; Tiến hành các biện pháp kiểm tra kĩ thuật tại hiện trờng; quyết định tạm đình chỉ trong trờng hợp cần khẩn cấp các hoạt động có nguy cơ gây sự cố nghiêm trọng về môi trờng không khí và phải chịu trách nhiệm trớc pháp luật về quyết định đó của mình; đợc quyền xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trờng không khí theo thẩm quyền hoặc kiến nghị với cơ quan nhà nớc có thẩm quyền xử lý vi phạm.
Trên thực tế, các hoạt động thanh tra về bảo vệ môi trờng không khí theo quy định của pháp luật hiện hành đã góp phần không nhỏ trong việc ngăn chặn các hành vi gây ô nhiễm môi trờng không khí, góp phần vào xử lý những vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trờng không khí.
Ngoài thẩm quyền về thanh tra, cơ quan quản lý nhà nớc về môi trờng còn có thẩm quyền xử lý các vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trờng không khí. Trên cơ sở kết quả thanh tra, hoặc khi phát hiện ra hành vi vi phạm pháp luật về bảo
vệ môi trờng không khí cơ quan quản lý nhà nớc về môi trờng trong phạm vi thẩm quyền của mình có quyền đợc quy định các trách nhiệm pháp lý đối với các chủ thể có vi phạm đó. Các trách nhiệm pháp lý này sẽ đợc xem xét cụ thể trong phần sau.
2.1.3.2. Thẩm quyền giải quyết tranh chấp môi trờng không khí
Tranh chấp môi trờng nói chung và tranh chấp môi trờng không khí nói riêng đợc hiểu là những xung đột, những mâu thuẫn giữa các quan hệ pháp luật môi trờng khi họ cho rằng quyền và lợi ích của họ bị xâm hại hoặc có nguy cơ bị xâm hại. Họ có quyền yêu cầu các cơ quan nhà nớc có thẩm quyền giải quyết các xung đột, mâu thuẫn trong lĩnh vực bảo vệ môi trờng không khí thông qua việc áp dụng một cơ chế pháp lý thích hợp.
Tranh chấp môi trờng không khí thờng là các tranh chấp ngoài hợp đồng, nó