đồng nhân dân tỉnh nghệ an
Để có cơ sở khoa học và thực tiễn đề xuất những phương hướng, giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND cần phải xác định đúng đắn những nguyên nhân hạn chế hiệu lực, hiệu quả hoạt động của nó. Theo lý luận chung về nhà nước cũng như về khoa học quản lý, khi một cơ quan nào đó hoạt động kém hiệu quả, cần phải xem xét các mặt sau:
- Cơ cấu tổ chức và cơ chế hoạt động của cơ quan đó có phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và yêu cầu khách quan của những công việc mà cơ quan đó đảm nhận hay không?
- Con người (cán bộ lãnh đạo, nhân viên) của cơ quan đó có đủ năng lực, phẩm chất đảm đương công việc mà cơ quan đó giao cho hay không?
- Cơ quan đó có đủ điện vật chất và điều kiện pháp lý cần thiết để hoạt động có hiệu lực, hiệu quả hay không?
Từ cách tiếp cận những vấn đề nêu trên và qua khảo sát thực tế, có thể xác định rằng: hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Nghệ An còn yếu kém, hình thức là do những nguyên nhân cơ bản sau:
Một là, một số đại biểu HĐND tỉnh Nghệ An chưa có đủ năng lực và điều kiện để đảm đương công tác giám sát của HĐND.
Điều 8 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 xác định: Hiệu quả hoạt động của HĐND cấp tỉnh cũng như HĐND các cấp phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố, trong đó có năng lực hoạt động của các đại biểu HĐND.
Suy cho cùng, năng lực hoạt động giám sát của mỗi đại biểu có vai trò quyết định đến hiệu quả giám sát của hội đồng. Điều đó cho thấy trách nhiệm của họ hết sức nặng nề, bởi giám sát là một hoạt động rất khó khăn, phức tạp và nhạy cảm. Hoạt động giám sát của HĐND
Không chỉ đơn thuần là việc xem xét và quyết định những vấn đề nằm trong văn bản pháp luật mà cả những vẫn đề đã đang và sẽ xảy ra trong thực tế cuộc sống xã hội. Không chỉ đánh giá mặt làm tốt, đúng pháp luật, đúng nghị quyết của HĐND mà quan trọng là phát hiện những vẫn đề yếu kém, tồn tại, làm trái pháp luật và nghị quyết... Đồng thời phải chỉ ra được cách khắc phục tối ưu nhất [27, tr.117].
Do đó, đại biểu phải là người có năng lực trình độ và kỹ năng giám sát, đặc biệt phải am hiểu về các lĩnh vực giám sát... Trong khi đó đại biểu HĐND tỉnh Nghệ An từ năm 1999 nay vẫn còn một số hạn chế sau:
+ Tuy trình độ học vấn của các đại biểu được nâng cao hơn nhiệm kỳ trước, song về cơ bản trình độ pháp lý, sự hiểu biết sâu sắc về Hiến pháp, pháp luật, kiến thức quản lý nhà nước... của đa số đại biểu còn nhiều hạn chế. Đặc biệt, kỹ năng giám sát nhìn chung còn yếu, vì vậy trong thực tế có không ít đại biểu không biết cách sử dụng đúng quyền năng giám sát của mình. Trong khi đó, công tác bồi dưỡng nghiệp vụ cho đại biểu chưa đáp ứng được yêu cầu thực tế. Sau khi bầu cử các đại biểu chỉ được bồi dưỡng một số nội dung về kiến thức pháp luật, quản lý nhà nước. Hơn nữa nội dung, chương trình bồi dưỡng lại bất cập chưa thật sự phù hợp với đối tượng học, đặc biệt ít có nội dung bồi dưỡng về nghiệp vụ giám sát. Chính điều này là một trong những nguyên nhân dẫn đến kết quả giám sát của HĐND tỉnh Nghệ An còn thấp, mang tính hình thức.
+ Do đại biểu HĐND tỉnh Nghệ An phần lớn làm việc theo chế độ kiêm nhiệm nên họ có rất ít thời gian để làm nhiệm vụ đại biểu nói chung và công việc giám sát nói riêng (trong khi đó công việc giám sát đòi hỏi phải có nhiều thời gian). Mặt khác, vì chế độ làm việc kiêm nhiệm nên phần lớn các đại biểu chủ yếu tập trung cho công việc chính để hưởng lương theo chuyên môn của mình, còn phụ cấp đại biểu rất ít ỏi nên họ không quan tâm nhiều đến nhiệm vụ đại biểu. Bên cạnh đó, việc cung cấp thông tin, các phương tiện vật chất cần thiết đảm bảo cho đại biểu hoạt động cũng hạn chế. Thể hiện rõ nhất là trong các kỳ họp HĐND, tài liệu báo cáo gửi cho các đại biểu thường chậm so với thời gian họp và thảo luận; trụ sở làm việc của các tổ đại biểu thì địa phương có, địa phương không làm ảnh hưởng đến việc tiếp dân và tiếp xúc cử tri... do đó gây ảnh hưởng đến nhiệm vụ giám sát.
+ "Do xuất phát từ quan hệ lao động nhỏ, họ hàng gia đình, đặc trưng của nông thôn Việt Nam, nên trong khi giám sát vẫn còn tâm lý nể nang, né tránh, ngại va chạm, dĩ hoà vi quý, chín bỏ làm mười, dễ anh, dễ tôi" [21, tr.14], như lời phê phán của Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Văn An tại Hội nghị triển khai thực hiện chương trình hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2005.
Mặt khác, do hạn chế của cơ cấu đại biểu HĐND tỉnh, hầu hết là cán bộ lãnh đạo ở các cơ quan nhà nước cấp uỷ và đoàn thể. Trong trường hợp này họ vừa là đại biểu tư cách của cơ quan quyền lực Nhà nước vừa là người đứng đầu cơ quan hành pháp và thậm chí tư pháp nên rất khó đảm bảo tính khách quan và chính xác trong khi giám sát.
Như vậy, hiệu quả hoạt động giám sát của đại biểu HĐND tỉnh Nghệ An còn nhiều hạn chế một phần do ý thức trách nhiệm của đại biểu, nhưng nguyên nhân chủ yếu do tỉnh Nghệ An và Trung ương chưa quan tâm đúng mức đến những điều kiện cần và đủ để đại biểu phát huy hết năng lực của mình cho hoạt động giám sát.
Hai là, cơ cấu tổ chức của HĐND tỉnh Nghệ An và các bộ phận giúp việc chưa tương xứng yêu cầu khách quan của công tác giám sát
Như đã trình bày ở phần lý luận, đối tượng giám sát của HĐND tỉnh rất rộng, nội dung giám sát cũng đa dạng và phức tạp trên mọi lĩnh vực của đời sống chính
trị, kinh tế, văn hoá, xã hội an ninh quốc phòng... Để thực hiện được chức năng giám sát HĐND tỉnh Nghệ An phải lập ra bộ máy hoạt động bao gồm: Thường trực HĐND, các Ban của HĐND và bộ phận văn phòng giúp việc. Trên cơ sở Hiến pháp năm 1992, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 và năm 2003, Nghệ An đã từng bước đổi mới nâng cao hiệu quả tổ chức và hoạt động của HĐND tỉnh. Đặc biệt từ khi Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 có hiệu lực, hoạt động giám sát của HĐND tỉnh đã có bước đột phá lớn, đánh dấu một bước ngoặt trong việc đảm bảo tính thực quyền cho hội đồng. Mặc dù vậy nhiệm kỳ 1999-2004 (khoá XIV) của HĐND tỉnh vẫn còn hoạt động theo Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994, do đó không thể không nhìn nhận đánh giá những nguyên nhân làm ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND tỉnh trong thời gian qua. Đó là cơ cấu, tổ chức của HĐND tỉnh và các bộ phận giúp việc đã và đang là một trong những nguyên nhân dẫn đến hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Nghệ An còn yếu kém. Cụ thể là:
- Thường trực HĐND tỉnh, với vai trò là cơ quan đảm bảo cho hoạt động của
HĐND mang tính liên tục giữa hai kỳ họp. Điều 36 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 quy định cho Thường trực có 7 nhiệm vụ và quyền hạn. Để thực hiện vai trò và nhiệm vụ đó, Luật quy định Thường trực HĐND cấp tỉnh gồm một Chủ tịch và một Phó Chủ tịch (trong đó 1 người hoạt động kiêm nhiệm).
Như vậy, giữa vị trí, vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Thường trực HĐND trong thực tế không tương xứng với nhau.
+ Vị trí, vai trò của Thường trực HĐND rất quan trọng nhưng chỉ là người đôn đốc, nhắc nhở báo cáo, không giữ vai trò quyết định, đặc biệt không có chức năng giám sát.
+ Quyền hạn, nhiệm vụ của thường trực HĐND nhiều nhưng về tổ chức chỉ có hai người, trong đó chỉ có một người hoạt động chuyên trách, nên trong thực tế không thể hoàn thành nhiệm vụ được giao.
+ Thường trực HĐND chỉ có 2 người mà yêu cầu phải làm việc theo đa số, khi có ý kiến khác nhau rất khó giải quyết.
Nhận thức được những hạn chế trên, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 không những bổ sung thêm một thành viên cho Thường trực mà còn quy định cho Thường trực HĐND tỉnh có thêm chức năng giám sát và những quyền hạn nhất định trong hoạt động của các Ban, bước đầu đã có những đóng góp đáng kể nâng cao hiệu quả hoạt động của Hội đồng.
- Các Ban của HĐND tỉnh Nghệ An.
Là cơ quan tham mưu giúp việc cho HĐND, nhưng các ban được xác định là chủ thể giám sát chủ yếu của Hội đồng. Theo Điều 55 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Điều 26 Quy chế hoạt động của HĐND năm 2005, nhiệm vụ và quyền hạn của các Ban rất lớn và nặng nề, nhưng chỉ có trưởng ban hoặc phó ban là hoạt động chuyên trách, các thành viên còn lại đều hoạt động kiêm nhiệm. Điều đó đã ảnh hưởng rất lớn đến hiệu quả hoạt động của Hội đồng. Thậm chí ở Nghệ An không thực hiện được đúng như theo quy định của pháp luật, trong nhiệm kỳ 1999- 2004 kể cả phó, trưởng ban cũng hoạt động kiêm nhiệm. Đến nhiệm kỳ 2004-2009 HĐND tỉnh có chú ý hơn trưởng phó ban của các ban đã có một người hoạt động chuyên trách. Tuy vậy, trong vấn đề này Nghệ An vẫn còn một đặc thù và đó là một trong những nguyên nhân làm cho HĐND tỉnh khó thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình. Đó là trưởng, phó ban của các Ban HĐND thường là trưởng của một cơ quan ban ngành cấp tỉnh. Vì vậy, khi họ thực hiện nhiệm vụ đại biểu không tránh khỏi hiện tượng "vừa đá bóng vừa thổi còi". Hoặc giữa nhiệm vụ và quyền hạn với trình độ chuyên môn không tương xứng với nhau. Chính vì những lý do đó, các Ban của HĐND tỉnh Nghệ An thời gian qua chưa làm tốt các nhiệm vụ được giao, đặc biệt là hoạt động giám sát.
- Văn phòng phục vụ và chuyên viên giúp việc.
Mặc dù là bộ phận giúp việc, nhưng có vai trò tác động rất lớn đến kết quả hoạt động của HĐND. Tại Điều 53 Quy chế hoạt động của HĐND các cấp quy định "HĐND các cấp có trụ sở làm việc, có văn phòng giúp việc, tổ chức văn phòng giúp việc HĐND do Chính phủ hướng dẫn". Nhưng ở Nghệ An mãi đến năm 2003, HĐND tỉnh mới thành lập văn phòng riêng, tách từ văn phòng của UBND tỉnh.
Điều này có nghĩa từ năm 2003 về trước HĐND và UBND tỉnh chỉ có một văn phòng. Việc một cơ quan vừa tham mưu giúp việc cho UBND để trình HĐND, vừa tham mưu giúp việc cho HĐND để giám sát UBND sẽ không bao giờ khách quan và làm đúng với chức năng nhiệm vụ, có chăng chỉ hoàn thành nhiệm vụ trước UBND mà thôi. Vì vậy, là một cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương có chức năng nhiệm vụ rất lớn nhưng lại không có văn phòng giúp việc riêng đương nhiên hiệu quả hoạt động của HĐND còn có những yếu kém tồn tại là việc không tránh khỏi.
Hiện nay, HĐND tỉnh Nghệ An có văn phòng riêng, tuy đã có sự độc lập nhưng vẫn phải chung trụ sở với Đoàn đại biểu Quốc hội, điều đó ít nhiều vẫn còn gây khó khăn cho hoạt động của Hội đồng.
Hơn nữa, hiện nay đội ngũ chuyên viên giúp việc cho văn phòng HĐND tỉnh nhìn chung còn yếu cả về trình độ lẫn năng lực. Một số thành viên là những sinh viên vừa ra trường có trình độ, năng lực nhưng lại thiếu kinh nghiệm và kỹ năng chuyên môn nên hiệu quả làm việc không cao. Trong những tồn tại đó, có cả hiện tượng giữa công việc đang làm và ngành nghề, chuyên môn đã được đào tạo không phù hợp với nhau. Đó là một trong những nguyên nhân dẫn đến hoạt động của HĐND tỉnh Nghệ An còn mang tính hình thức, thể hiện ở chỗ các báo cáo trình bày tại các kỳ họp rất chung chung, sơ sài, thiếu tính cụ thể.
Tóm lại, để nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND tỉnh nói chung, hoạt
động giám sát nói riêng, kinh nghiệm cho thấy không phải chỉ trao cho Hội đồng nhiều quyền hạn mà vấn đề phải xây dựng cho HĐND tỉnh một cơ cấu tổ chức hợp lý, một đội ngũ giúp việc có năng lực thì HĐND tỉnh mới có đủ điều kiện để hoạt động độc lập như mọi cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội khác.
Ba là, do một khoảng thời gian rất dài (từ năm 1999 đến năm 2005) HĐND tỉnh Nghệ An chưa xây dựng được chương trình, kế hoạch giám sát toàn diện và cụ thể.
Do chưa xây dựng được chương trình, kế hoạch giám sát toàn diện và cụ thể vừa đáp ứng yêu cầu giám sát việc thực hiện nghị quyết của HĐND, vừa đáp ứng
yêu cầu bức xúc của đời sống kinh tế - xã hội và nguyện vọng cử tri. Nên hoạt động giám sát của HĐND có lúc thiếu chủ động, cơ bản chỉ được thực hiện theo khả năng của các đại biểu, các ban của hội đồng, không có sự kiểm tra, đôn đốc. Hơn nữa, hoạt động giám sát hầu hết chạy theo vụ việc cụ thể, bức xúc mà cử tri phản ánh, vì thế trong giám sát HĐND tỉnh chưa bao quát được những vấn đề chủ yếu của tình hình phát triển kinh tế - xã hội để đưa ra những giải pháp tổng thể, có hiệu quả. Khắc phục hạn chế trên, từ năm 2005 đến nay HĐND tỉnh đã chú ý đến hoạt động giám sát. Hàng năm đã ban hành nghị quyết về giám sát, xây dựng chương trình kế hoạch giám sát cụ thể. Tuy nhiên trong thực tế, chương trình kế hoạch giám sát hiện nay vẫn còn nhiều phiến diện. Nội dung giám sát còn tràn lan, chưa xác định được trọng tâm, trọng điểm lĩnh vực cần giám sát; việc giám sát chủ yếu thực hiện theo định kỳ, thiếu linh hoạt kết hợp giám sát những vấn đề bức xúc mới phát sinh... Do vậy, hạn chế này vẫn còn là một trong những nguyên nhân làm ảnh hưởng đến hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh.
Bốn là, các điều kiện cần thiết cho hoạt động giám sát còn thiếu, chưa đáp ứng yêu cầu.
Để thực hiện được quyền giám sát, HĐND tỉnh Nghệ An phải tiến hành hàng loạt các hoạt động như xem xét, theo dõi, đi thực tế, tiếp dân..., muốn làm được điều đó:
- HĐND tỉnh phải có đủ các điều kiện làm việc cần thiết như: trụ sở làm việc riêng, phương tiện đi lại, các thông tin cập nhật liên quan đến đối tượng giám sát, những chi phí cần thiết cho hoạt động giám sát... nhưng cho đến nay những điều kiện đó vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu đề ra.
Trụ sở HĐND tỉnh còn bố trí cùng với trụ sở của đoàn đại biểu Quốc hội; các cơ quan ban ngành cũng như các bộ phận liên quan chưa thiện chí phối hợp cung cấp các thông tin cần thiết cho đại biểu HĐND; các bộ phận thông tin đại chúng, cơ quan báo chí ở Nghệ An chưa mạnh dạn phát giác các vấn đề nổi cộm ở địa phương, nên hầu hết đại biểu HĐND rất khó khăn trong việc thu nhập, nắm bắt thông tin, dẫn đến tình trạng thiếu nguồn thông tin cập nhật khi tiến hành giám sát. Hơn nữa, Nghệ An là một tỉnh có diện tích rộng, địa hình phức tạp lại có nhiều dân tộc thiểu
số sống ở vùng sâu, vùng xa, với mức phụ cấp và kinh phí như hiện nay quả là rất khó khăn cho các đại biểu và các đoàn xuống cơ sở giám sát.
- Phải có hệ thống pháp luật hoàn thiện và ổn định.
Giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật đòi hỏi trước hết phải có