dân.
Trong bài phát biểu tổng kết Hội nghị toàn quốc về HĐND và UBND năm 1998 đồng chí Nông Đức Mạnh đã đánh giá: “ Hiệu lực và hiệu quả của các hoạt động giám sát chưa cao. Việc đôn đốc kiểm tra thực hiện các kiến nghị sau giám sát chưa được coi trọng đúng mức. Việc giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân chưa đáp ứng được mong mỏi của nhân dân. Vì thế không tránh khỏi hình thức và chưa thực quyền so với quy định của Luật” [32]. Đến Hội nghị toàn quốc về tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND (từ ngày 19 đến 21/3/2003) trong bài phát biểu của Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Văn An tại phiên tổng kết hội nghị thì vấn đề trên lại tiếp tục được nêu nên. [33]
Vậy những nguyên nhân nào làm hạn chế đến hiệu quả, hiệu lực giám sát của HĐND.
Một là: Hệ thống pháp luật chưa hoàn thiện và ổn định.
Giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật đòi hỏi trước hết phải có Hiến pháp và một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, đồng bộ, bởi đây là những căn cứ vững chắc để đưa ra các đánh giá nhận xét khi tiến hành hoạt động giám sát. Nhưng mãi tới năm 2003, khi Quốc hội ban hành Luật tổ chức HĐND và UBND, mới có một chương quy định về hoạt động giám sát của HĐND, còn trước đó hoạt động giám sát của HĐND các cấp còn nhiều lúng túng, không thống nhất dẫn tới hiệu quả chưa cao. Bởi vì, quy định của pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND trong thời gian đó mới chỉ mang tính nguyên tắc, còn rất chung chung, thiếu chi tiết, cụ thể. Chủ yếu là quy định về các vấn đề như quyền giám sát, trách nhiệm của cơ quan Nhà nước, người có chức trách liên quan…, còn quy định về trình tự, thủ tục giám sát hết sức sơ sài…Vì vậy trên thực tế hoạt động giám sát của HĐND phần lớn được tiến hành theo kinh nghiệm, theo ý thức của các bên tham gia quan hệ giám sát.
Để khắc phục tình trạng trên, hiện nay đã có Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định đầy đủ, chi tiết hơn về hoạt động giám sát của HĐND. Tuy nhiên, với số lượng chỉ có 24 điều luật chưa thể hướng dẫn được
đầy đủ mọi vấn đề liên quan đến giám sát. Ví dụ như biện pháp xử lý trong các trường hợp cơ quan, viên chức Nhà nước gây cản trở, không thực hiện các yêu cầu kiến nghị của HĐND hoặc từ chối hợp tác với HĐND chưa được pháp luật xác định…
Hai là, một số đại biểu HĐND chưa có đủ năng lực và điều kiện để đảm đương công tác giám sát của HĐND.
Điều 8 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 xác định : Hiệu quả hoạt động của HĐND các cấp phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố trong đó có năng lực hoạt động của các đại biểu HĐND.
Suy cho cùng, năng lực hoạt động giám sát của mỗi đại biểu có vai trò quyết định đến hiệu quả giám sát của HĐND, Điều đó cho thấy trách nhiệm của họ hết sức nặng nề, bởi giám sát là một hoạt động rất khó khăn, phức tạp và nhạy cảm. Hoạt động giám sát của HĐND không chỉ đơn thuần là việc xem xét và quyết định những vấn đề nằm trong văn bản pháp luật mà cả những vấn đề đã, đang và sẽ xảy ra trong thực tế cuộc sống, xã hội. Không chỉ đánh giá mặt làm tốt, đúng pháp luật, đúng nghị quyết của HĐND mà quan trọng là phát hiện những yếu kém tồn tại, làm trái pháp luật và nghị quyết…Đồng thời chỉ ra được cách khắc phục tối ưu nhất.
Do đó, đại biểu phải là người có năng lực, trình độ, và kỹ năng giám sát, đặc biệt phải am hiểu về các lĩnh vực giám sát. Trong khi đó đại biểu HĐND ở các địa phương hiện nay vẫn còn một số hạn chế sau:
Tuy trình độ học vấn của các đại biểu được nâng cao hơn, song về cơ bản trình độ pháp lý, sự hiểu biết sâu sắc về Hiến pháp, pháp luật, kiến thức quản lý nhà nước của nhiều đại biểu còn hạn chế. Đặc biệt kỹ năng giám sát nhìn chung còn yếu, vì vậy trong thực tế không ít đại biểu không biết sử dụng đúng quyền năng giám sát của mình. Trong khi đó, công tác bồi dưỡng nghiệp vụ cho đại biểu chưa đáp ứng được yêu cầu thực tế. Sau khi bầu cử các đại
biểu chỉ được bồi dưỡng một số nội dung về kiến thức pháp luật, quản lý nhà nước. Hơn nữa nội dung, chương trình bồi dưỡng lại bất cập chưa thật sự phù hợp với đối tượng học, đặc biệt ít có nội dung bồi dưỡng về nghiệp vụ giám sát. Chính điều này đã là một trong những nguyên nhân dẫn đến kết quả giám sát của HĐND các cấp hiện nay còn thấp và mang tính hình thức.
Ở nhiều địa phương hiện nay phần lớn đại biểu HĐND làm việc theo chế độ kiêm nhiệm nên họ rất ít có thời gian để làm nhiệm vụ đại biểu nói chung và công tác giám sát nói riêng, trong khi đó công việc giám sát đòi hỏi phải có nhiều thời gian. Mặt khác, vì chế độ làm việc kiêm nhiệm nên phần lớn các đại biểu chủ yếu tập trung cho công việc chính để hưởng lương theo chuyên môn của mình còn phụ cấp đại biểu rất ít ỏi nên họ không quan tâm nhiều đến nhiệm vụ đại biểu. Bên cạnh đó, việc cung cấp thông tin, các phương tiện vật chất cần thiết đảm bảo cho đại biểu hoạt động cũng hạn chế, tài liệu báo cáo gửi đến cho các đại biểu thường chậm so với thời gian họp và thảo luận, nhiều nơi chưa sắp xếp được trụ sở làm việc của các tổ đại biểu… do đó, gây ảnh hưởng đến nhiệm vụ giám sát.
“Do xuất phát từ quan hệ lao động nhỏ, họ hàng gia đình, đặc trưng của nông thôn Việt nam, nên trong khi giám sát vẫn còn tâm lý nể nang, né tránh, ngại va chạm, dĩ hòa vi quý, chín bỏ làm mười, dễ anh, dễ tôi…” Như lời phê phán của Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Văn An tại Hội nghị triển khai thực hiện chương trình hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2005.
Mặt khác, do hạn chế về cơ cấu đại biểu HĐND, hầu hết là cán bộ lãnh đạo ở các cơ quan Nhà nước, cấp ủy và đoàn thể. Trong trường hợp này họ vừa là đại biểu với tư cách của cơ quan quyền lực Nhà nước vừa là người đúng đầu cơ quan hành pháp thậm chí tư pháp nên rất khó đảm bảo tính khách quan và chính xác trong khi giám sát.
Ba là, cơ cấu tổ chức của HĐND và các bộ phận giúp việc chưa tương xứng với yêu cầu khách quan của công tác giám sát.
Đối tượng giám sát của HĐND tỉnh rất rộng, nội dung giám sát cũng đa dạng và phức tạp trên mọi lĩnh vực của đời sống chính trị, kinh tế, văn hóa xã hội, an ninh quốc phòng…Đặc biệt, tại kỳ họp thứ 4 Quốc hội khóa XII đã ra Nghị quyết số 26/2008 ngày 15 tháng 11 năm 2008 về việc thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường Theo đó, sẽ có 67 huyện, 32 quận và 483 phường của 7 tỉnh: Lào Cai, Vĩnh Phúc, Nam Định, Quảng Trị, Phú Yên, Kiên Giang, Bà Rịa - Vũng Tàu và ba thành phố: Tp.HCM, Đà Nẵng, Hải Phòng sẽ thực hiện thí điểm không tổ chức hội đồng nhân dân ở cấp huyện, quận, phường. Thời gian thực hiện thí điểm bắt đầu từ ngày 25 tháng 4 năm 2009 cho đến khi Quốc hội quyết định chấm dứt việc thực hiện thí điểm. Tại những nơi thực hiện thí điểm, Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường kết thúc nhiệm kỳ 2004 -2009 vào ngày 25 tháng 4 năm 2009. Việc thí điểm này nhằm tinh gọn bộ máy chính quyền địa phương, nâng cao hiệu quả của hệ thống hành chính, đề cao vai trò cũng như làm rõ trách nhiệm của người đứng đầu chính quyền. Theo nghị quyết sẽ điều chỉnh về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, quy định nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của UBND huyện, quận, phường tại nơi không tổ chức HĐND huyện, quận, phường đã được UBTVQH thông qua.
Nghị quyết này quy định, tại những nơi tổ chức thí điểm, HĐND tỉnh, thành sẽ giám sát hoạt động của UBND, TAND, VKSND huyện, quận; đồng thời có thể giải tán HĐND xã, thị trấn trong trường hợp HĐND đó làm thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của dân.
Như vậy, HĐND cấp tỉnh sẽ phải đảm nhiệm khối công việc rất lớn. Tuy nhiên với cơ cấu tổ chức như hiện nay thì không thể thực hiện hoạt động giám sát hiệu quả được.
+ Thường trực HĐND: Với vai trò là cơ quan đảm bảo cho hoạt động của HĐND mang tính liên tục giữa hai kỳ họp. Theo quy định tại Điều 36 của Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994 thì Thường trực HĐND có 7 nhiệm vụ và quyền hạn. Để thực hiện vai trò và nhiệm vụ đó Luật quy định Thường trực HĐND cấp tỉnh, cấp huyện gồm có Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND. Vị trí,
vai trò của Thường trực HĐND rất quan trọng nhưng chỉ là người đôn đốc, nhắc nhở báo cáo, không giữ vai trò quyết định, đặc biệt không có chức năng giám sát. Như vậy, giữa vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Thường trực HĐND trong thực tế không tương xứng với nhau.
Nhận thức được những hạn chế trên, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 không những bổ sung thêm Uỷ viên thường trực mà còn quy định cho Thường trực HĐND có thêm chức năng giám sát và những quyền hạn nhất định (Điều 53 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003), bước đầu đã có những đóng góp đáng kể nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND.
+ Các Ban của HĐND: Là cơ quan tham mưu giúp việc cho HĐND, nhưng các Ban được xác định là chủ thể giám sát chủ yếu của HĐND. Theo quy định tại Điều 55 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Điều 26 quy chế hoạt động của HĐND năm 2005, nhiệm vụ và quyền hạn của các Ban rất lớn và nặng nề. Tuy nhiên, hiện nay ở nhiều địa phương vẫn xảy ra tình trạng chỉ có trưởng Ban hoặc phó Ban hoạt động chuyên trách, các thành viên còn lại đều hoạt động kiêm nhiệm dẫn đến chưa làm tốt các nhiệm vụ được giao trong đó có hoạt động giám sát.
Bốn là: Do nhận thức về hoạt động giám sát của đại biểu HĐND còn nhiều hạn chế, nhiều nơi chưa tôn trọng và chấp hành không nghiêm túc các kết luận của HĐND.
Thực tế lâu nay còn tồn tại tư tưởng xem nhẹ, vị trí, vai trò và tầm quan trọng của HĐND nói chung và hoạt động giám sát nói riêng. Do đó về phía các đại biểu chưa phát huy hết tinh thần, trách nhiệm và khả năng của mình khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ do pháp luật quy định và nhân dân giao phó. Hơn nữa do ngại va chạm, nể nang nhau nên vẫn còn một số đại biểu chưa thực hiện đúng chức trách giám sát của mình.
Một số cơ quan đơn vị, cá nhân chưa hiểu hết hoạt động của HĐND, xem giám sát như việc “vạch lá tìm sâu” những mặt yếu kém, mặt chưa tốt nên thiếu thiện cảm, thậm chí còn thấy không thiết thực, có khi còn làm mất thời giờ. Vì
thế khi có đoàn xuống giám sát, họ sắp xếp một vài cán bộ dẫn đoàn đi cơ sở, báo cáo tiếp thu gì qua đi là được.
Mặt khác, một số cơ quan, đơn vị không chấp hành ý kiến, kết luận của các đoàn kiểm tra giám sát do HĐND tiến hành, do đó vẫn còn tình trạng hoạt động giám sát của HĐND đã có những kiến nghị đề xuất đúng đắn, nhưng hiệu lực, hiệu quả chưa cao, chưa đáp ứng được yêu cầu của cử tri. Như vậy, nhận thức đúng đắn về hoạt động giám sát của HĐND cũng như nâng cao trách nhiệm thực hiện nghị quyết của HĐND đối với các cá nhân, cơ quan, tổ chức là một yêu cầu cấp bách hiện nay.
Năm là: Chưa xây dựng được kế hoạch giám sát toàn diện và cụ thể:
Do chưa xây dựng được chương trình, kế hoạch giám sát toàn diện và cụ thể vừa đáp ứng yêu cầu giám sát việc thực hiện nghị quyết của HĐND, vừa đáp ứng yêu cầu bức xúc của đời sống kinh tế, xã hội và nguyện vọng cử tri. Nên hoạt động giám sát của HĐND có lúc thiếu chủ động, cơ bản chỉ được thực hiện theo khả năng của các đại biểu, các Ban của HĐND không có sự kiểm tra, đôn đốc. Nội dung giám sát còn tràn lan, chưa xác định được trọng tâm, trọng điểm, lĩnh vực cần giám sát, việc giám sát chủ yếu thực hiện theo định kỳ, thiếu linh hoạt kết hợp giám sát những vẫn đề bức xúc mới phát sinh..
Sáu là: các điều kiện cần thiết cho hoạt động giám sát còn thiếu, chưa đáp ứng yêu cầu:
Cơ sở vật chất phục vụ cho hoạt động giám sát của HĐND nhiều nơi, đặc biệt là ở vùng sâu, vùng xa, chưa đáp ứng được yêu cầu, các điều kiện làm việc cần thiết như trụ sở làm việc, phương tiện đi lại, các thông tin cập nhật liên quan đến đối tượng giám sát, chi phí cần thiết cho hoạt động giám sát… còn hạn chế. hoạt động phí còn thấp, theo khoản 2 Điều 74 Quy chế hoạt động của HĐND năm 2005, hoạt động phí của đại biểu cấp xã là 0,3, cấp huyện là 0,4; cấp tỉnh là 0,5 mức lương tối thiểu, kinh phí như vậy người đại biểu còn không thể chu cấp đủ cho bản thân họ thì làm sao gia đình họ có cuộc sống ổn định để toàn tâm toàn chí cho công việc.
Tóm lại, việc đánh giá thực trạng và tìm ra nguyên nhân cơ bản dẫn đến những tồn tại, hạn chế trong hoạt động giám sát của HĐND là việc làm rất cần thiết. Tuy nhiên làm thế nào để khắc phục yếu kém trên mới thực sự có ý nghĩa đối với hoạt động giám sát của HĐND trong giai đoạn hiện nay.