III. Đánh giá tình hình thực hiện sử dụng vốn ODA trong phát triển
2. Những hạn chế
2.1. Hạn chế trong vấn đề thu hút vốn ODA cho phát triển CSHT GTVT:
ở Việt Nam hiện có 25 nhà tài trợ song phơng, 19 tổ chức tài trợ đa phơng và hơn 300 tổ chức phi chính phủ. Nhng hiện nay đầu t phát triển cho CSHT GTVT chỉ có 2 tổ chức tài trợ đa phơng và 17 tổ chức tài trợ song phơng. Dẫn đầu các tổ chức tài trợ song phơng là Nhật Bản, dẫn đầu các tổ chức tài trợ đa phơng là WB, ADB. Nh vậy số l- ợng các tổ chức tài trợ đa phơng so với các tổ chức tài trợ song phơng là rất ít, đây cũng là một trở ngại đối với quá trình phát triển CSHT GTVT với nguyên nhân: Trong khi các tổ chức đa phơng đều cho phép đấu thầu cạnh tranh quốc tế, thì các nhà tài trợ song ph- ơng đều phải mua hàng hoặc sử dụng t vấn của nớc họ (chỉ định một nhà thầu hoặc đấu thầu hạn chế trong các nhà cung cấp của nớc họ), điều này làm tăng chi phí của dự án, tăng gánh nặng nợ nần của chúng ta đặc biệt trong điều kiện tỷ lệ vốn viện trợ không hoàn lại ngày càng giảm ( chiếm 3,47% tổng vốn cho vay), điều kiện cho vay u đãi ngày càng chặt chẽ hơn. Điều đó đặt ra thách thức đối với Việt Nam cần phải thận trọng hơn nữa trong việc lựa chọn dự án u tiên, thiết kế dự án, tính toán vốn đầu t phải chú trọng hơn nữa đến tính tiết kiệm, hiệu quả và khả năng hoàn vốn.
Cơ cấu nguồn vốn ODA phân bổ theo lĩnh vực cha đồng đều, hiện nay nguồn vốn ODA dành cho đờng bộ chiếm tỷ lệ quá lớn trong khi đó một số lĩnh vực nh giao thông nông thôn, giao thông đờng sông cơ sở hạ tầng quá yếu kém và manh mún thì tỷ trọng vốn lại quá thấp
2.2. Khó khăn trong vấn đề sử dụng vốn ODA trong phát triển CSHT GTVT ở Việt Nam.
Tuy tỷ trọng đầu t ODA cho GTVT cao so với các ngành khác nhng trong quá trình khai thác và sử dụng nguồn vốn này vẫn còn hạn chế. Khó khăn vớng mắc lớn nhất
đối với các dự án ODA đó là việc giải ngân cha đạt yêu cầu. Măc dù đã có xu hớng gia tăng hàng năm nhng vẫn còn thấp so với kế hoạch cũng nh so với mức giải ngân trung bình của khu vực. Một thực tế khách quan là Việt Nam vừa học vừa làm trong môi trờng ODA hoàn toàn mới với khoảng thời gian khá ngắn, khoảng 7 năm từ cuối năm 1993 trở lại đây, nên sự chênh lệch về các quy định, thủ tục trong và ngoài nớc, sự khác nhau về các quy trình, thủ tục trong và ngoài nớc, sự khác nhau về quy trình tủ tục giữa các nhà tài trợ là điều không thể tránh khỏi. nhng chúng ta cũng phải thừa nhận rằng chúng ta cũng có những mặt thua kém và nó cũng là những nguyên nhân chủ yếu của vấn đề giải ngân thấp nh: thời gian chuẩn bị dự án chậm, thủ tục xem xét, kí duyệt dự án chậm và phức tạp, khó khăn trong việc giải phóng mặt bằng...Dới đây chúng ta sẽ xem xét từng nguyên nhân của vấn đề:
♦ Công tác lập dự án, xét duyệt và thẩm định dự án còn quá chậm
Công tác qui hoạch kế hoạch vận động và sử dụng ODA cha đợc chuẩn bị kỹ. Mặc dù có qui định hớng dẫn Nhà nớc về định hớng, thủ tục vận động và thủ tục sử dụng ODA, song các ngành, địa phơng chuẩn bị còn thiếu tích cực, cha thực hiện theo dự án ở mức tiền khả thi. Đồng thời các ngành các địa phơng cha đợc trang bị những hiểu biết cần thiết về điều kiện, thủ tục vay vốn, do vậy còn thiếu chủ động trong việc chuẩn bị các dự án vận động cũng nh tiếp nhận các dự án này. Về phía Nhà nớc, cha có sự phối hợp chặt chẽ giữa đồng vốn đối ứng và vốn vay gây khó khăn để xem xét tính khả thi trong thẩm định dự án.
Thời gian chuẩn bị dự án trớc khi ký kết điều ớc quốc tế về ODA cũng nh sau khi ký kết thờng kéo dài, thông thờng từ một đến hai năm, nhiều dự án ký kết từ năm 1994 nhng đến năm 1996 mới khởi công xây dựng mà nguyên nhân chính là sự thiếu hiểu biết về thông tin của các bên và sự hạn chế của cán bộ.
Qui định về trình tự , thủ tục xét duyệt dự án của phía Việt Nam và phía nớc ngoài còn rờm rà, phải qua nhiều bớc nhiều cấp xét duyệt nên giai đoạn chuẩn bị dự án thờng kéo dài. Hơn nữa, thủ tục hành chính ở các cơ quan Nhà nớc còn chậm đổi mới, thiếu triệt để nên vẫn còn chậm trễ ở mỗi khâu, đặc biệt là ở các khâu: thẩm định và phê duyệt nghiên cứu khả thi, phê duyệt để triển khai các hạng mục sử dụng vốn đầu t sau đầu thầu.
Thủ tục xem xét trình duyệt dự án phức tạp, rờm rà nhiều cấp nhất là khâu thẩm định. Ví dụ nâng cấp quốc lộ 5 đoạn km 47- 62 việc thực hiện do liên doanh Bát Sơn (Việt Nam ) và công ty Đại Lục Đài Loan. Công trình đủ vốn nhng triển khai chậm.Mở thầu ngày 20/11/1993 nhng đến 20/4/1994 mới công bố thắng thầu.
Công việc thẩm định dự án ODA đợc tiến hành qua hai giai đoạn: chuẩn bị vận động ODA và phê duyệt dự án nhằm đa dự án vào danh mục đầu t và ra quyết định đầu t. Thực tế những năm qua việc thẩm định dự án tiền khả thi để đa vào danh mục dự án cha đợc thực hiện tốt. Hiện nay vốn cho xây dựng đề cơng, báo cáo tiền khả thi, báo cáo khả thi đối với các dự án ODAkhông đợc quy định cụ thể mà do từng nhà tài trợ áp đặt ra cho mỗi dự án.
♦ Công tác đấu thầu.
Trớc năm 1999 chúng ta không có một khung pháp lí qui định cụ thể nên công tác đấu thầu chỉ là tự phát, thiếu thống nhất dẫn đến tình trạng lộn xộn, tiêu cực và nhà nớc không quản lí đợc... Khi nghị định 88/CP (1/9/1999) ra đời thực sự đã tạo ra hành lang pháp lí thuận lợi cho công tác đấu thầu nhất là trong xây dựng. Tuy nhiên đấu thầu ở nớc ta còn bộc lộ nhiều kẽ hở, thiếu sót và hạn chế sau:
Quy chế đấu thầu cha làm rõ đợc các hình thức lựa chọn nhà thầu và phơng thức thực hiện hợp đồng nh ngoài hình thức đấu thầu rộng rãi, đấu thầu hạn chế còn có
những hình thức đơn giản hơn nh chào hàng cạnh tranh, mua sắm trực tiếp. Những hình thức này tuy quy chế có đề cập đến nhng cha hớng dẫn cách vận dụng do đó có hiện t- ợng tranh cãi khi thực hiện.
Đội ngũ cán bộ am hiểu nghiệp vụ đấu thầu ở nớc ta còn quá ít, thiếu kinh nghiệm, trình độ nghiệp vụ yếu kém...(hiện ở Việt Nam cha có một trung tâm đào tạo về đấu thầu nào).
Trừ trờng hợp chỉ định thầu, thì trong hầu hết các cuộc đấu thầu rộng rãi công tác chuẩn bị sơ sài, tiêu chí đánh giá năng lực nhà thầu thiếu, công tác đánh giá lựa chọn nhà thầu còn bộc lộ nhiều thiếu sót... dẫn đến kết quả không chính xác, không phản ánh đúng năng lực của nhà thầu.
Bên cạnh đó, công tác lập hồ sơ sơ tuyển và hồ sơ đấu thầu cạnh tranh quốc tế có một số điểm cha phù hợp thể hiện ở yêu cầu năng lực kỹ thuật và khả năng tài chính cao. Số điểm tài chính chiếm một tỷ lệ % lớn. Các gói thầu đợc phân chia theo quan điểm giành u thế cho nhà thầu có khả năng lớn do vậy nhà thầu Việt Nam (khả năng tài chính kém, còn non trẻ) thờng bị loại ngay từ vòng sơ tuyển (thậm chí cả liên doanh giữa nhà thầu Việt Nam với nớc ngoài). Đại đa số nhà thầu trong nớc trúng thầu là những liên doanh với nớc ngoài, gói thầu nhỏ, giá bỏ thầu thấp nên hiệu quả kinh tế thu đợc thấp.
Việc chấm thầu bằng điểm số cùng lúc hai chỉ tiêu về giá cả và kỹ thuật nhiều khi làm sai lệch kết quả đấu thầu. Để đạt đợc chỉ tiêu về giá cả thì nhà thầu phải bớt đi một phần kỹ thuật không đảm bảo, còn để đáp ứng yêu cầu kỹ thuật thì giá cả lại quá cao. Chính vì thế kết quả đấu thầu nhiều khi không phải hoàn toàn là chính xác.
Tất cả những nguyên nhân trên dẫn đến một thực tế là đa số các dự án ODA trong lĩnh vực GTVT do các nhà thầu nớc ngoài thi công, các nhà thầu Việt nam chỉ thi
công các phần việc đơn giản hoặc thầu lại từ đó hiệu quả mang lại của các dự án không cao.
♦ Khó khăn trong quá trình thực hiện dự án.
Nhiều chế độ chính sách hiện hành ở trong nớc thiếu đồng bộ cha phù hợp với thông lệ quốc tế, cha phù hợp với các điều khoản đã kí kết trong các hiệp định nh: các chính sách về thuế, chính sách tái định c, đền bù giải phóng mặt bằng... cha đợc hớng dẫn thống nhất cho tất cả các dự án sử dụng vốn ODA. Vì vậy, trong quá trình thực hiện dự án, chủ đầu t thờng phải trình xin ý kiến chỉ đạo của chính phủ cho từng trờng hợp, từng dự án cụ thể điều đó đã gây trở ngại lớn và làm chậm tiến độ của dự án.
Công tác giải phóng mặt bằng luôn là khó khăn lớn nhất đối với quá trình thực hiện dự án bởi vì nó đụng chạm trực tiếp đến quyền lợi của ngời dân, vì hầu nh họ luôn làm khó dễ và không chịu di dời đi vì cho rằng đền bù nh vậy là không thoả đáng. Nó đòi hỏi sự phối hơp chặt chẽ và có hiệu quả giữa chủ dự án với chính quyền từ cấp tỉnh đến huyện, xã và với nhiều ngành từ trung ơng đến các địa phơng, nhng trong khi đó việc phối hợp này thờng găp nhiều khó khăn, dẫn đến thời gian thực hiện giải phóng mặt bằng thờng bị kéo dài, thậm chí có trờng hợp kéo dài từ khi khởi công đến khi kết thúc dự án thí dụ dự án quản lý 18 vốn Hàn Quốc, cầu Tân Thịnh dự án cầu quản lý 1 giai đoạn 2, dự án ADB 2, WB 2, quản lý 1. Chúng ta không đạt đợc sự nhất trí về chính sách đền bù và mức độ đền bù đối với nhà tài trợ. Ví dụ nh dự án khôi phục QL1, các nhà tài trợ WB, ADB hay Nhật Bản đều đòi hỏi chính phủ Việt Nam đền bù 100% giá trị tài sản bị ảnh hởng bởi dự án cho những ngời hợp pháp và bất hợp pháp. Còn bên Việt Nam thì lại cho rằng chỉ đền bù những hộ dận hợp pháp thôi. Cuối cùng để đi đến thống nhất đền bù 100% cho những hộ hợp pháp và 80% cho những hộ không hợp pháp thì dự án cũng mất gần 1 năm.
Công tác thanh quyết toán bàn giao công trình: Nhiều dự án đã hoàn thành đa vào sử dụng nhng phê duyệt tổng dự toán, quyết toán và bàn giao cha đợc thực hiện nh đoạn km 47- 62 QL 5, một số hợp đồng của WB1 và ADB1
Công tác chuẩn bị nguồn vốn đối ứng: Một vấn đề trong sử dụng vốn ODA là khi sử dụng vốn của nớc nào thờng phải nhập thiết bị kỹ thuật của nớc đó với giá khá cao, làm giảm hiệu quả kinh tế của các dự án. Khi thực hiện dự án sử dụng ODA thì nhà nớc phải chuẩn bị 20% vốn ngân sách, vốn địa phơng hầu nh không có nên việc giải quyết nguồn vốn đối ứng trong nớc nhiều khi cũng rất khó khăn cho chủ dự án vì không có nguồn. Tỷ lệ vốn vay nớc ngoài so với vốn tự có trong nớc còn cao, vốn trong nớc thờng đến công trình muộn hơn so với vốn vay, đặc biệt là vốn giải toả. Ví dụ: Dự án nâng cấp QL 18 Chí Linh- Bãi Cháy (GĐ1): 41 triệu USD cơ cấu phân bổ nh sau vay ODA Hàn Quốc 22 Tr USD và Việt Nam góp 5 triệu USD, vay tập đoàn xây dựng Hàn Quốc 14 triệu USD.
♦ Vấn đề nhân sự.
Vấn đề nhân sự của Việt Nam hiện nay là một vấn đề ảnh hởng rất lớn đến việc tiếp nhận và sử dụng nguồn vốn ODA. Thật vậy, đội ngũ cán bộ quản lý và điều phối ODA ở các cấp thiếu cả về số lợng và chất lợng: Thứ nhất đó là trình độ chuyên môn ở mức thấp và số lợng nhân s đợc đào tạo một cách đầy đủ và nhiều kinh nghiệm chỉ chiếm một số lợng nhỏ; Đồng thời, trình độ ngoại ngữ, năng lực quan lý dự án, trình độ kỹ thuật, kinh nghiệm giải quyết công việc chung và tính năng động còn thấp; việc tính toán các chi phí dự toán thờng lạc quan quá mức nên dự kiến chi phí thờng lớn hơn thực tế gây thiếu vốn công trình và tăng thời gian thi công để điều chỉnh bổ sung.
♦ Rút vốn vay.
Cán bộ Việt Nam cha có một nhận thức thống nhất về các nguồn viện trợ, thiếu hiểu biết cơ bản về thủ tục, mục đích của mỗi nguồn viện trợ khác nhau; cơ quan tài chính các cấp còn thiếu sự chủ động trong việc thực hiện chức năng quản lý của mình dãn đến chậm trễ hoặc không nắm bắt kịp thời các chế độ quản lý tài chính do Nhà nớc ban hành; ngoài ra chúng ta còn cha quen với trình tự rút vốn vay mà mỗi nhà tài trợ có một trình tự riêng đồng thời trong việc rut vốn vay, các quy trình thủ tục cồng kềnh, cha quen với quy trình của ADB.
Tuy vậy, chúng ta còn hy vọng vào thực tế chất lợng công trình và sự đầu t kinh phí của Nhà nớc trong công tác bảo dỡng. Đây cũng là một vấn đề đợc các nhà thầu tổ chức quốc tế hết sức quan tâm.
Thời cơ và nhiệm vụ chiến lợc đặt ra là chúng ta phải tranh thủ nguồn vốn ODA không những để thực hiện mà còn để thu hút nguồn vốn này nhiều hơn nữa trong tơng lai vì kết quả giải ngân ảnh hởng đến những cam kết tiếp theo của các nhà tải trợ. Trong khi chúng ta rất cần vốn để phát triển nền kinh tế xã hội nói chung và phát triển CSHT GTVT nói riêng nhng lại không có các biện pháp hữu hiệu để giải ngân nhanh thì những nớc có nền kinh tế lớn hơn lại thu hút đợc lợng ODA rất lớn.
Những thực tế này đòi hỏi chúng ta cần xác định rõ mục tiêu, chiến lợc u tiên rõ ràng đặc biệt cho lĩnh vực CSHT GTVT để có thể thu hút và sử dụng hiệu quả nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA, theo kịp với sự phát triển của thế giới, đa Việt Nam lên một tầm cao mới.
2.3. Công tác quản lý, theo dõi và đánh giá hậu dự án.
Trong việc thực hiện các chế độ quản lý ODA vẫn còn nhiều hạn chế. Bộ phận quản lý của các ngành, địa phơng còn rải rác, một số bộ phận tách rời gần nh độc lập từ 81
khâu xác định, xây dựng, thẩm định, kí kết, phân bổ, quản lý tài chính đến việc tiếp nhận, sử dụng tổng hợp báo cáo tài chính cho các cấp có thẩm quyền. Việc không tập trung bộ máy quản lý viện trợ về một đầu mối duy nhất là nguyên nhân quan trọng của tình hình nêu trên.
Bên cạnh đó, nguyên nhân cho tình trạng yếu kém về quản lý là do thái độ của ngời tiếp nhận vốn ODA còn rất hạn chế. Quan điểm này đợc chính Bộ trởng Bộ KH & ĐT Trần Xuân Giá thừa nhận rằng: “ trong nhận thức chung của cán bộ và nhân dân về vốn ODA vài năm trớc đây còn cha chuẩn xác, không ít ngời còn coi vốn vay ODA nh món quà tặng, cho không mà không có ý thức rõ trách nhiệm trong việc sử dụng và hoàn trả sau này”. Vì vậy việc quản lý các nguồn viện trợ thờng không đảm bảo đúng