- Ở Thái Lan, cơ quan có quyền lập pháp của Thái Lan là Quốc hội (gồm 2 Viện) Mỗi năm Quốc hội này thông qua khoảng từ 20 đến 30 luật Theo số liệu thống
2.2.2. Tổ chức soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của Chính phủ
ban hành của Chính phủ
a. Thành lập Ban soạn thảo
Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ được giao chủ trì soạn thảo thành lập Ban soạn thảo. Ban soạn thảo gồm trưởng ban là đại diện cơ quan chủ trì, các thành viên là đại diện cơ quan thẩm định, đại diện cơ quan, tổ chức hữu quan, các chuyên gia, nhà khoa học. BST chịu trách nhiệm về chất lượng và tiến độ soạn thảo nghị định trước cơ quan chủ trì soạn thảo. Trưởng BST thành lập tổ biên tập để giúp việc cho BST và thực hiện nhiệm vụ theo sự phân công của BST. BST bao gồm
những chuyên gia, các nhà khoa học trong các lĩnh vực khác nhau và trong lĩnh vực mà dự thảo nghị quyết, nghị định đó sẽ điều chỉnh. BST định hướng cho Tổ biên tập những nội dung chính, cơ bản của dự thảo nghị quyết, nghị định, phân công từng thành viên trong Tổ biên tập và định ra thời hạn cho việc hoàn thành xây dựng dự thảo nghị định.
b. Tổ chức soạn thảo
Nhìn chung, BST của các bộ, ngành, cơ quan đã thực hiện tương đối nghiêm túc các quy định của pháp luật về việc tổ chức tổng kết tình hình thi hành pháp luật, đánh giá các VBQPPL hiện hành có liên quan đến dự thảo và tiến hành khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của dự thảo; xây dựng đề cương, biên soạn và chỉnh lý dự thảo; việc gửi xin ý kiến hoặc BST tổ chức cuộc họp để lấy ý kiến của các đơn vị trong bộ, ngành, cơ quan và việc tiếp thu, trình lãnh đạo bộ, ngành, cơ quan cho ý kiến được thực hiện tương đối nghiêm túc. Sau khi hoàn thành việc biên tập dự thảo nghị quyết, nghị định và trình lãnh đạo bộ, ngành, cơ quan cho ý kiến, BST phải dự thảo Tờ trình Chính phủ về việc ban hành nghị quyết, nghị định; trong Tờ trình phải nói rõ căn cứ pháp lý để tổ chức xây dựng nghị quyết, nghị định; đối tượng, phạm vi điều chỉnh và đối tượng áp dụng của dự thảo nghị quyết, nghị định; quá trình tổ chức soạn thảo, lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan; những vấn đề còn có ý kiến khác nhau trong dự thảo nghị quyết, nghị định cần phải đưa ra tập thể Chính phủ thảo luận hoặc xin ý kiến các thành viên Chính phủ… Trên thực tế, không phải cơ quan chủ trì soạn thảo nào cũng soạn thảo ngay dự thảo Tờ trình sau khi xây dựng xong dự thảo nghị quyết, nghị định mà thường chỉ soạn thảo Tờ trình sau khi đã xin ý kiến các bộ, ngành, cơ quan, tổ chức có liên quan.
Hầu hết các cơ quan chủ trì soạn thảo đều nghiêm túc lập Tờ trình; trong đó nêu rõ sự cần thiết phải ban hành văn bản, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, quá trình soạn thảo văn bản, những vấn đề còn có ý kiến khác nhau và những vấn đề quan trọng cần xin Chính phủ biểu quyết. Tuy nhiên, cũng vẫn có trường hợp cơ quan lập Tờ trình còn sơ sài, chưa nêu được những vấn đề bức xúc, nhưng vấn đề còn có ý kiến khác nhau… Ngoài ra, cá biệt còn có trường hợp cả hai cơ quan cùng trình Chính phủ ban hành văn bản về một số vấn đề, lĩnh vực. Ví dụ, đồng thời với việc Bộ Tài chính trình Chính phủ dự thảo Nghị định quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về nhiệm vụ,
tổ chức, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập thì Bộ Nội vụ cũng trình Chính phủ về dự thảo nghị định với nội dung tương tự. Mặc dù theo quy định thì Bộ Nội vụ chỉ có nhiệm vụ thẩm định các đề án về điều chỉnh cơ cấu tổ chức của các Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ…. Điều đó có nghĩa là, Bộ Nội vụ chỉ có nhiệm vụ thẩm định chứ không có nhiệm vụ trình Chính phủ ban hành văn bản nói trên.
Ngoài ra, tiến độ soạn thảo VBQPPL của Chính phủ nói chung thường bị chậm so với kế hoạch mà các bộ, ngành, cơ quan đã đăng ký; có trường hợp như Pháp lệnh Thủ đô Hà Nội được UBTVQH thông qua từ năm 2000, nhưng đến năm 2005, Uỷ ban nhân dân thành phố Hà Nội mới trình Chính phủ ban hành Nghị định để hướng dẫn thi hành một số điều của Pháp lệnh Thủ đô Hà Nội (Nghị định số 92/2005/NĐ-CP ngày 12 tháng 7 năm 2005); Bộ Luật hàng hải được Quốc hội thông qua từ năm 2005 trong đó có một số nội dung cần được Chính phủ hướng dẫn thi hành, như vấn đề về tổ chức và hoạt động của hoa tiêu hàng hải, quy định về quản lý cảng biển… đặc biệt là, quy định về trình tự thủ tục bắt giữ tàu tại Việt Nam đòi hỏi phải được hướng dẫn từ Bộ luật hàng hải năm 1990 nhưng đến nay đã là Bộ luật hàng hải năm 2005 mà vẫn chưa được Chính phủ ban hành.
c. Lấy ý kiến đối với dự thảo văn bản
Việc lấy ý kiến đối với dự thảo nghị quyết, nghị định của Chính phủ là công việc bắt buộc đối với cơ quan chủ trì soạn thảo. Sau khi hoàn thành việc biên tập, cơ quan chủ trì soạn thảo bắt buộc phải lấy ý kiến của các Bộ, ngành có liên quan.
Cơ quan chủ trì soạn thảo tổ chức nghiên cứu các ý kiến đóng góp đối với dự thảo nghị định để chỉnh lý dự thảo. Thông thường đây là một trong những giai đoạn khó khăn, phức tạp nhất, là giai đoạn phát sinh nhiều ý kiến khác nhau trong quá trình xây dựng, thảo luận dự thảo nghị quyết, nghị định của Chính phủ, vì nó đụng chạm đến quyền và lợi ích của cơ quan chủ trì soạn thảo và quyền của các bộ, ngành, cơ quan có liên quan. Vì vậy, quá trình lấy ý kiến thường bị kéo dài do các bộ, ngành, cơ quan không chịu nhân nhượng nhau. Trong một số trường hợp Thủ tướng hoặc các Phó Thủ tướng Chính phủ phải trực tiếp tổ chức các cuộc họp với cơ quan chủ trì soạn thảo và
các bộ, ngành, cơ quan có liên quan để giải quyết các vấn đề còn có ý kiến khác nhau trong dự thảo nghị quyết, nghị định của Chính phủ.
Các cơ quan chủ trì soạn thảo đều tổ chức xin ý kiến đối với dự thảo văn bản, tuy nhiên, do việc tiếp thu những ý kiến tham gia của cơ quan, tổ chức, cá nhân chưa được thực hiện một cách nghiêm túc và đầy đủ, vì nó đụng chạm đến quyền và lợi ích cục bộ của cơ quan chủ trì soạn thảo. Thực tế này đã dẫn đến hiện tượng không ít trường hợp cơ quan, tổ chức, cá nhân được xin ý kiến hoặc thờ ơ hoặc thiếu trách nhiệm đối với chất lượng và thời hạn của việc trả lời cơ quan chủ trì soạn thảo, vì cho rằng có góp ý cũng không được tiếp thu.
d. Thẩm định dự thảo văn bản của Bộ Tư pháp
Sau khi lấy xong ý kiến và tiếp thu ý kiến đối với dự thảo nghị quyết, nghị định, cơ quan chủ trì soạn thảo phải gửi dự thảo nghị quyết, nghị định cùng toàn bộ các tài liệu có liên quan đến Bộ Tư pháp để thẩm định. Đây là một công việc bắt buộc, không thể thiếu được trong quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL của Chính phủ. Việc thẩm định của Bộ Tư pháp trong những năm qua là rất quan trọng, góp phần to lớn vào việc đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp trong các VBQPPL của Chính phủ.
Đối với dự thảo nghị định có nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực do Bộ Tư pháp chủ trì biên soạn thảo thì Bộ trưởng Bộ Tư pháp thành lập Hội đồng thẩm định, bao gồm các đại diện các cơ quan hữu quan, các chuyên gia, nhà khoa học.
Sau khi dự thảo nghị định của Chính phủ đã được thẩm định, cơ quan chủ trì phải nghiên cứu, tiếp thu giải trình ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp đối với những vấn đề được quy định trong dự thảo nghị quyết, nghị định của Chính phủ. Trong trường hợp còn có ý kiến khác nhau giữa các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ về những vấn đề lớn thuộc nội dung của dự thảo nghị định thì Bộ trưởng, chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ triệu tập cuộc họp gồm đại diện lãnh đạo các cơ quan chủ trì soạn thảo, Bộ Tư pháp, lãnh đạo của Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có liên quan để giải quyết trước khi trình Chính phủ xem xét, quyết định. Căn cứ vào ý kiến tại cuộc họp này, cơ quan chủ trì soạn thảo phối hợp với các cơ quan có liên quan tiếp tục chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo để trình Chính phủ. Mặc dù công tác thẩm định của Bộ Tư pháp có những đóng góp to lớn trong công tác xây dựng pháp luật của Chính phủ nhưng
còn đặt ra nhiều vấn đề cần phải làm sáng tỏ để nâng cao chất lượng thẩm định như: tính hợp hiến, hợp pháp, giá trị pháp lý của văn bản thẩm định, thủ tục thẩm định, các tiêu chí để thẩm định và quan trọng hơn là ai có thẩm quyền thẩm định, tiêu chuẩn của những người thẩm định là như thế nào, chế tài áp dụng đối với người thẩm định sai và người không tiếp thu ý kiến thẩm định… Vì vậy, công tác thẩm định của Bộ Tư pháp trong những năm qua còn những tồn tại như: có một số trường hợp thời gian thẩm định không đúng thời hạn pháp luật quy định, chất lượng thẩm định không bảo đảm, dẫn đến không ít quy định trái pháp luật vẫn bị "lọt" khi trình lên Chính phủ. Thậm chí có trường hợp hồ sơ dự thảo VBQPPL đã trình lên Chính phủ để xem xét, quyết định không có văn bản thẩm định của Bộ Tư pháp.
đ. Thẩm tra dự thảo văn bản của Văn phòng Chính phủ
VPCP - cơ quan tham mưu giúp việc trực tiếp cho Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ khi nhận được hồ sơ dự thảo nghị định của Chính phủ do các bộ, cơ quan trình, có trách nhiệm kiểm tra hồ sơ dự án, dự thảo. Trong trường hợp là hồ sơ dự án, dự thảo không bảo đảm yêu cầu, chậm nhất là 2 ngày làm việc, kể từ ngày tiếp nhận hồ sơ, văn phòng Chính phủ có văn bản đề nghị cơ quan chủ trì soạn thảo bổ sung, hoàn thiện hồ sơ chậm nhất là 10 ngày. Trong thời hạn 7 ngày làm việc, kể từ khi nhận đủ hồ sơ, dự thảo, VPCP có trách nhiệm hoàn chỉnh phiếu trình giải quyết công việc, nêu rõ ý kiến thẩm tra của mình. Việc quyết định có đồng ý đưa ra phiên họp Chính phủ hay không thuộc thẩm quyền của Thủ tướng.
Trên thực tế, Chính phủ phải ban hành hàng trăm nghị định và mấy chục dự án Luật, Pháp lệnh để trình Quốc hội, UBTVQH cùng hàng trăm đề án khác nhau phục vụ cho hoạt động chấp hành và điều hành. Hơn nữa, mỗi tháng Chính phủ chỉ họp một phiên thường kỳ kéo dài từ ngày rưỡi đến 2 ngày. Vì vậy, không phải tất cả các dự thảo nghị định của Chính phủ đều được thông qua theo thủ tục quy định tại Luật ban hành VBQPPL. Trên thực ế để giải quyết khó khăn này, VPCP đã có sáng kiến trình Thủ tướng Chính phủ cho phép lập Phiếu xin ý kiến thành viên Chính phủ, trong đó, dự thảo nghị quyết, nghị định được VPCP tóm tắt những vấn đề chính, những vấn đề còn có ý kiến khác nhau để các thành viên Chính phủ cho ý kiến. Sau khi các thành viên Chính
phủ cho ý kiến thì vấn đề xin ý kiến vẫn còn được xem xét thảo luận tại phiên họp Chính phủ khi thấy cần thiết.
Tuy chưa có con số thống kê chính thức và đầy đủ nhưng thực tế những năm qua cho thấy, công tác thẩm tra VPCP là rất quan trọng, là khâu kiểm soát cuối cùng về tính hợp hiến, hợp pháp và thủ tục, trình tự cũng như nội dung của dự thảo VBQPPL của Chính phủ. Nhiều quy định chưa phù hợp với quy định của các VBQPPL có tính pháp lý cao hơn trong các dự thảo đã được phát hiện qua quá trình thẩm tra. Việc thanh tra của VPCP có ý nghĩa quan trọng trong việc thống nhất hệ thống VBPL của Chính phủ, tránh được những cục bộ trong chính sách giữa các bộ với nhau trong điều hành, quản lý. Tuy nhiên, bên cạnh đó thì công tác thẩm tra của VPCP cũng còn những tồn tại và bất hợp nhất định như việc thẩm tra chưa được quy định thành một quy chế, quy trình cụ thể, rõ ràng… Trên thực tế, việc thẩm tra thực chất có khi chỉ do một chuyên viên thực hiện; việc lập phiếu xin ý kiến thành viên Chính phủ nhiều khi còn đơn giản, mang tính hình thức dẫn đến chất lượng không cao, ví dụ như có Phiếu xin ý kiến chỉ vẻn vẹn có một câu: "Đồng chí có tán thành việc ban hành Nghị định này hay không".