C. Hỗ trợ xoỏ đ úi giảm nghốo thụng qua huy động sự tham gia và tăng thờm
3.Cỏc chương trỡnh giảm nghốo mớ i
Yếu tố cốt lừi trong phương phỏp tiếp cận thỳc đẩy chia sẻ tăng trưởng kinh tế từ năm 1998 đó được thực hiện qua cỏc chương trỡnh mục tiờu quốc gia, trong đú đưa đầu tư cơ sở hạ tầng cơ bản và cỏc dịch vụ nụng nghiệp, hỗ trợ đời sống phục vụ người nghốo đến cỏc khu vực hẻo lỏnh nhất của đất nước và cho cỏc hộ nghốo núi chung. Để đẩy mạnh phỏt triển ở cỏc vựng nụng thụn nghốo phải kể đến Chương trỡnh 135 về phỏt triển kinh tế xó hội cho cỏc xó cú hoàn cảnh đặc biệt khú khăn; Chương trỡnh xúa đúi giảm nghốo (HEPR) và một chương trỡnh tạo cụng ăn việc làm mới bắt đầu thực hiện năm 2001 kết hợp với chương trỡnh HEPR tạo thành Chương trỡnh HEPRE kết hợp. Cỏc chương trỡnh này đó được đỏnh giỏ (Bộ Lao động, Thương binh, Xó hội và UNDP 2004) và đang được xõy dựng lại cho giai đoạn 2006-2010. Cỏc hợp phần chớnh
(chớnh sỏch và dự ỏn) của cỏc chương trỡnh này được liệt kờ trong Bảng 7 và 8 cựng với những xu hướng phõn bổ nguồn lực cho mỗi chương trỡnh. Năm 2003, một chương trỡnh mục tiờu quốc gia mới cho cỏc xó duyờn hải và hải đảo đó được xõy dựng với mục tiờu hỗ trợ đầu tư cho cơ sở hạ tầng ở 157 xó được đỏnh giỏ là đang gặp những hoàn cảnh đặc biệt khú khăn.21
Chương trỡnh 135 và HEPRE khỏc nhau đỏng kể về hướng tiếp cận mục tiờu. Chương trỡnh 135 đặt mục tiờu vào cỏc xó nghốo và khú khăn trong khi đú, phần lớn cỏc chớnh sỏch và dự ỏn của HEPRE lại đặt mục tiờu vào cỏc hộ nghốo trờn cả
21 Chương trỡnh 135 được Thủ tướng Chớnh phủ phờ duyệt năm 1998 thụng qua Quyết định số
135/1998/QĐ-TTg; Chương trỡnh HEPR được chớnh thức triển khai năm 1998 thụng qua Quyết định số
133/1998/QĐ-TTg và thực hiện năm 2001 thụng qua Quyết định số 143/2001/QĐ-TTg cựng với một chương trỡnh tạo cụng ăn việc làm mới trở thành Chương trỡnh HEPRE kết hợp, Chương trỡnh 143. Năm 2003, Chương trỡnh mục tiờu quốc gia mới cho cỏc xó vựng duyờn hải và hải đảo được xõy dựng thụng qua Quyết định số 257/2003/QĐ-TTg và 106/2004/QĐ-TTg. 0 - 10 10 - 20 20 - 30 30 - 40 40 - 50 50 - 60 60 - 70 70 - 80 80 - 90 90 - 100
nước ở vựng đụ thị hoặc nụng thụn. Vớ dụ, cỏc chớnh sỏch y tế và giỏo dục đặt mục tiờu cung cấp cỏc dịch vụ y tế và giỏo dục miễn phớ hoặc chi phớ thấp cho cỏc hộ nghốo bằng cỏch cấp thẻđể cỏc thành viờn của hộ được nhận bảo hiểm y tế miễn phớ hoặc được miễn giảm học phớ. Tuy nhiờn, phần này chủ yếu liờn quan đến Chương trỡnh 135 vỡ tập trung vào cỏc vựng nụng thụn kộm phỏt triển, đặc biệt là miền nỳi.
Bảng 7. Chương trỡnh 135 – Cỏc hợp phần và xu hướng phõn bổ nguồn lực (tỉđồng)
Hợp phần 1999-2001 2002-1004
Cơ sở hạ tầng thụn bản và xó (đường, trung tõm y tế, trường
học, hệ thống thủy lợi, hệ thống cấp nước, chợ, v.v...) 2.064 3.130 Cơ sở hạ tầng liờn xó (đường, bệnh xỏ, chợ, v.v...) 434 865 Định cư và tỏi định cư cỏc dõn tộc thiểu số 0 35 Khuyến nụng 50 164 Đào tạo cỏn bộ cấp xó 22 32 Tổng 2.570 4.226
Nguồn:Bộ LD,TB&XH và UNDP (2004)
Bảng 8. HEPR – Cỏc chương trỡnh nhỏ và xu hướng phõn bổ nguồn lực (tỉđồng)
Hợp phần 1998-2001 2001-2005 Cơ quan thực hiện
Chớnh sỏch
Hỗ trợ y tế 800 500 MOH
Giỏo dục 834 n.a. MOET
Hỗ trợ cụng cụ sản xuất và đất n.a. n.a.
Hỗ trợ cỏc dõn tộc thiểu số 262 150
Hỗ trợ nhà ở - 250
Hỗ trợđặc biệt những người dễ bị tổn thương - 700 MOLISA Cỏc dự ỏn
Tớn dụng 6000 750 SBV
Khuyến nụng 200 100 Bộ
NN&PTNT Cỏc mụ hỡnh xúa đúi giảm nghốo - 100 MOLISA Dự ỏn cho cỏc xó ngoài chương trỡnh 135
Cơ sở hạ tầng 3825 1400 Bộ
NN&PTNT
Hỗ trợ sản xuất 200 90 Bộ
NN&PTNT
Đào tạo 100 100 MOLISA
Thiết lập cỏc khu kinh tế mới - 1400 Bộ
NN&PTNT Tỏi định cư 1200 700 Bộ NN&PTNT Tổng 6.240 Cỏc dự ỏn tạo cụng ăn việc làm (kể cả cỏc dự ỏn từ năm 2001) Vốn vay để tạo cụng ăn việc làm - c. 3000 MOLISA Hiện đại húa cỏc trung tõm dịch vụ việc làm - 210 MOLISA Tăng cường hệ thống thụng tin thị trường lao động - 30 MOLISA (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Đào tạo cỏn bộ quản lý việc làm - 30 MOLISA
Chương trỡnh 135 đặc biệt cú hiệu quả trong việc phõn bổ cỏc nguồn lực cho cỏc xó nghốo nhất. Chương trỡnh 135 bao gồm khoảng 1/5 tổng số xó, ban đầu là 1.715 xó sau đú tăng lờn 2.362 xó với tổng dõn số hơn 6 triệu người.22 Một nghiờn cứu mới đõy do Viện Nghiờn cứu Lao động và Xó hội (ILSSA) và Trường Đại học Kinh tế Quốc dõn (trớch dẫn trong Swinkels và Turk 2004) cho thấy Chương trỡnh 135 bao gồm phần lớn mặc dự khụng phải là tất cả cỏc xó nghốo nhất. Hỡnh 3 cho thấy một số xó rất nghốo khụng nằm trong chương trỡnh 135. Núi túm lại, Chương trỡnh 135 xỏc định mục tiờu một cỏch hợp lý với gần 1/3 (28%) tổng số người nghốo ở Việt Nam đang sinh sống tại cỏc xó được bao gồm trong chương trỡnh (Nguyen 2003). Về phõn bổ nguồn lực hoặc chi tiờu của nhà nước trờn đầu người hay trờn một người nghốo, cỏc chuơng trỡnh cú mục tiờu quốc gia dường như tập trung cho cỏc vựng nghốo nhất, thậm chớ cú tớnh đến mật độ nghốo đúi thấp hơn rất nhiều của cỏc vựng này (Hỡnh 4). Chi tiờu cho cỏc chuơng trỡnh cú mục tiờu quốc gia cũng tăng lờn từ 2% trong tổng chi tiờu của nhà nước năm 1998 lờn 3,4% năm 2002.
Nhưng phạm vi rộng của Chương trỡnh 135 cũng cú một số bất lợi về mặt cụ thể húa. Trong khi 2/3 trong tổng số dõn của Chương trỡnh 135 nằm ở cuối nhúm hai chi tiờu (xột về chi tiờu hộ) thỡ khoảng 45% số hộ thuộc cỏc xó nghốo của Chương trỡnh 135 khụng phải là hộ nghốo (Bộ LĐ,TB&XH & UNDP 2004). Một số tỏc động liờn quan đến phõn phối cũng nảy sinh như tăng thờm gỏnh nặng về sự đúng gúp của địa phương cho cơ sở hạ tầng nụng thụn
22Đõy khụng phải là một chương trỡnh cú mục tiờu vỡ nú bao gồm 49 tỉnh chứ khụng bao gồm toàn bộ 64 tỉnh.
cho cỏc vựng miền nỳi nghốo nhất mà ở đú chi phớ chocơ sở hạ tầng nụng thụn là cao nhất và chất lượng dịch vụ (vớ dụ điện) là thấp nhất.
Một thỏch thức đối với cỏc chuơng trỡnh cú mục tiờu quốc gia về xoỏ đúi giảm nghốo giai đoạn 2006-2010 kể cả Chương trỡnh phỏt triển kinh tế xó hội cho vựng dõn tộc thiểu sốđú là sử dụng cỏc giải phỏp minh bạch chống đúi nghốo để đảm bảo phõn bổ cỏc nguồn lực vỡ người nghốo cho cỏc thụn bản nghốo nhất của cỏc xó mục tiờu. Cú một vài chỉ số tớch cực trong hướng tiếp cận này đú là việc điều chỉnh lại định nghĩa cỏc xó “Khu vực 3” (hẻo lỏnh nhất và khú khăn nhất) và bao gồm cỏc thụn, bản nghốo của cỏc xó Khu vực 2 (ớt hẻo lỏnh và khú khăn hơn). Nghiờn cứu mới đõy của Viện Nghiờn cứu Lao động và Xó hội đó đưa ra cỏc chỉ số đặc trưng bằng cỏch kết hợp khảo sỏt (chi tiờu) hộ và những số liệu thống kờ cho phộp sử dụng chớnh xỏc hơn và minh bạch hơn trong việc giảm đúi nghốo ở địa phương.
Tuy nhiờn, cỏc hướng dẫn và cỏc thủ tục phõn phối nguồn lực cấp quốc gia sẽ được thực hiện như thế nào vẫn cũn chưa rừ ràng trong bối cảnh phõn cấp cho cấp tỉnh diễn ra nhanh trong lĩnh vực chi tiờu nhà nước. Trong số những vấn đề cần được giải quyết cú vấn đề đảm bảo cõn bằng giữa khen thưởng những cỏn bộ tỉnh và địa phương thực hiện tốt, chẳng hạn như thụng qua việc tăng cường phõn bổ ngõn sỏch theo cỏc chương trỡnh cú mục tiờu nhưng khụng nhất thiết phạt những người hoạt động kộm ở cỏc tỉnh cú năng lực quản lý yếu hơn. Một giải phỏp cú thể thực hiện là Chớnh phủ hỗ trợ cho những tỉnh hoạt động kộm bằng cỏch phõn bổ nhiều hơn nguồn vốn quản lý hành chớnh để tăng cường năng lực quản lý những nơi đú.
Với tổng vốn đầu tư hơn 6.000 tỉ đồng trong giai đoạn 1998-2003, Chương trỡnh 135 đó tập trung chủ yếu vào cung cấp cơ sở hạ tầng cơ bản ở cấp thụn bản, xó và liờn xó (nhúm xó). Chương trỡnh đó đầu tư cho hơn 17.000 cụng trỡnh trong giai đoạn 1998-2003 trong đú 1/3 (33%) đầu tư xõy dựng đường nụng thụn, cầu và đầu tư cho giao thụng khỏc; ẳ (24%) đầu tư cho trường học, 17% cho cỏc hệ thống thủy lợi, 12% cho cấp nước sạch sinh hoạt, 6% cho điện khớ húa nụng thụn và 2% cho cỏc cơ sở y tế (Bộ LĐ,TB&XH 2005). Số xó chưa cú đường vào trung tõm trong mọi điều kiện thời tiết đó giảm từ hơn 600 xó năm 1999 xuống cũn 269 xó năm 2004 (hoặc chưa tới 3% tổng số xó). Tỉ lệ tiếp cận đường nụng thụn - tỉ lệ dõn số sinh sống cỏch con đường cú thể đi lại trong mọi điều kiện thời tiết trong vũng bỏn kớnh 2km hoặc 20 phỳt đi bộ - đó tăng lờn trong cựng kỳ
từ 73% lờn 76%, cao hơn đỏng kể so với cỏc nước cú cựng GDP. Tỉ lệ tiếp cận điện lưới quốc gia hiện đang tăng lờn ở mức thờm một xó/ngày (hay 900 xó trong 3 năm qua) và tăng từ 63% dõn số năm 1998 lờn 81% năm 2002, tuy nhiờn tỉ lệ tiếp cận ở nhiều tỉnh miền Bắc vẫn chưa đạt 50%. Tỉ lệ tiếp cận nguồn nước sạch cú thể uống được đó tăng từ 18% năm 1993 lờn 40% năm 2002, nhưng vẫn chưa đạt 30% ở cỏc tỉnh hẻo lỏnh nhất và tỉ lệ này thấp hơn nhiều ở cỏc xó và thụn bản hẻo lỏnh. Cỏc tỏc động của Chương trỡnh 135 và cỏc chương trỡnh cú mục tiờu quốc gia đối với xúa đúi giảm nghốo chưa được đỏnh giỏ và hiểu đầy đủ. Trong những năm gần đõy, chỉ số phỏt triển nhõn lực của Việt Nam đó tăng đỏng kể. Nhưng những thành tựu này do cỏc chương trỡnh cú mục tiờu quốc gia mang lại ở mức độ nào thỡ vẫn chưa được biết.
Theo đỏnh giỏ gần đõy cho thấy sự phõn bổ nguồn vốn được thực hiện rừ ràng và minh bạch, nhưng vốn được chuyển trực tiếp cho xó hoặc dự ỏn phải thụng qua hệ thống Kho bạc (Bộ LĐ,TB&XH và UNDP 2004). Những yếu kộm nhất được chỉ ra thuộc về tớnh hiệu quả kinh tế mà nguyờn nhõn chủ yếu là do hầu hết cỏc hợp đồng được thực hiện trờn cơ sở chỉ định thầu trực tiếp hoặc lựa chọn từ một nguồn chứ khụng thụng qua đấu thầu cạnh tranh. Hệ thống tài liệu tài chớnh và lưu giữ hồ sơở cấp xó cũng là một yếu kộm. Chương trỡnh HEPR tỏ ra kộm minh bạch hơn so với Chương trỡnh 135 trong việc kiểm soỏt tiền tệ với nhiều khả năng rũ rỉ nguồn vốn mà nguyờn nhõn chủ yếu là do cú quỏ nhiều cỏc hợp phần chương trỡnh và kờnh hỗ trợ vốn. Đỏnh giỏ tỏc động của Chương trỡnh 135 đang gặp khú khăn do thiếu dữ liệu cơ sở. Tuy cú nhiều những số liệu ước tớnh thường xuyờn về tỉ lệ đúi nghốo nhưng những số liệu này cú xu hướng thiờn về hành chớnh chứ khụng liờn quan đến những thay đổi thực tế về đời sống của người dõn và khụng được sử dụng trong Chương trỡnh 135 (hoặc HEPR) trong bất cứ trường hợp nào. Trong cỏc nghiờn cứu định tớnh, cỏc đối tượng được nghiờn cứu thường đỏnh giỏ tỏc động của cơ sở hạ tầng một cỏch tớch cực nhất. (Bộ LĐ,TB&XH và UNDP 2004). Những vấn đề tồn tại chủ yếu liờn quan đến chất lượng cơ sở hạ tầng và hoạt động bảo dưỡng kộm, và vấn đề này cần được cải thiện trong tương lai.
‘Định cư’ hoặc tỏi định cư cỏc cộng đồng dõn tộc thiểu số cú tập quỏn du canh hoặc sinh sống rải rỏc đó khụng mấy thành cụng. Gần 75% đối tượng trong đỏnh giỏ của Bộ LĐ,TB&XH
cho rằng khụng cú tỏc động đỏng kể nào đối với đời sống của họ mà nguyờn nhõn chủ yếu là cơ sở hạ tầng kộm chất lượng, chất lượng đất thấp ở nhiều khu định cư mới và thiếu sự tham vấn ý kiến trong quỏ trỡnh thực hiện (Bộ LĐ,TB&XH và UNDP 2004, Bộ LĐ,TB&XH 2005).
Nhỡn chung, cỏc kết quả của cỏc chương trỡnh cú mục tiờu quốc gia cho tới nay được coi là chưa bền vững do cú một tỉ lệ đỏng kể cỏc hộ chỉở trờn mức đúi nghốo chỳt ớt và dễ dàng bị rơi lại tỡnh cảnh đúi nghốo như trước khi gặp hoàn cảnh giỏ cả khụng ổn định, thiờn tai, cỏc cỳ sốc về sức khỏe và cỏc rủi kho tương tự khỏc. Khả năng thoỏt nghốo và tỏi nghốo vẫn cũn rất cao.
Nhiều bài học kinh nghiệm đó được rỳt ra từ cuối thập niờn 90 trong quỏ trỡnh tăng cường cỏc biện phỏp tiếp cận định hướng theo cộng đồng. Trong Chương trỡnh 135, đó dự kiến UBND là cỏc xó sẽ là "chủ đầu tư" chịu trỏch nhiệm chớnh về mua sắm và giỏm sỏt cỏc cụng trỡnh cơ sở hạ tầng quy mụ nhỏ ở bất cứ nơi nào cú thể. Nhưng trong thực tế, cỏc xó được tỉnh và huyện phõn cấp quyền ra quyết định và nguồn lực chỉ chiếm khoảng 15% số xó của chương trỡnh. Cỏc nguyờn nhõn của tỡnh trạng này bao gồm sự lựa chọn mang tớnh đỏnh đổi giữa tăng cường năng lực địa phương và sự tham gia của người dõn với việc đẩy nhanh tốc độ và tớnh hiệu quả trong lập kế hoạch đầu tư. Thành cụng của cỏc biện phỏp tiếp cận qua phõn cấp và định hướng cộng đồng cú lẽ phụ thuộc nhiều vào cỏc thể chế và qui định rừ ràng và chắc chắn sẵn cú, mà nhờ vào đú cú thể đảm bảo việc tuõn thủ một cỏch chặt chẽ theo cỏc
nguyờn tắc của cỏch tiếp cận như vậy (Shanks et al. 2003).
Đối tỏc hỗ trợ cỏc xó nghốo nhất (PAC), một chương trỡnh liờn kết do Bộ KHĐT điều phối và cú sự tham gia của cỏc cơ quan nhà nước liờn quan, cỏc tổ chức tài trợ và cỏc tổ chức phi chớnh phủ đó chắt lọc và tổng hợp cỏc bài học trờn cơ sở kinh nghiệm (PAC 2004) về những vấn đề như: (i) trực tiếp hỗ trợ vốn cho ngõn sỏch phỏt triển xó, thụn bản và những yờu cầu thể chế húa cỏc phương phỏp tiếp cận này trong tương lai; (ii) những nỗ lực gần đõy để ỏp dụng cỏc chiến lược xỏc định mục tiờu nhằm vào nhiều cấp để đỏp ứng nhu cầu của cỏc cộng đồng hẻo lỏnh cũng như nhu cầu của cỏc nhúm nghốo đúi và dễ bị tổn thương; (iii) việc tham gia và quản lý của cộng đồng trong chu kỳ đầu tư cơ sở hạ tầng và làm thế nào để cõn đối cỏc đúng gúp tự nguyện của cộng đồng với việc tăng cỏc cơ hội lao động được trả lương, hoàn vốn, cỏc hệ thống phớ sử dụng; (iv) cỏc biện phỏp thỳc đẩy tăng cường năng lực hiệu quả; và (v) cỏc vấn đề xoay quanh lĩnh vực quản lý cấp nước sinh hoạt như là một nguồn tư nhõn và/hoặc nguồn cụng. Cỏc bài học quan trọng đó được rỳt ra liờn quan đến những yếu tố cú khả năng ảnh hưởng đến sự thành cụng của quỏ trỡnh nhõn rộng và đơn giản hoỏ trong cỏc hệ thống của Chớnh phủ và trong Chương trỡnh Quốc gia về Xoỏ đúi Giảm nghốo tương lai.
Ngày càng cú nhiều minh chứng rừ ràng việc thực hiện cỏc sỏng kiến định hướng theo cộng đồng đó được cải thiện. Một nghiờn cứu gần đõy ở