a) Thẩm quyền của Chủ tịch UBND các cấp (Điều 25 Nghị định 182/2004/NĐ-
2.2.1. Tình hình vi phạm
Việc đánh giá tình hình vi phạm pháp luật ở Việt Nam cũng như ở các nước trên thế giới, chủ yếu dựa vào các số liệu thống kê về vi phạm pháp luật đã được phát hiện, xử lý. Trên cơ sở các số liệu đó, các nhà nghiên cứu, nhà chuyên môn sẽ phân tích, tổng hợp,
so sánh, khái quát để đưa ra đánh giá
của mình. Trong thực tế số vụ vi phạm pháp luật còn lớn hơn rất nhiều, số vụ vi phạm chưa được phát hiện gọi là vi phạm ẩn, đặc biệt là tội phạm ẩn. "Xu hướng ẩn là đặc tính của tình trạng tội phạm nói chung cũng như mong muốn che giấu việc thực hiện tội phạm là đặc trưng của từng tội phạm riêng biệt" [4, tr. 48]. Vi phạm hành chính về đất đai ở Thái Bình cũng nằm trong tình trạng chung đó.
Thực hiện Công văn số 733/HD-ĐC ngày 30 tháng 5 năm 1996 của Tổng cục Địa chính (nay là Bộ Tài nguyên và Môi trường), hàng năm Sở Tài nguyên và Môi trường Thái Bình đã tiến hành kiểm tra việc chấp hành pháp luật đất đai của người sử dụng đất ở các địa phương và đã phát hiện ra rất nhiều các vi phạm như lấn, chiếm đất đai, sử dụng đất sai mục đích được giao, được thuê, phá vỡ mặt bằng đất canh tác…Từ năm 1993 đến nay, toàn tỉnh có 2.697 hộ gia đình lấn, chiếm đất, sử dụng đất sai mục đích được phân với diện tích là 266.788 m2. Trong đó 81.445 m2 diện tích đất canh tác, chủ yếu để mở rộng thổ ở (hiện tượng này tập trung nhiều trong các năm từ 1994 đến
1997), 63.578 m2 đất ao vượt thổ, chuyển đổi mục đích được giao và chủ yếu tập trung vào các năm 2003, 2004, khi tỉnh có chủ trương chuyển đổi cơ cấu cây trồng, vật nuôi và thực hiện dồn điền, đổi thửa [43, tr. 5-6].
Thực hiện Chỉ thị 20/2001/CT-UB ngày 03 tháng 8 năm 2001 của UBND tỉnh Thái Bình về việc tổ chức kiểm tra việc sử dụng đất của các đơn vị sản xuất kinh doanh và các cơ quan trên địa bàn tỉnh; Sở Tài nguyên và Môi trường Thái Bình đã tham mưu cho UBND tỉnh thành lập đoàn kiểm tra của tỉnh để đi kiểm tra việc quản lý và sử dụng đất của các cơ quan, đơn vị thuộc tỉnh, các doanh nghiệp nhà nước do Trung ương, sở, ngành thuộc tỉnh quản lý, các lực lượng vũ trang trên địa bàn tỉnh, các đơn vị ngoài quốc doanh trên địa bàn thành phố Thái Bình. Trong năm 2002, đoàn kiểm tra đã tiến hành kiểm tra 129 cơ quan, đơn vị, doanh nghiệp (gọi chung là đơn vị) tại 1.118 điểm sử dụng đất trên địa bàn tỉnh, tổng diện tích đất kiểm tra là 5.523.586 m2; qua kiểm tra đã phát hiện các hành vi vi phạm pháp luật đất đai nói chung và vi phạm hành chính về đất đai như sau:
- 59 đơn vị sử dụng đất không đúng mục đích với diện tích 164.302 m2. - 2 đơn vị lấn, chiếm đất đai với diện tích là 4.753 m2.
- 12 đơn vị đã chuyển nhượng hoặc giao đất cho đơn vị khác sử dụng mà chưa được cấp có thẩm quyền cho phép với diện tích 40.392 m2.
- 10 đơn vị để đất hoang hóa, không sử dụng với thời hạn quá 12 tháng mà chưa được cấp có thẩm quyền cho phép.
- 32 đơn vị sử dụng đất kém hiệu quả với diện tích 203.276 m2 [37, tr. 6].
Sau khi làm rõ các vi phạm trên, các cơ quan chức năng ở Thái Bình đã tiến hành xử lý các vi phạm. Cụ thể:
- Thu hồi 230.000 m2 đất của 12 đơn vị không còn nhu cầu sử dụng hoặc sử dụng
không đúng mục đích; hợp lý hóa 22.268 m2 đất của 12 đơn vị để giao cho cán bộ công
- 3 đơn vị phải làm thủ tục thuê đất trình cấp có thẩm quyền phê duyệt với diện tích 21.978 m2;
- 3 đơn vị đã cho thuê 1.050 m2 đất phải thanh lý hợp đồng và đưa số đất đó vào sử dụng đúng mục đích;
- Hợp thức hóa quyền sử dụng đất cho 7.981 hộ gia đình, cá nhân với diện tích 1.297.734 m2 đất ở và 96.720 m2 đất xây dựng cơ bản của các địa phương trong tỉnh.
- Xử lý vi phạm hành chính: 0 (không) [37, tr. 7].
Như vậy, ta thấy sự vi phạm hành chính về đất đai trong tổng số vi phạm pháp luật về đất đai rất lớn, song số vụ bị xử lý vi phạm hành chính theo quy định lại không có vụ nào.
Sau xử lý các vi phạm trên, tưởng rằng các vi phạm pháp luật (trong đó có vi phạm hành chính) về đất đai sẽ giảm; nhưng vi phạm lại tiếp tục tái diễn, thể hiện qua các văn bản chỉ đạo và báo cáo của UBND tỉnh Thái Bình: "Còn tình trạng cấp đất, giao đất sai thẩm quyền, quản lý tiền sử dụng đất chưa đúng quy định của Luật Ngân sách. Lợi dụng chủ trương chuyển đổi đất sang nuôi trồng cây, con có hiệu quả một số địa phương đã chuyển đổi không đúng mục đích theo quy định của tỉnh" [65, tr. 11], ''... một số địa phương giao đất, cho thuê đất sai thẩm quyền, tình trạng sử dụng đất không đúng như dự án đã đăng ký vẫn còn xảy ra, hoặc sử dụng đất không hiệu quả, ảnh hưởng đến chủ trương thu hút đầu tư của tỉnh" [70, tr. 1].
Ngày 20/01/2003, ủy ban nhân dân tỉnh đã có chỉ thị số 03/CT-UB về việc dừng giao đất làm nhà ở bám sát các quốc lộ, tỉnh lộ. Tuy nhiên, hiện nay vẫn còn một số địa phương chưa thực hiện nghiêm túc chỉ thị trên. Hiện tượng giao đất, cho thuê đất ven đường quốc lộ, tỉnh lộ vẫn còn xảy ra, ảnh hưởng đến công tác bảo đảm an toàn giao thông và quy hoạch phát triển kinh tế của các địa phương... những hộ dân lợi dụng chủ trương chuyển dịch cơ cấu kinh tế của tỉnh, tùy tiện chuyển đổi mục đích sử dụng đất, đào ao vượt thổ làm nhà, phá vỡ mặt bằng canh tác, gây dư luận không tốt trong nhân dân [71, tr. 1].
"Tình trạng tùy tiện chuyển đổi mục đích sử dụng đất, việc giao đất, cho thuê đất không đúng thẩm quyền, lấn, chiếm đất đai vẫn còn xảy ra ở một số xã, phường, thị trấn, một số nơi để xảy ra nghiêm trọng" [72, tr. 1].
Qua kiểm tra, thanh tra đã phát hiện nhiều hộ gia đình lợi dụng chủ trương chuyển đổi cơ cấu cây trồng, vật nuôi của tỉnh để đào ao, vượt thổ làm nhà trái phép trên đất nông nghiệp, một số doanh nghiệp trong các khu công nghiệp, cụm công nghiệp sử dụng đất không đúng dự án đã được phê duyệt nhưng ở các địa phương chưa có biện pháp ngăn chặn kịp thời, gây dư luận bức xúc trong nhân dân [73, tr. 11].
Một số huyện cho thuê đất tại cụm công nghiệp chưa được cấp có thẩm quyền phê duyệt quy hoạch tổng thể, chi tiết. Một số doanh nghiệp và hộ gia đình sử dụng đất vượt quá diện tích ghi trong quyết định giao đất, vi phạm chỉ giới giao thông, sử dụng đất sai mục đích, xây dựng không theo mặt bằng quy
hoạch đã được duyệt. Đoàn kiểm tra đã kiến nghị thu hồi 249.255 m2 của 25
trường hợp vi phạm chỉ giới, sử dụng lãng phí, không đúng mục đích. Đến nay, ủy ban nhân dân tỉnh đã có quyết định thu hồi 44.631 m2 [74, tr. 2]. "Công tác quản lý nhà nước về đất đai ở cấp xã, cấp huyện trong tỉnh còn bị buông lỏng, còn tình trạng cấp đất, giao đất sai thẩm quyền. Hiện tượng lấn, chiếm, sử dụng đất không đúng mục đích…vẫn còn xảy ra ở một số địa phương" [75, tr. 9].
Qua việc đánh giá tại các báo cáo và các văn bản chỉ đạo của UBND tỉnh Thái Bình hai năm 2003- 2004, chúng ta thấy rằng hình thức và mức độ vi phạm có nhiều diễn biến phức tạp. Những chủ trương của Tỉnh ủy, UBND tỉnh Thái Bình về chuyển dịch cơ cấu kinh tế trong nông nghiệp, việc dồn điền, đổi thửa, chuyển đổi diện tích cấy lúa và nuôi trồng thủy sản kém hiệu quả sang nuôi trồng cây, con khác có hiệu quả kinh tế cao hơn, việc xây dựng các khu công nghiệp và cụm công nghiệp trong tỉnh là hoàn toàn đúng đắn. Tuy nhiên như đã phân tích ở trên là do mặt trái của nền kinh tế thị trường, cùng với một số lý do khác đã làm cho vi phạm pháp luật đất đai, vi phạm hành chính
trong lĩnh vực đất đai ở Thái Bình lại xảy ra ở chính trong quá trình thực thi các chủ trương trên.
Thực hiện Kế hoạch số 05/KT-TW ngày 10 tháng 9 năm 2003 của Bộ Chính trị về việc kiểm tra đầu tư xây dựng và quản lý, sử dụng đất đai; Sở Tài nguyên và Môi trường, UBND các huyện và thành phố trong tỉnh đã tiến hành kiểm tra nghiêm túc theo kế hoạch và chỉ thị trên.
Qua kiểm tra đã phát hiện một số vi phạm hành chính về đất đai như sau: + Tự chuyển mục đích sử dụng từ đất nông nghiệp sang đất làm nhà ở:
Kiểm tra tại 284 xã, phường, thị trấn đã phát hiện 101 xã, phường, thị trấn (35,5%) có 890 trường hợp tự ý chuyển đất nông nghiệp sang làm nhà ở với diện tích 172.123 m2 (trong đó 62.366 m2 đất canh tác, 102.137 m2 đất ao, 7.619 m2 đất chuyên dùng) chủ yếu đất trong khu dân cư, Cụ thể như sau:
- Thành phố Thái Bình: 7 xã, phường có 98 trường hợp, diện tích 19.241m2 (trong đó 5.380 m2 đất canh tác);
- Huyện Vũ Thư: 16 xã, thị trấn có 135 trường hợp; diện tích 17.059 m2 (trong đó 10.282 m2 đất canh tác);
- Huyện Đông Hưng: 20 xã, thị trấn có 189 trường hợp, diện tích là 29.003 m2
(trong đó 15.360 m2 đất canh tác);
- Huyện Hưng Hà: 12 xã, thị trấn có 202 trường hợp; diện tích 38.251 m2 (trong đó 7.035 m2 đất canh tác);
- Huyện Kiến Xương: 17 xã, thị trấn có 73 trường hợp; diện tích 11.050 m2 đất
canh tác;
- Huyện Quỳnh Phụ: 11 xã, thị trấn có 113 trường hợp; diện tích 19.142 m2 (trong đó 1.281 m2 đất canh tác);
- Huyện Tiền Hải: 18 xã, thị trấn có 80 trường hợp; diện tích 38.377 m2 (trong đó 18.512 m2 đất canh tác).
+ Chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp trong chuyển đổi cơ cấu kinh tế nông nghiệp:
Kiểm tra tại 284 xã, phường, thị trấn thì 235 xã, phường, thị trấn có 13.407 hộ gia đình, cá nhân sử dụng 22.331.477 m2 đất chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông
nghiệp. Trong đó có 619.766 m2 đất do các hộ nông dân tự chuyển đổi chưa được cấp có
thẩm quyền cho phép; 191 hộ xây lán, làm nhà trái quy định trên đất nông nghiệp chuyển đổi mục đích.
+ Lấn, chiến đất đai:
Kiểm tra 284 xã, phường, thị trấn thì 85 xã, phường, thị trấn (bằng 29%) có 471
hộ gia đình, cá nhân lấn, chiếm 48.069 m2, trong đó 237 hộ đã xây dựng nhà ở trên đất
lấn, chiếm. Cụ thể như sau:
Huyện, thành phố Số xã, phường, thị trấn trong huyện, thành phố Số xã, phường, thị trấn có vi phạm Số hộ vi phạm Diện tích vi phạm (m2) Thành phố Thái Bình 13 10 86 12.512 Vũ Thư 31 7 30 1.838 Đông Hưng 46 11 63 4.383 Hưng Hà 34 9 29 4.070 Kiến Xương 39 14 45 3.376 Quỳnh Phụ 38 11 102 6.139 Tiền Hải 35 13 78 12.936 Thái Thụy 48 10 38 2.815 Tổng 284 85 471 48.069 Nguồn: [44, tr. 6-7].
Qua bảng số liệu trên chúng tôi thấy rằng, thành phố Thái Bình tuy có ít đơn vị hành chính cấp xã (bằng 4% số xã, phường, thị trấn trong toàn tỉnh), nhưng tỷ lệ số xã, số
hộ và số diện tích vi phạm lại rất lớn, có lẽ lý do là đất thuộc thành phố có "giá" hơn ở các huyện, hơn nữa các cấp chính quyền trong thành phố ít hoặc không xử lý vi phạm (sẽ trình bày ở phần sau). Vì vậy các hộ gia đình có vi phạm nhiều hơn so với các huyện.
+ Cho thuê đất nhưng không thực hiện đúng các thủ tục hành chính theo quy định của pháp luật đất đai:
Kiểm tra tại 8 huyện, thành phố thì 7 huyện, thành phố với 40 xã, phường, thị trấn (14%) có 141 hộ gia đình cho thuê đất nông nghiệp làm cơ sở sản xuất kinh doanh nhưng chưa thực hiện đúng các thủ tục hành chính do pháp luật đất đai quy định. Cụ thể:
Huyện, thành phố Số xã, phường, thị trấn trong huyện, thành phố Số xã, phường, thị trấn có vi phạm Số hộ cho thuê đất Diện tích đất cho thuê (m2) Thành phố Thái Bình 13 6 12 28.519 Kiến Xương 39 6 28 50.641 Vũ Thư 31 6 22 7.412 Đông Hưng 46 10 19 4.444 Hưng Hà 34 5 29 50.188 Quỳnh Phụ 38 5 29 2.726 Tiền Hải 35 2 2 44.100 Tổng 236 40 141 188.030 Nguồn: [44, tr. 4-8].
Qua thanh tra, kiểm tra theo Chỉ thị số 11/2002/CT-UB ngày 21/5/2003 của UBND tỉnh về tăng cường công tác quản lý, sử dụng đất đai, Chỉ thị số 12/2003/CT-UB ngày 08/8/2003 của UBND tỉnh về tăng cường kiểm tra, chấn chỉnh công tác quản lý, sử dụng đất đai ở các xã, phường, thị trấn trong tỉnh; thấy rằng các vi phạm pháp luật đất đai, trong đó có vi phạm hành chính về đất đai vẫn diễn ra ở các địa phương. Cụ thể:
+ 196/284 xã, phường, thị trấn trong toàn tỉnh sử dụng 428,3 ha đất vào mục đích chuyên dùng nhưng chưa có quyết định của cấp có thẩm quyền; 50 xã giao đất cho 896 hộ gia đình, cá nhân làm nhà ở với diện tích 11,3 ha đất chưa có quyết định của cấp có thẩm quyền; 890 trường hợp ở 101 xã, phường, thị trấn tự chuyển mục đích sử dụng đất với 17,2 ha từ đất nông nghiệp sang đất làm nhà ở; 361 hộ gia đình tự chuyển 62,0 ha đất nông nghiệp khi thực hiện chủ trương chuyển đổi cơ cấu kinh tế nông nghiệp; 471 hộ gia đình, cá nhân ở 85 xã đã lấn, chiếm 4,8 ha; 141 hộ gia đình, cá nhân ở 40 xã, phường, thị trấn tự ý cho thuê 18,8 ha đất nông nghiệp sang đất sản xuất kinh doanh chưa được cấp có thẩm quyền phê duyệt.
+ Kiểm tra 156 doanh nghiệp, hộ gia đình được giao, thuê 312,2 ha đất để sản xuất, kinh doanh thì 16/114 doanh nghiệp chưa có quyết định của cấp có thẩm quyền, 9/42 hộ không có hợp đồng thuê đất theo quy định; diện tích sử dụng không đúng mục đích là 10,3 ha (chiếm 3,3% diện tích đất giao, cho thuê) [45, tr. 4-5].
Trong tháng 5 và tháng 7 năm 2005 UBND tỉnh Thái Bình thành lập đoàn kiểm tra công tác về quản lý và sử dụng đất đai ở hai huyện Vũ Thư và Kiến Xương trong hai năm 2003-2004. Qua kiểm tra thấy việc quản lý và sử dụng đất đai ở hai huyện còn nhiều thiếu sót. Cụ thể như sau:
Huyện Vũ Thư có 31 xã, thị trấn. Đoàn trực tiếp kiểm tra tại 16 xã, thị trấn và tổng hợp kết quả tự kiểm tra của 15 xã còn lại thấy rằng có 3 xã Song An, Việt Hùng, Tân Hòa giao đất sai vị trí quyết định cho 23 hộ với diện tích 2.284 m2.
Huyện Kiến Xương đoàn tiến hành kiểm tra ở 16/34 xã đã phát hiện số diện tích
đất chưa có quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền của 290 hộ là 11.219,2 m2.
Đoàn trực tiếp kiểm tra 16 hộ thì 5 hộ lấn chiếm 799 m2 đất. Năm 2003 xã Nam Cao Kiến
Xương đã tự bán cho 14 hộ với diện tích là 1.840 m2, xã Bình Minh thu tiền trước của 33 hộ dân là 725.101.000 đồng gửi tiết kiệm 500 triệu đồng số còn lại đưa vào ngân sách xã [82, tr. 3].