Sự hình thành, phát triển của pháp luật về giám sát hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà n−ớc ở địa ph−ơng qua bốn giai đoạn lịch sử của đất n−ớc - giai đoạn thứ nhất từ năm 1945 đến năm 1959; giai đoạn thứ hai từ năm 1959 đến năm 1980; giai đoạn thứ ba từ năm 1980 đến năm 1992; giai đoạn thứ t− từ năm 1992 đến nay, t−ơng ứng với bốn bản Hiến pháp quan trọng: Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992, sửa đổi năm 2001. Đánh giá thực trạng pháp luật về giám sát hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà n−ớc ở địa ph−ơng cần phải bám sát bốn giai đoạn đó.
2.1.1. Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1959
Sau Cách mạng Tháng Tám năm 1945 cho đến năm 1959 là cả một quá trình lịch sử, đánh dấu sự ra đời, phát triển của chế độ nhà n−ớc và pháp luật kiểu mới ở Việt Nam. Ngay từ những ngày đầu giành đ−ợc chính quyền, Đảng và Chính phủ đã đặc biệt quan tâm tới việc xây dựng cơ sở pháp lý của bộ máy chính quyền địa ph−ơng. Pháp luật về giám sát hoạt động hành chính cũng đ−ợc hình thành trong bối cảnh lịch sử đó. Ngày 22 tháng 11 năm 1945 Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ban hành Sắc lệnh 63/SL về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và ủy ban hành chính ở đơn vị hành chính nông thôn, và ngày 21 tháng 12 năm 1945 là Sắc lệnh số 77/SL về tổ chức và hoạt động
của Hội đồng nhân dân và ủy ban hành chính ở các thị xã và thành phố. Hai Sắc lệnh này đ−ợc xem là cơ sở pháp lý đầu tiên về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa ph−ơng, trong đó có vấn đề giám sát hoạt động hành chính, cụ thể là:
- Về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân đối với hoạt động hành chính của cơ quan hành chính nhà n−ớc ở địa ph−ơng.
Chức năng giám sát của Hội đồng nhân dân đối với cơ quan hành chính địa ph−ơng đ−ợc quy định một cách khá cụ thể trong hai Sắc lệnh nêu trên. Đó là, Hội đồng nhân dân là ng−ời bầu ra ủy ban hành chính, nh−ng sự kiểm tra của ủy ban hành chính chủ yếu do ủy ban hành chính Kỳ và Chính phủ (đối với thủ đô Hà Nội) thực hiện. Vai trò giám sát của Hội đồng nhân dân thể hiện cụ thể qua việc thực hiện bỏ phiếu tín nhiệm đối với Uỷ ban hành chính. Bên cạnh đó, Hội đồng nhân dân đ−ợc can thiệp vào hoạt động của ủy ban hành chính theo yêu cầu của ủy ban hành chính Kỳ hoặc Bộ Nội vụ (đối với ủy ban hành chính thành phố Hà Nội) khi các cơ quan này không tuân theo mệnh lệnh cấp trên. Điều này cho thấy ở giai đoạn này hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân đối với ủy ban hành chính cùng cấp ch−a đ−ợc pháp luật quy định một cách cụ thể, chi tiết. Hơn thế nữa, những quy định trong Sắc lệnh về quyền giám sát của Hội đồng nhân dân rất khó thực hiện trong thực tế vì rất hiếm khi xảy ra tr−ờng hợp nếu ủy ban hành chính không đ−ợc đa số đại biểu Hội đồng nhân dân tín nhiệm sẽ phải từ chức. Tuy nhiên, d−ới góc độ nghiên cứu có thể thấy những quy định trên vẫn có giá trị, bởi đây là việc quy trách nhiệm của tập thể ủy ban hành chính đối với cơ quan dân cử ở địa ph−ơng, là việc đề cao trách nhiệm của tập thể ủy ban hành chính đối với nhân dân trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình. Sở dĩ hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân ch−a đ−ợc đề cao và quy định cụ thể trong các văn bản pháp luật thời kỳ này bởi đây là thời kỳ vai trò, vị trí của ủy ban hành chính các cấp đ−ợc đề cao và tăng c−ờng hơn Hội đồng nhân dân.
Thậm chí, hoạt động của Hội đồng nhân dân còn đ−ợc đặt d−ới sự giám sát chặt chẽ của cơ quan hành chính cấp trên. Theo pháp luật thời kỳ này, cơ quan hành chính cấp trên không chỉ chuẩn y kết quả bầu ủy ban hành chính cấp d−ới mà còn chuẩn y các quyết định của Hội đồng nhân dân cấp d−ới về nhiều vấn đề (Điều 70, Điều 71, Điều 85 Sắc lệnh 63/SL; Điều 17, 18 Sắc lệnh 77/SL). Chính vì vậy, giám sát (cũng là kiểm tra, xử lý) hành chính ở giai đoạn này chủ yếu do các cơ quan hành chính cấp trên thực hiện với t− cách đại diện cho Chính phủ ở địa ph−ơng. Điều này càng thể hiện rõ trong Sắc lệnh số 254-SL ngày 19/11/1948 về tổ chức lại chính quyền nhân dân trong thời kỳ kháng chiến. Sắc lệnh quy định ủy ban kháng chiến hành chính cấp trên trực tiếp có quyền cảnh cáo, khiển trách hoặc giải tán ủy ban cấp d−ới phạm lỗi; đối với Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các ủy viên ủy ban kháng chiến hành chính phạm lỗi sẽ bị ủy ban cấp trên áp dụng các hình thức cảnh cáo, khiển trách, huyền chức, bãi chức hoặc cách chức (Điều 75, 76 Sắc lệnh số 254/SL).
- Về hoạt động khiếu nại, tố cáo của công dân. Ngay từ ngày đầu của Nhà n−ớc Việt Nam dân chủ cộng hòa, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã đặc biệt quan tâm đến việc bảo đảm quyền khiếu nại tố cáo của công dân. Ngày 23 tháng 11 năm 1945, Ng−ời đã ký Sắc lệnh số 64/SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt. Đây là tổ chức tiền thân của ngành thanh tra hiện naỵ Sắc lệnh 64/SL quy định Ban Thanh tra đặc biệt có ủy nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc của các nhân viên của các ủy ban nhân dân và các cơ quan của chính phủ, và có toàn quyền nhận đơn khiếu nại của nhân dân. Điều tra, hỏi chứng, xem xét các tài liệu, giấy tờ của ủy ban nhân dân hoặc các cơ quan của Chính phủ cần thiết cho các công việc giám sát. Cụ thể hơn, Sắc lệnh 64/SL còn quy định: Thanh tra có quyền đình chỉ, bắt giam bất cứ nhân viên nào trong ủy ban nhân dân hay của Chính phủ đã phạm lỗi tr−ớc khi đ−a ra Hội đồng Chính phủ hay tòa án đặc biệt xét xử; tịch thu hoặc niêm phong các tang vật và dùng mọi cách điều tra để lập một hồ sơ mang một tội nhân ra tòa
án đặc biệt; đề nghị lên Chính phủ những điều cần sửa đổi trong các cơ quan. Những quy định này cho thấy, hoạt động hành chính của ủy ban nhân dân và các cán bộ của ủy ban nhân dân là một trong những đối t−ợng chịu sự giám sát của Ban Thanh tra đặc biệt. Đồng thời, hoạt động của Ban Thanh tra giải quyết khiếu nại tố cáo của nhân dân chính là để đảm bảo quyền lợi của ng−ời lao động, xây dựng mối quan hệ mật thiết, máu thịt giữa Đảng, Nhà n−ớc và nhân dân, tạo điều kiện để nhân dân thực hiện quyền giám sát thông qua hình thức khiếu nại, tố cáọ Quy định trong Sắc lệnh 64/SL có ý nghĩa quan trọng, đặt nền móng cho sự phát triển các quy định về Thanh tra Nhà n−ớc và Thanh tra nhân dân sau nàỵ Kết quả hoạt động của Ban thanh tra đặc biệt thời kỳ đó đã góp phần củng cố chính quyền, giữ nghiêm kỷ c−ơng phép n−ớc, củng cố lòng tin của nhân dân đối với chính quyền cách mạng.
Tiếp theo Sắc lệnh 64/SL, ngày 25 tháng 5 năm 1946 Bộ tr−ởng Bộ Nội vụ đã ra Thông t− số 203-NV/VP về khiếu tố nhằm h−ớng dẫn thực hiện Sắc lệnh số 64/SL, tạo cơ sở pháp lý đảm bảo cho việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của nhân dân đ−ợc kịp thời, có hiệu quả, đồng thời h−ớng dẫn cho nhân dân biết thủ tục gửi đơn, giới thiệu cho nhân dân biết về thẩm quyền của các cơ quan giải quyết khiếu nại và thời hạn giải quyết. Ngày 18 tháng 12 năm 1949, Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh số 138/SL thành lập Ban Thanh tra Chính phủ, và ngày 28/3/1956 ký Sắc lệnh số 261/SL thành lập ủy ban Thanh tra trung −ơng. Hai Sắc lệnh này đều quy định quyền khiếu nại tố cáo của công dân và thẩm quyền của cơ quan thanh tra trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của nhân dân. Tiếp sau đó, ngày 13 tháng 9 năm 1958 Thủ t−ớng Chính phủ đã ban hành Thông t− số 436/TTg quy định trách nhiệm, quyền hạn về tổ chức của các cơ quan chính quyền trong việc giải quyết th− khiếu tố, trách nhiệm của các cơ quan trong việc giải quyết th− khiếu tố. Đây là cơ sở pháp lý quan trọng bảo đảm quyền giám sát của nhân dân thông qua hoạt động khiếu nại, tố cáo trong giai đoạn lịch sử đặc biệt của đất n−ớc.
2.1.2. Giai đoạn từ năm 1959 đến năm 1980
Giai đoạn 1959 và 1980 là giai đoạn quan trọng đánh dấu sự phát triển của đất n−ớc, với hai nhiệm vụ chiến l−ợc: xây dựng chủ nghĩa xã hội ở miền Bắc, đấu tranh thực hiện thống nhất n−ớc nhà. Pháp luật về giám sát hoạt động hành chính nhà n−ớc của cơ quan hành chính nhà n−ớc ở địa ph−ơng trong giai đoạn này thể hiện tập trung trong các quy định của Hiến pháp năm 1959 và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và ủy ban hành chính các cấp năm 1962. Về nội dung, các văn bản pháp luật đã quy định:
- Về giám sát của Hội đồng nhân dân đối với hoạt động của cơ quan hành chính nhà n−ớc ở địa ph−ơng:
Hiến pháp năm 1959 và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và ủy ban hành chính các cấp (năm 1962) đã đề cao vị trí, vai trò và tăng c−ờng quyền hạn của Hội đồng nhân dân trong mối quan hệ với ủy ban hành chính. Hội đồng nhân dân đ−ợc xác định là cơ quan quyền lực nhà n−ớc ở địa ph−ơng, ủy ban hành chính là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân cùng cấp và là cơ quan hành chính nhà n−ớc ở địa ph−ơng. ủy ban hành chính chịu trách nhiệm và báo cáo công tác với Hội đồng nhân dân cấp mình. Đại biểu Hội đồng nhân dân có quyền chất vấn ủy ban hành chính cùng cấp, chất vấn các cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban hành chính. Theo quy định của Hiến pháp năm 1959, Hội đồng nhân dân có quyền giám sát các hoạt động của ủy ban hành chính cùng cấp (Điều 91) và có quyền giám sát quyết định của ủy ban hành chính, các nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp d−ớị Khi thực hiện quyền giám sát, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có quyền bãi miễn thành viên ủy ban hành chính cấp mình, có quyền sửa đổi hoặc bãi bỏ những quyết định không thích đáng của ủy ban hành chính cấp mình, những nghị quyết không thích đáng của Hội đồng nhân dân cấp d−ới trực tiếp và những quyết định không thích đáng của ủy ban hành chính cấp d−ới trực tiếp (Điều 85 Hiến pháp năm 1959 và Điều 81 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân
dân (năm 1962). Ngoài ra, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có quyền giải tán Hội đồng nhân dân cấp d−ới trực tiếp khi Hội đồng nhân dân có những quyết định làm thiệt hại nghiêm trọng đến quyền lợi của nhân dân. Nghị quyết giải tán của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh phải đ−ợc ủy ban Th−ờng vụ Quốc hội phê chuẩn tr−ớc khi thi hành (Điều 86). Bên cạnh đó, Luật còn quy định cho Hội đồng nhân dân có quyền đình chỉ thi hành hoặc bãi bỏ những quyết định, chỉ thị không thích đáng của ủy ban hành chính cấp mình và của cả ủy ban hành chính cấp d−ới trực tiếp.
Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân đối với các cơ quan hành chính nhà n−ớc ở địa ph−ơng trong giai đoạn này có sự phát triển hơn so với giai đoạn tr−ớc đâỵ Điển hình là việc quy định thành lập các Ban chuyên trách của Hội đồng nhân dân trong Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và ủy ban hành chính (năm 1962, các điều 2-6, điều 28-33). Việc thành lập các Ban chuyên trách đã góp phần tích cực trong việc tăng c−ờng họat động giám sát của Hội đồng nhân dân. Tuy nhiên, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân (năm 1962) lại ch−a có quy định rõ tên từng Ban, số l−ợng ban, chức năng nhiệm vụ quyền hạn cụ thể của Ban nên dẫn đến khó khăn, lúng túng trong việc tổ chức thực hiện. Mặc dù vậy, pháp luật quy định về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân đã thể hiện vai trò giám sát của Hội đồng nhân dân đối với ủy ban hành chính và đối với các cơ quan nhà n−ớc khác ở địa ph−ơng.
- Về hoạt động giám sát thông qua hình thức khiếu nại tố cáo của nhân dân. Trong thời kỳ này đã một số văn bản quy phạm pháp luật quy định về việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân thông qua công tác thanh trạ Nghị quyết số 164/CP ngày 31 tháng 8 năm 1970 của Hội đồng Chính phủ về tăng c−ờng công tác thanh tra, chấn chỉnh hệ thống cơ quan thanh tra, chỉ rõ nhiệm vụ của công tác thanh tra là xét giải quyết và đôn đốc việc xét giải quyết đúng đắn, kịp thời các vụ khiếu nại, tố cáo của công dân, ph−ơng h−ớng
tiến hành công tác thanh tra; Nghị quyết số 165 ngày 31/8/1970 của Hội đồng Chính phủ quy định nhiệm vụ và tổ chức bộ máy của ủy ban thanh tra Chính phủ, việc giải quyết và thanh tra việc giải quyết các vụ khiếu nại, tố cáo của công dân. Đến năm 1976, Thủ t−ớng Chính phủ ra Quyết định số 25/TTg ngày 9/01/1976 về việc tổ chức các Ban thanh tra nhân dân ở các đơn vị cơ sở chính quyền, kinh tế, sự nghiệp. Quyết định số 25/QĐ-HĐCP đã quy định rõ nhiệm vụ của Ban Thanh tra nhân dân là tham gia góp ý kiến với chính quyền cơ sở hoặc Thủ tr−ởng cơ quan, xí nghiệp trong việc xét giải quyết các đơn khiếu nại, tố cáo hoặc các kiến nghị, thỉnh cầu của nhân dân thuộc trách nhiệm đơn vị giải quyết. Hình thức hoạt động giám sát của Ban thanh tra nhân dân đ−ợc pháp luật thời kỳ này khẳng định là sự kết hợp chặt chẽ giữa kiểm tra của quần chúng nhân dân với Thanh tra của Chính phủ và tạo điều kiện để nhân dân lao động thực hiện quyền làm chủ tập thể của mình trong việc kiểm tra, giám sát. Hoạt động của Ban Thanh tra nhân đ−ợc đ−ợc thực hiện d−ới sự chỉ đạo trực tiếp của chính quyền cơ sở, thủ tr−ởng cơ quan, đơn vị và ủy ban thanh tra của Chính phủ có trách nhiệm h−ớng dẫn, kiểm tra, đôn đốc việc thi hành. Tiếp sau đó, ngày 15/4/1976 ủy ban Thanh tra Chính phủ đã có Thông t− số 02/TTg h−ớng dẫn việc thi hành Quyết định số 25/TTg. Đây là cơ sở pháp lý quan trọng cho Ban thanh tra thực hiện quyền giám sát mang tính xã hộị
Nh− vậy, pháp luật về hoạt động giám sát hoạt động hành chính của cơ quan hành chính nhà n−ớc ở địa ph−ơng thời kỳ này đã có b−ớc phát triển hơn so với giai đoạn từ năm 1946 đến năm 1959. Nếu nh−, giai đoạn tr−ớc đây, pháp luật điều chỉnh về hoạt động giám sát hoạt động hành chính của cơ quan hành chính nhà n−ớc ở địa ph−ơng đ−ợc thể hiện d−ới hình thức Sắc lệnh của Chủ tịch n−ớc thì ở giai đoạn này các đạo luật đã có tác dụng điều chỉnh trực tiếp hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân; các văn bản d−ới luật nhằm quy định cụ thể, h−ớng dẫn thực hiện chủ yếu có hình thức quyết định, thông t−, đã hình thành nên hệ thống pháp luật về giám sát hành chính, trong đó đã
đặt cơ sở cho sự ra đời của Ban Thanh tra nhân dân. Nh− vậy, có thể khẳng định đây là dấu mốc đánh dấu sự phát triển của pháp luật về hoạt động giám sát hoạt động hành chính của cơ quan hành chính nhà n−ớc ở địa ph−ơng.
Giai đoạn từ năm 1959 đến năm 1980 còn ghi nhận sự phát triển của