quan, tổ chức khác chủ trì soạn thảo góp phần bảo đảm tính thống nhất, tính hệ thống của hệ thống pháp luật; đồng thời cũng bảo đảm để Chính phủ thực hiện được nhiệm vụ thi hành Luật, Pháp lệnh đã được Hiến pháp quy định phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước, trình độ, năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức và yêu cầu quản lý nhà nước. Nhiều dự án Luật, Pháp lệnh do các cơ quan, tổ chức khác chủ trì soạn thảo, Chính phủ đã tham gia theo các hình thức trên. Chẳng hạn, Chính phủ đã tham gia ý kiến đối với một số bộ luật, luật gần đây như Bộ luật Tố tụng dân sự do Toà án nhân dân tối cao chủ trì soạn thảo; Bộ luật Tố tụng hình sự do Viện Kiểm sát nhân dân tối cao chủ trì soạn thảo; Luật Giao dịch điện tử do Uỷ ban Khoa học, công nghệ và môi trường của Quốc hội chủ trì soạn thảo; Luật Bình đẳng giới do Trung ương Hội Liên hiệp phụ nữ Việt Nam chủ trì soạn thảo, Luật thanh niên do Trung ương Đoàn thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh soạn thảo…
Ba là, Chính phủ bảo đảm nguồn lực vật chất cho việc xây dựng các Luật, Pháp
lệnh từ ngân sách nhà nước, các nguồn viện trợ của nước ngoài. Các dự án Luật, Pháp lệnh khi triển khai soạn thảo phải thực hiện rất nhiều hoạt động trong một khoảng thời gian dài nên đòi hỏi phải có nguồn lực vật chất to lớn. Chính phủ phải cân đối, bố trí nguồn lực vật chất nhất định cho việc xây dựng không chỉ các dự án Luật, Pháp lệnh do Chính phủ soạn thảo, trình Quốc hội, UBTVQH mà cả các dự án Luật, Pháp lệnh do các chủ thể khác soạn thảo. Trong điều kiện ngân sách nhà nước hạn hẹp, việc Chính phủ cân đối, bố trí đủ nguồn lực vật chất để xây dựng hàng chục dự án Luật, Pháp lệnh hàng năm cũng thể hiện trách nhiệm, vai trò to lớn của Chính phủ trong hoạt động lập pháp của Quốc hội.
1.3.6.3 Hiệu quả công tác xây dựng pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của Chính phủ Chính phủ
Một trong những nhiệm vụ quan trọng hàng đầu của bất cứ Chính phủ nào cũng là quản lý và điều hành đất nước. Mà đã quản lý, điều hành thì phải biết dự liệu chính xác và hành động cụ thể, kịp thời. Chính sự dự liệu và hành động này buộc Chính phủ
phải được trao quyền đồng thời cũng chính là trao trách nhiệm cho Chính phủ trong việc can thiệp ở một mức độ nhất định đến hoạt động của các cơ quan nhà nước, tổ chức khác và mọi công dân, cũng như định ra các quy định mà Lập pháp - Quốc hội chưa kịp hoặc không cần thiết phải quy định.
Thuyết "Phân chia quyền lực nhà nước" hay còn được gọi là thuyết "Tam quyền phân lập" của Montesquieu mà nền móng tư tưởng của nó đã hình thành từ thời cổ đại và tương đối hoàn thiện vào thế kỷ 18 - thời kỳ cách mạng tư sản. Cụ thể, nội dung cơ bản của học thuyết này phân quyền lực nhà nước thành 3 nhánh quyền lực: quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp, ba quyền này được giao cho ba thiết chế khác nhau, Quốc hội nắm giữ quyền lập pháp, Chính phủ nắm giữ quyền hành pháp và Toà án nắm giữ quyền tư pháp. Quốc hội lập pháp được hiểu là Quốc hội có quyền ban hành pháp luật nhằm tạo ra các quy tắc xử sự chung cho toàn xã hội. Chính phủ hành pháp được hiểu là cơ quan chấp hành của Quốc hội, có trách nhiệm thực thi pháp luật do Quốc hội đã ban hành, còn Toà án là cơ quan xét xử các vi phạm pháp luật. Như vậy, học thuyết phân quyền đã không đề cập đến việc phải trao quyền ban hành pháp luật cho Chính phủ, đó là quyền được ban hành các văn bản pháp luật nhằm bổ khuyết, hỗ trợ cho sự điều chỉnh của các đạo luật do Quốc hội ban hành trong các trường hợp luật chưa điều chỉnh hoặc luật điều chỉnh chưa đủ rõ, mà ngày nay người ta thường biết đến quyền này như là quyền lập quy của Chính phủ. Nhưng trên thực tế, đã từ lâu, đặc biệt là ngày nay, quyền hạn của Chính phủ đã được mở rộng ra ở rất nhiều lĩnh vực trong đó có quyền lập quy này, và đồng thời với đó quyền lực, vai trò của Chính phủ cũng gia tăng đáng kể. Chính phủ với trách nhiệm hoạch định những chính sách, chương trình, mục tiêu hành động của quốc gia nên trong quá trình này Chính phủ luôn là người phát hiện ra các nhu cầu của xã hội, sau đó phân tích, đánh giá nhu cầu đó và tìm cách để giải quyết. Giải pháp chính sách của Chính phủ có thể là những giải pháp mà Chính phủ trực tiếp đề ra và đem thi hành hoặc là những giải pháp mang tính ổn định lâu dài mà Chính phủ xây dựng, trình Quốc hội quyết định dưới hình thức các dự án luật hoặc các hình thức khác. Để thực thi chính sách, áp dụng các đạo luật đã được Quốc hội ban hành vào thực tiễn cuộc sống Chính phủ không thể không đặt ra các chính sách, quyết định cụ thể để lồng vào các chính sách tổng quát, các đạo luật đó. Đây chính là hoạt động lập
quy của Chính phủ. Như vậy, chúng ta có thể khẳng định rằng quyền hành pháp của Chính phủ không chỉ giới hạn ở hoạt động thi hành và áp dụng pháp luật mà nó bao gồm cả hoạt động lập quy và điều này là hết sức cần thiết nhằm bảo đảm cho sự năng động, sáng tạo, linh hoạt và hiệu quả của Chính phủ trong hoạt động quản lý, điều hành đất nước. Có thể nói, đây là nét đặc sắc của hiệu quả xây dựng pháp luật của Chính phủ. Tóm lại, quyền lập quy là quyền của Chính phủ được ban hành các VBQPPL mang tính dưới luật, để hướng dẫn, triển khai áp dụng luật và thậm chí là ban hành cả VBQPPL có giá trị ngang luật để điều chỉnh những vấn đề đã, hoặc mới phát sinh trong đời sống xã hội mà Chính phủ thấy cần phải được điều chỉnh để quản lý nhưng do Quốc hội - Lập pháp vì nhiều lý do khách quan hoặc chủ quan còn bỏ ngỏ. Hiện nay, quyền lập quy của Chính phủ được đa số các nước trên thế giới thừa nhận và trên thực tế hoạt động này thường diễn ra tập trung vào ba trường hợp sau:
- Thứ nhất, Chính phủ ban hành các VBQPPL để triển khai thực hiện các đạo luật đã được Quốc hội thông qua. Các văn bản pháp luật này có hiệu lực dưới luật, dựa trên cơ sở luật nhằm bảo đảm luật được thực hiện trên thực tế. Việc ban hành các văn bản này thuộc thẩm quyền của Chính phủ và được thừa nhận rộng rãi trên thế giới;
- Thứ hai, Chính phủ ban hành các VBQPPL thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Việc Chính phủ ban hành các văn bản này có thể được Quốc hội trực tiếp hoặc gián tiếp cho phép. Trong những trường hợp này được coi là Quốc hội uỷ quyền lập pháp cho Chính phủ. Hình thức uỷ quyền có thể là uỷ quyền trực tiếp hoặc là uỷ quyền gián tiếp.
- Thứ ba, Chính phủ ban hành những VBQPPL nhằm đáp ứng kịp thời yêu cầu
của thực tiễn.
Hiện nay, tình trạng ban hành các VBQPPL ở trường hợp thứ hai và thứ ba đang gia tăng. Như vậy, hiện tượng này đã chứng minh một thực tế khách quan rằng các lĩnh vực hoạt động của đời sống xã hội là luôn phức tạp, luôn có sự phát sinh, phát triển mà Quốc hội không có cơ chế ban hành các đạo luật để điều chỉnh một cách cụ thể và kịp thời. Do đó, Quốc hội đã uỷ quyền cho Chính phủ hoặc do Chính phủ phải tự chủ động ban hành, nhằm kịp thời phúc đáp những yêu cầu của thực tiễn trong quá trình Chính phủ quản lý xã hội, đất nước.
Tuy nhiên, trong điều kiện nhà nước pháp quyền với sự đòi hỏi tuân thủ nghiêm pháp luật trong mọi hoạt động của các cơ quan, tổ chức, cá nhân công dân, sự thống nhất, đồng bộ mang tính thứ bậc rõ ràng trong hệ thống pháp luật thì việc thực hiện quyền lập quy của Chính phủ phải bảo đảm được các nguyên tắc pháp lý đã được xác định trong Hiến pháp và các đạo luật của Quốc hội, hay nói cụ thể hơn, là không được trái với các nguyên tắc và nội dung các văn bản có tính pháp lý cao hơn. Đây là nội dung lý luận biện chứng nhất trong mối quan hệ quyền lực giữa Quốc hội và Chính phủ trong thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Ở Việt Nam các nhà lập hiến cũng sớm nhận thức được sự cần thiết phải trao quyền lập quy cho Chính phủ, nên cả trong 4 bản Hiến pháp từ khi thành lập nước cho đến nay đều quy định Chính phủ có quyền này. Cụ thể, ngay từ Hiến pháp 1946, Hiến pháp đầu tiên của nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà đã ghi nhận Chính phủ có quyền ban hành các sắc lệnh. Tiếp đó, các Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 cũng tương ứng quy định Hội đồng Chính phủ có quyền ban hành nghị định, nghị quyết, chỉ thị, Hội đồng Bộ trưởng có quyền ban hành nghị quyết, nghị định, chỉ thị, thông tư. Kế thừa quy định của các bản Hiến pháp trước, đồng thời thể hiện sự phân cấp mạnh của Chính phủ cho Thủ tướng và các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Hiến pháp năm 1992 hiện hành (sửa đổi 2001) quy định: căn cứ vào Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, Chính phủ ra nghị quyết, nghị định, Thủ tướng ra quyết định, chỉ thị, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ra quyết định, chỉ thị và thông tư. Cụ thể hoá thẩm quyền Hiến định này của Chính phủ, Luật ban hành VBQPPL đã xác định rõ nội dung, mục đích từng loại văn bản của Chính phủ. Đặc biệt là đối với Nghị định của Chính phủ, Luật này quy định, Chính phủ ban hành nghị định trong 2 trường hợp chủ yếu sau:
Một là, Chính phủ ban hành nghị định để quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH. Như chúng ta đã biết, các VBQPPL do Quốc hội, UBTVQH ban hành là những chính sách lớn điều chỉnh toàn bộ các quan hệ xã hội trong tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội của đất nước. Tuy nhiên, thực tế ở nước ta vì nhiều lý do khác nhau, các VBQPPL này thường không phát
huy ngay được hiệu lực, do vậy, để áp dụng chúng phải có một bước triển khai tiếp theo, đó chính là bước ban hành nghị định của Chính phủ để hướng dẫn chi tiết Luật, Pháp lệnh của Quốc hội, UBTVQH. Đây cũng là một trong những nhiệm vụ cơ bản của Chính phủ trong việc thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành của mình nhằm cụ thể hoá và triển khai áp dụng luật vào thực tiễn xã hội được kịp thời và hiệu quả, góp phần nâng cao hiệu lực thi hành pháp luật, thiết lập và duy trì trật tự, kỷ cương, an toàn xã hội.
Hai là, Chính phủ không chỉ dừng lại ở việc ban hành nghị định hướng dẫn chi
tiết Luật, Pháp lệnh của Quốc hội, UBTVQH mà còn ban hành nghị định quy định những vấn đề hết sức cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý xã hội mà lâu nay chúng ta vẫn quen gọi là nghị định "không đầu". Với việc ban hành nghị định này Chính phủ đã tạo cơ sở vững chắc và thuận lợi cho công tác xây dựng pháp luật của Quốc hội, UBTVQH, bởi lẽ, trên thực tế hiện nay, trong khoảng hơn 90% các dự án Luật, Pháp lệnh do Chính phủ trình Quốc hội, UBTVQH thì có đến 50% trong số đó là các dự án có nguồn gốc từ loại nghị định này được nâng lên thành Luật, Pháp lệnh. Đây cũng là cơ sở để phản ánh tính hiệu quả trong xây dựng pháp luật của Chính phủ cũng như vai trò của Chính phủ trong việc này được Quốc hội và xã hội thừa nhận.
Xuất phát từ bản chất nhà nước của dân, do dân và vì dân, ở Việt Nam từ lâu đã hình thành quan điểm có tính nguyên tắc trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước là tất cả quyền lực nhà nước đều thuộc về nhân dân nên ở đây không thừa nhận sự phân chia quyền lực thành 3 nhánh quyền độc lập: lập pháp, hành pháp và tư pháp như ở một số nhà nước khác. Tuy nhiên, Việt Nam vẫn thừa nhận một số hạt nhân hợp lý của sự phân chia này. Đó là sự phân công, phân nhiệm một cách rạch ròi nhưng có sự phối hợp khi hoạt động giữa các cơ quan: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Theo quy định của Hiến pháp năm 1992, Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước CHXHCN Việt Nam. Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội thể hiện ở chỗ: Chính phủ do Quốc hội thành lập, do vậy, Chính phủ phải thi hành Hiến pháp, các nghị quyết, luật do Quốc hội ban hành và phải báo cáo công tác trước Quốc hội. Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất
thể hiện ở chỗ: Chính phủ là cơ quan thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của nhà nước; bảo đảm hiệu lực của bộ máy nhà nước từ Trung ương đến cơ sở; bảo đảm việc tôn trọng và chấp hành Hiến pháp và pháp luật; phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm ổn định và nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân.
Do vậy, để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn chung như nêu trên, Chính phủ có nhiều quyền hạn cụ thể, trong đó, quyền quan trọng nhất là ban hành nghị định, nghị quyết* căn cứ vào Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước. Nghị quyết, nghị định của Chính phủ có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc, là cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động của hệ thống bộ máy quản lý nhà nước, là phương tiện chủ yếu bảo đảm việc thi hành các chức năng, nhiệm vụ quản lý trên phạm vi toàn quốc.