Rừng tự nhiờn và rừng trồng chiếm 67% và 12% của đất DNLN vào năm 2002. Nhỡn chung, cỏc DNLN làm ăn kộm hiệu quả, phụ thuộc nhiều vào nguồn thu từ khai thỏc rừng tự nhiờn và từ nguồn vốn của chương trỡnh trồng rừng (như chương trỡnh 661 bắt đầu từ 1998). Vào đầu năm 2000, chỉ cú 60% LTQD là vững về tài chớnh; 23% LTQD làm cỏc dịch vụ cụng ớch nờn được Chớnh phủ cấp ngõn sỏch, số cũn lại 17% khụng vững về tài chớnh và kỹ thuật và sẽ bị giải thể. Tỡnh hỡnh lại càng xấu đi do lệnh đúng cửa rừng tự nhiờn ở nhiều tỉnh5. Tổ chức lại và đổi mới cỏc LTQD đó tập trung vào việc thay đổi về cơ cấu tổ chức và quản lý nhưng khụng cú những thay đổi cơ bản về chức năng nhiệm vụ, quyến sở hữu và nguyờn tắc quản lý. Hầu hết cỏc LTQD hiện cú vẫn đang thực hiện cả sản xuất kinh doanh và dịch vụ cụng ớch mặc dự đó cú những thay đổi đỏng kể như chuyển giao phần lớn cỏc LTQD và tài nguyờn rừng cho chớnh quyền địa phương quản lý vào những năm đầu của 1990 và việc ỏp dụng rộng rói hệ thống giao khoỏn với hộ gia đỡnh sống trờn phần đất thuộc cỏc LTQD và Quyết định số 187/1999/TTg năm 1999 của Thủ tướng Chớnh phủ.
Phần lớn cỏc tỉnh khụng đạt được cỏc mục tiờu đặt ra trong Quyết định năm 1999 về kiểm kờ đất và giao đất cũng như tỏch chức năng dịch vụ cụng ớch và kinh doanh của cỏc LTQD để trở thành cỏc LTQD theo hướng kinh doanh cú lói, cỏc Ban quản lý rừng phũng hộ (BQLRPH) và cỏc hỡnh thức khỏc. Rừng đặc dụng, rừng phũng hộ và rừng sản xuất tự nhiờn nghốo sẽ được bàn
giao cho cỏc BQLRPH - đõy là cỏc đơn vị cụng ớch - và sẽđược cấp kinh phớ từ ngõn sỏch nhà nước. Rừng phũng hộ và rừng sản xuất cú diện tớch nhỏ (dưới 5.000 ha) sẽ được giao cho cỏc hộ và cỏc cộng đồng càng nhiều càng tốt để sử dụng và quản lý.
Một mục tiờu quan trọng là tỏch chức năng cụng ớch ra khỏi cỏc lõm trường sản xuất kinh doanh. Cỏc lõm trường này phải đứng vững về tài chớnh, hoạt động theo Luật Doanh nghiệp Nhà nước, và phải xõy dựng kế hoạch sản xuất kinh doanh hợp lý trước khi được nhà nước giao cho đất. Do việc cấp vốn cho cỏc BQLRPH chưa được giải quyết một cỏch rừ ràng và triệt để, nờn xu hướng phổ biến của cỏc tỉnh là xếp cỏc lõm trường thực hiện chủ yếu nhiệm vụ phũng hộ là “lõm trường thương mại” với hy vọng là việc trợ cấp cho cỏc hoạt động phũng hộ sẽ trang trải cho cỏc hoạt động thương mại qua đú sẽ cho phộp họ khụng bị lỗ về tài chớnh và giỳp giảm nhẹ gỏnh nặng về ngõn sỏch cụng của tỉnh. Việc tổ chức lại và đổi mới cỏc LTQD được dựa trờn cơ sở của sựđỏnh giỏ cỏc bài học rỳt ra từ việc thực hiện Quyết định 187, và những nguyờn tắc tiờn tiến trỡnh bày trong Nghị quyết 28/NQ-TW của Đảng thỏng 6/2003 và Quyết định số 179 thỏng 9/2003 của Chớnh phủ. Bao gồm:
• Chức năng cụng ớch phải được tỏch khỏi cỏc lõm truờng kinh doanh và chỉ nờn tập trung vào sản xuất và lợi nhuận. Việc tỏch này cần trỏnh trợ cấp chộo làm giảm khuyến khớch cỏc hoạt động theo hướng kinh doanh. Phải thừa nhận rằng năng lực cấp địa phương trong xõy dựng và thẩm định kế hoạch sản xuất kinh doanh cũn rất hạn chế;
• LTQD kinh doanh phải cạnh tranh bỡnh đẳng trờn cựng sõn chơi với nụng dõn, hợp tỏc xó, và doanh nghiệp tư nhõn về nhận đất, cõy giống, tớn dụng, tiếp cận cỏc chương trỡnh của Chớnh phủ và thị trường; và • Sự chuyển đổi phải hướng vào
người dõn, khụng chỉ tập trung vào 27.000 cỏn bộ cụng nhõn viờn của cỏc LTQD mà vào hơn 1,5 triệu hộ dõn đang sinh sống trong khu vực đất lõm nghiệp. Những hộ này và cộng đồng của họ phải được tham gia tớch cực và hưởng lợi từ sự chuyển đổi. Ở những nơi đất đang do cỏc LTQD và cỏc BQLRPH quản lý, họ phải được hưởng lợi từ việc tổ chức đồng quản lý hoặc tối thiểu là từ sức lao động của họ thụng qua cỏc hợp đồng tự nguyện, minh bạch và bỡnh đẳng ký kết với cỏc cơ quan nhà nước. Ngoài ra: Cần hỗ trợ cỏc tỉnh đẩy nhanh tiến độ kiểm kờ và giao đất của cỏc LTQD, giỳp cỏc tỉnh hoàn thành việc phõn loại đất rừng và lập qui hoạch sử dụng đất dài hạn với sự tham gia của địa phương: • Cỏc hộ nụng dõn nhỏ và cỏc cộng đồng cú thể quản lý tài nguyờn rừng một cỏch hiệu quả và bền vững khi họđược giao quyền sử dụng đất lõu dài;
• Chớnh quyền địa phương cần giao cỏc mục tiờu sản phẩm đầu ra cho cỏc LTQD và cơ chế giỏm sỏt và cỏch đỏnh giỏ hữu hiệu cỏc mục tiờu đú; và • Chớnh quyền địa phương cũng như cỏc LTQD thiếu hiểu biết về cụng cụ phỏp lý và tổ chức cú liờn quan đến tổ chức lại và đổi mới cỏc LTQD cho những lựa chọn và quỏ trỡnh chuyển đổi cần phải rừ ràng và càng chi tiết càng tốt.
Cú nhiều giải phỏp lựa chọn cho việc chuyển đổi cỏc LTQD. Dựa trờn tầm nhỡn về tỏi cơ cấu và đổi mới cỏc LTQD, về lõu dài Việt Nam cú thể khụng cần cú cỏc LTQD. Phần lớn cỏc nền kinh tế chuyển đổi khỏc cũng đó đặt ra cõu trả lời cho cõu hỏi này là liệu “cỏc LTQD là thực sự cần thiết”. Nếu một cơ quan nhà nước hoạt động kinh doanh lõm nghiệp thỡ cơ quan đú phải tuõn theo cỏc qui tắc của thị trường và chấp nhận sự cạnh tranh. Trong trường hợp này, cỏc ngành khỏc sẽ đạt được cỏc mục tiờu một cỏch tốt nhất vỡ cỏc hệ thống khuyến khớch cho phộp họ đỏp ứng với đũi hỏi của thị trường và đạt được hiệu quả tốt hơn. Nếu một cơ quan thực hiện chức năng cụng ớch (rừng đặc dụng, rừng phũng hộ đầu nguồn hoặc ngay cả dịch vụ xó hội ở vựng sõu vựng xa v.v...), cơ quan đú phải là cơ quan nhà nước và được nhà nước cấp kinh phớ. Hơn nữa, phải tỏch biệt với chức năng kinh doanh để trỏnh việc trợ cấp chộo và để sử dụng cỏc nguồn lực cụng cú hiệu quả hơn. Cỏc BQLRPH hay cỏc Ban quản lý rừng đặc dụng cú thể là một vớ dụ tốt về vấn đề này.
Khởi đầu bằng việc đỏnh giỏ việc sử dụng đất của cỏc LTQD và phõn bố lại đất. Đất sử dụng kộm hiệu quả phải được chuyển giao lại cho chớnh quyền địa phương để giao tiếp cho cỏc hộ nụng dõn, cỏc cộng đồng và cỏc đơn vị khỏc. Chớnh quyền địa phương và Bộ Tài nguyờn và Mụi trường hỗ trợ cỏc LTQD giải quyết cỏc tranh chấp về đất đai với cư dõn quanh khu vực của cỏc LTQD và hoàn tất việc giao lại đất sử dụng kộm hiệu quả. Vấn đề này phải dựa trờn kế hoạch kinh doanh hợp lý, cú tớnh đến nhu cầu thiết yếu của người dõn vềđất đai và tài nguyờn rừng cũng nhưđũi hỏi của thị trường. Ngoài ra, sự tham gia tớch cực của người dõn địa
phương và cỏc xó vào việc đỏnh giỏ sử dụng và phõn bổ lại đất đai là cực kỳ quan trọng. Tiếp đú, phải cú cơ chế cạnh tranh về phớ (thụng qua đấu giỏ) hoặc thuờ đất (thụng qua thoả thuận thuờ) trong việc giao đất cho sản xuất lõm nghiệp thương mại kể cả khi giao cho cỏc lõm trường. Cỏc doanh nghiệp lõm nghiệp thương mại thuờ đất (hoặc mua quyền sử dụng đất bằng đấu giỏ) của Nhà nước rất cú thể sẽ sử dụng đất lõm nghiệp cú hiệu quả hơn (với nhu cầu trồng rừng cần thiết) và sẽ khụng cũn thực hiện “vai trũ người cho thuờ” bằng cỏch giao đất của nhà nước cho hộ hoặc cỏc nhà trồng rừng khỏc thuộc khu vực tư nhõn và cỏc nhà chế biến rồi thu tiền thuờ của họ bằng “hiện vật” như nhiều LTQD muốn làm. Về lõu dài, việc cổ phần hoỏ cỏc LTQD theo hướng kinh doanh là một lựa chọn quan trọng cần xem xột trờn quan điểm của quyết định mới đõy của Chớnh phủ về cổ phần hoỏ cỏc cơ sở chế biến và tiếp thị và thớ điểm cổ phần hoỏ rừng trồng và tài sản cố định do cỏc LTQD quản lý. Bộ tài chớnh hiện đang sửa đổi Nghị định Cổ phần hoỏ (Số 64/2003/ND-CP) nhằm “cho phộp cổ phần hoỏ cỏc nhà mỏy, xớ nghiệp chế biến của cỏc Nụng trường và Lõm trường quốc doanh; thớ điểm cổ phần hoỏ vườn quả, rừng trồng cũng như cỏc xưởng chế biến của cỏc Lõm trường quốc doanh.”
Chuyển giao rừng sản xuất tự nhiờn cho cỏc BQLRPH. Quản lý rừng sản xuất tự nhiờn là một vấn đề quan trọng vỡ nú chiếm diện tớch lớn (tổng cộng khoảng 1,8 triệu ha vào năm 2001) và sự phụ thuộc của cỏc LTQD hiện cú vào nguồn thu từ khai thỏc rừng tự nhiờn. Do Chớnh phủ dành ưu tiờn cho việc bảo tồn và làm giàu rừng tự nhiờn hiện cú (như lệnh đúng cửa rừng), sẽ là hợp lý nếu coi việc quản lý bền vững rừng sản xuất tự nhiờn là dịch vụ cụng ớch và chuyển giao chức
năng này cho cỏc cơ quan dịch vụ cụng ớch. Ứng cử viờn thớch hợp nhất là cỏc BQLRPH. Vỡ cỏc BQLRPH được phộp cú tới 30% diện tớch rừng sản xuất tự nhiờn trong tổng diện tớch của mỡnh, mức trần dự kiến tăng lờn cú thể được gọi là Ban Quản lý Rừng (BQLR), như vậy sẽ phõn biệt với chức năng nhiệm vụ hiện thời của cỏc BQLRPH. Điều quan trọng là cỏc BQLRPH hoặc BQLR sẽ quản lý việc thu hoạch của rừng sản xuất tự nhiờn theo kế hoạch điều chế rừng được cơ quan cú thẩm quyền của Chớnh phủ phờ duyệt và thụng qua đấu thầu, trong đú mọi cơ quan kinh doanh, bao gồm cỏc LTQD, cú thể tham gia. Việc tỏch chức năng quản lý cụng và tư sau đú sẽ cú thể đạt được bằng sự trao cho cỏc BQLRPH/BQLR quyền xõy dựng kế hoạch điều chế rừng trong đú quản lý rừng và quyền sử dụng cú thể giao khoỏn cho cỏc xó và cỏc đơn vị khỏc – tuõn thủ cỏc điều khoản của Luật Đất đai mới. Điều này sẽ làm cho cỏc BQLRPH/BQLR tập trung vào cụng tỏc kế hoạch hoỏ và kiểm tra, trong khi đú tạo ra mụi trường khớch lệ cho cỏc bờn tham gia đầu tư vào và hưởng lợi từ việc sử dụng và quản lý rừng. Núi chung, điều này sẽ giảm nhẹ gỏnh nặng ngõn sỏch cho việc quản lý rừng.
Chuyển giao đất lõm nghiệp và tài nguyờn rừng cho hộ dõn hoặc cộng đồng. Đõy là một lựa chọn quan trọng nhất là đối với vựng đất thấp và vựng đồi, nơi cú nhiều cơ hội kinh doanh hơn cũng như nhiều nhu cầu tham gia của dõn địa phương hơn. Qui mụ và địa điểm là vấn đề. Ở mức độ phỏt triển nụng nghiệp của việt Nam, lõm nghiệp qui mụ nhỏ thường cú hiệu quả và tốt hơn, và gắn với xoỏ đúi giảm nghốo hơn là qui mụ lớn. Do vậy, việc chuyển giao những diện tớch nhỏ và rừng cõy trồng phõn tỏn cho cỏc hộ
dõn hoặc cỏc cộng đồng cần được hết sức khuyến khớch. Chuyển giao những diện tớch nhỏ và rừng cõy trồng phõn tỏn cho chớnh quyền địa phương cần được tiến hành trước (như Hạt Lõm nghiệp huyện) và bước sau đú sẽ giao lại cho cỏc hộ dõn và cỏc cộng đồng theo Luật Đất đai và Luật Bảo vệ và Phỏt triển rừng. Do vậy, việc chuyển đổi cỏc LTQD thành cỏc BQLRPH, BQLR hoặc DNLN thương mại nờn được khuyến khớch ở những vựng cú diện tớch rừng lớn và tập trung ở vựng sõu vựng xa mà ở đú cỏc ngành khỏc khụng làm được. Cỏc tiờu chớ chủ chốt để chuyển đổi cỏc LTQD bao gồm: • Loại rừng sẵn cú dựa trờn sự phõn loại rừng hợp lý, qui mụ diện tớch và vị trớ của rừng; qui hoạch sử dụng đất và kế hoạch điều chế rừng; • Nhu cầu về đất và tài nguyờn rừng
của người dõn địa phương và xó để đảm bảo ổn định cuộc sống;
• Trong trường hợp chuyển đổi thành đơn vị do nhà nước cấp kinh phớ (như cỏc BQLRPH, BQLR, khuyến Lõm/cỏc Trung tõm dịch vụ), tớnh chất và giỏ trị của những dịch vụ cụng ớch mà cỏc đơn vị đú đó thực hiện và kết quả thực hiện trước đõy trong bảo vệ và phục hồi rừng sẽ được xem xột;
• Trong trường hợp chuyển đổi thành cỏc đơn vị sản xuất kinh doanh, năng lực tài chớnh dựa trờn kế hoạch kinh doanh - tài chớnh cú tớnh đến nhu cầu của thị trường và sự cạnh tranh của cỏc khu vực (ngành) khỏc cũng như kết quả thực hiện về kinh tế trước đõy sẽđược xem xột. Những giải phỏp lựa chọn chớnh để chuyển đổi LTQD được túm tắt trong bảng 5. Cột bụi màu xỏm là phương ỏn lựa chọn của Uỷ ban Nhõn dõn cỏc tỉnh.
Ở cấp ngành, cú hai lựa chọn về cỏch tiếp cận:
Lựa chọn 1 (A1): Rừng đặc dụng và rừng phũng hộ cú diện tớch lớn sẽ chuyển giao cho cỏc ban Quản lý rừng đặc dụng (BQLRĐD) và cỏc BQLRPH nhưng cỏc LTQD đang thực hiện cả chức năng cụng ớch và chức năng kinh doanh và quản lý rừng sản xuất tự nhiờn thỡ vẫn giữ (như hiện nay cỏc UBND thường đề nghị). Lựa chọn 2 (A2): Tỏch biệt hẳn chức năng cụng ớch và với kinh doanh bằng cỏch chuyển giao rừng tự nhiờn tập trung (gồm cả rừng sản xuất tự nhiờn) cho cỏc BQLRPH và BQLR đồng thời giao thờm rừng sản xuất cho cỏc hộ và cỏc cộng đồng và cỏc đơn vị kinh doanh khỏc trờn cơ sở cạnh tranh. Một số ớt cỏc LTQD cũn lại sẽ chuyển theo hướng sản xuất kinh doanh và tự chủ về tài chớnh6.
Với sự tham gia đa dạng hơn của nhiều đơn vị khỏc nhau trong việc quản lý tài nguyờn rừng (A2), vai trũ của bộ mỏy nhà nước của ngành sẽ phải thay đổi từ cơ chế can thiệp trực tiếp rộng rói và vi mụ sang thiết lập một mụi trường cho phộp cả cỏc đơn vị nhà nước và tư nhõn thực hiện vai trũ của mỡnh. Theo Luật Bảo vệ và Phỏt triển rừng, điều này cú thể thực hiện thụng qua việc hướng dẫn thường xuyờn việc phõn loại rừng, qui hoạch sử dụng đất và kế hoạch điều chế rừng nhằm đảm bảo một sự cõn bằng hợp lý giữa mục tiờu của đơn vị thực hiện nhằm đảm bảo một sự cõn bằng hợp lý giữa mục tiờu của cỏc bờn thực hiện và cỏc mục tiờu của ngành và để kiểm tra việc thực hiện của cỏc đơn vịđú.
Vai trũ quan trọng khỏc của nhà nước là hỗ trợ vốn hợp lý cho cỏc dịch vụ của
6 Xem Martin Geiger (2002)
BQLRPH và BQLR. Nhỡn chung, Nghị định 10 thỏng 2/2002 được ban hành đó trả lời cho cõu hỏi nhà nước hỗ trợ vốn “như thế nào” và “bao nhiờu” cho cỏc BQLRPH và BQLR này. Tuy nhiờn, cấp nào (trung ương hay tỉnh) sẽ hỗ trợ cỏc BQLRPH vẫn là một trong những cõu hỏi quan trọng nhất cần được giải quyết. Do gần như tất cả cỏc BQLRPH, BQLR và LTQD đều chịu sự giỏm sỏt của cỏc UBND tỉnh, do đú cỏc ứng cử viờn cú khả năng nhất là cỏc UBND tỉnh. Bằng cỏch nào Chớnh phủ cú thể đảm bảo rằng UBND cỏc tỉnh cú thể bự đắp những thiếu hụt về ngõn sỏch của cỏc BQLRPH và BQLR trong trường hợp hầu hết cỏc dịch vụ của họđược sử dụng bởi cỏc tỉnh khỏc trong bối cảnh phõn cấp ngõn sỏch như hiện nay. Trong khi cỏc nguồn vốn hỗ trợ mới cú thểđược tăng cường theo FPDL đó điều chỉnh thỡ việc hỗ trợ vốn cho cỏc BQLRPH và BQLR, cơ chế hỗ trợ, và nguồn vốn hỗ trợ cần được xỏc định rừ. Cần cõn đối giữa tỏc động và rủi ro