6. Phương pháp nghiên cứu
3.2.5 Các công cụ quản lý rủi ro
a. Tín dụng.
Các hộ nghèo ở ĐBSCL được tiếp cận với một vài nguồn vốn tín dụng cả chính thức, bán chính thức và không chính thức. Khu vực chính thức bao gồm Ngân hàng Chính sách Xã hội (NHCSXH), NHNN &ø PTNT và mạng lưới Quỹ Tín dụng Nhân dân. NHCSXH hiện là tổ chức tín dụng chính thức chủ yếu hướng vào người nghèo còn NHNN &ø PTNT thì hướng vào nông dân (xem Phụ lục 6). Khu vực bán chính thức bao gồm các chương trình hỗ trợ của chính phủ như Chương trình quốc gia tạo công ăn việc làm 120; các hoạt động tín dụng và tiết kiệm của các tổ chức xã hội như Hội Phụ nữ, Đoàn Thanh niên, Hội Nông dân,…) thường được thực hiện với sự hỗ trợ kỹ thuật và tài chính của các nhà tài trợ quốc tế và các tổ chức phi chính phủ.
Khu vực phi chính thức bao gồm những người cho vay tiền tư nhân, các hội tín dụng và tiết kiệm quay vòng, họ hàng và bạn bè.
Theo kết quả của ĐTMSHGĐ 2002 (Biểu 133), 25% hộ nghèo theo bình bầu của chính quyền địa phương ở ĐBSCL được vay vốn trong 12 tháng qua (so với 32% của cả nước). Hầu hết người nghèo được vay từ hai tổ chức tài chính chính thức:
46
NHCSXH và NHNN &ø PTNT và thường được chính phủ trợ cấp, chỉ có 6% phải vay vốn bên ngoài và 3% phải vay của họ hàng hay bạn bè thân thuộc.
Tuy nhiên, vẫn có những thông tin thường xuyên về những khó khăn khác mà các hộ nghèo phải đối mặt như:
Các cán bộ tín dụng của NHNN &ø PTNT yêu cầu các hộ gia đình phải kê khai tài sản một cách không chính thức trong hợp đồng vay.
Người nghèo vẫn gặp phải những khó khăn trong việc tiếp cận các dịch vụ phù hợp với nhu cầu vay ngắn hạn, thường xuyên của họ.
Những hộ gia đình nghèo được vay vốn năm nay thường được xác định lại ngay năm sau là đã thoát nghèo để còn dành vốn vay cho các hộ nghèo khác và để lấy thành tích trong XĐGN, mặc dù rất nhiều người trong số họ không khá lên nhiều nhờ vay vốn hay còn nợ nần nhiều hơn vì đầu tư sai.
Sự phối hợp giữa cơ quan khuyến nông và các khoản cho người nghèo vay còn ít, dẫn đến các dự án đầu tư có nguy cơ thất bại lớn hơn và người nghèo có nguy cơ nợ nần nhiều hơn.
b. Tiết kiệm.
Đối với các hộ nghèo, các dịch vụ tiết kiệm có vai trò vô cùng quan trọng trong việc gây dựng một quỹ dự phòng tài chính và vì vậy trong việc giảm được nguy cơ dễ bị rủi ro. Đối với các hộ nghèo ở ĐBSCL, trong các nguồn lực của chính bản thân mình hiếm khi có tiết kiệm tiền mặt. Đây là thực tế ở Việt Nam khi các tổ chức tài chính chính thức vẫn thực sự chưa mở rộng các hoạt động gửi tiền tiết kiệm đến các vùng nông thôn. “Ngân hàng Phục vụ Người nghèo không huy động tiền gửi tiết kiệm và NHNN &ø PTNT không phát triển huy động tiền gửi tiết kiệm
47
ở các vùng nông thôn.” 15 Sáng kiến đáng kể nhất trong lĩnh vực này lại không xuất phát từ ngành ngân hàng mà từ Bưu điện – hệ thống này đã sử dụng mạng lưới chính thức của họ để tiếp nhận tiền gửi tiết kiệm kể từ năm 1999. NHTG (2003, tr. 43) nói: “… ít hộ ở những xã nghèo có tiết kiệm qua cơ chế chính thức, như gửi ngân hàng, và hầu như không biết đến hình thức tiết kiệm qua bưu điện. Các tổ chức tài chính vi mô (NHNN &ø PTNT và NHCSXH) cũng nhận tiền gửi tiết kiệm với cùng tỷ lệ lãi suất nhưng NHCSXH chưa hề huy động được một khoản tiền gửi đáng kể nào cho đến nay”.
Một trong những nguyên nhân là do chi phí giao dịch gửi tiết kiệm đối với các hộ nghèo vẫn còn cao. Mức lãi suất trợ cấp cho các khoản vay làm cho ngân hàng khó đưa ra một mức lãi suất hấp dẫn cho tiền gửi. Một số cam kết gần đây của chính phủ cho thấy môi trường tài chính vi mô có thể được cải thiện trong trung hạn.
… cải cách và đổi mới hệ thống tài chính tín dụng nông thôn, hình thành thị trường tín dụng bền vững, … , về lâu dài sẽ chuyển dần sang tăng khả năng tiếp cận của người nghèo, của phụ nữ với hệ thống tín dụng chính thức thông qua đơn giản hóa thủ tục gắn với đào tạo hơn là áp dụng các chế độ ưu đãi về lãi suất như hiện nay.
Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam, 2002, tr. 77-78.
c. Bảo hiểm.
Một hình thức tiết kiệm chuyên sâu khác là bảo hiểm. Bảo hiểm là mua sự bảo vệ chống lại các rủi ro thông thường và/hoặc có các hậu quả nghiệm trọng – tạo thành một trong các tập hợp các biện pháp chủ yếu của chiến lược giảm nhẹ rủi ro. Việt Nam là một nước nông nghiệp với gần 80% dân số sống và làm việc tại
48
khu vực nông nghiệp – nông thôn, đồng thời hàng năm phải gánh chịu rất nhiều thiên tai, dịch bệnh, song dịch vụ bảo hiểm nông nghiệp còn khá nhỏ bé, yếu ớt, chưa đáp ứng được yêu cầu của thị trường. Trong những vụ tổn thất lớn vừa qua như dịch cúm gia cầm trên phạm vi toàn quốc hay sự kiện tôm chết hàng loạt ở ĐBSCL, ngành bảo hiểm hầu như còn đứng ngoài cuộc.
Các loại hình bảo hiểm nông nghiệp hiện có ở ĐBSCL là:
Bảo hiểm mùa vụ do Bảo Việt đưa ra từ năm 1993. Sự không đánh giá chính xác và sự hợp tác mỏng manh giữa Bảo Việt và chính quyền địa phương dẫn đến sự không hiệu quả.16 Hiện nay, Bảo Việt cũng chỉ chủ yếu triển khai bảo hiểm nông nghiệp cho hai đối tượng là cây cao su và bò sữa.17
Bảo hiểm thủy sản (ví dụ: tôm, cá) và gia súc (ví dụ: heo nuôi trong chuồng)18 do công ty Bảo hiểm Nông nghiệp Pháp Groupama đưa ra. Tuy nhiên, hiện nay công ty này cũng đang phải đối mặt với một số vụ kiện.19
3.2.6 Sự tham gia của các hộ nghèo trong thị trường hàng hoá
Lý do quan trọng nhất khiến người nghèo không mạo hiểm chuyển sang sản xuất cây hàng hóa là giá cả thị trường không ổn định. Đây là vấn đề nằm ngoài tầm kiểm soát của các hộ gia đình nghèo. Trong một số trường hợp, người nghèo buộc phải bán sản phẩm của họ vào thời điểm mà giá thị trường không thuận lợi
16 Trong 5 năm qua, chi phí cho bảo hiểm mùa vụ (14,4 tỷ đồng) vượt quá mức thu (13,05 tỷ đồng): Silver 2001.
17 Lan Hương, “Bảo hiểm nông nghiệp khóa triển khai”, Thời báo kinh tế Việt Nam, 19-07-2004.
18 Anh Vũ, “Bảo hiểm cho…heo!”, Người lao động, 24-06-2003.
49
để trả các khoản phí và tiền đóng góp và để giải quyết những việc khẩn cấp. Ngoài ra, thông tin có hệ thống về các cơ hội thị trường và giá cả vẫn chưa sẵn có.
Về bao tiêu sản phẩm và liên kết bốn nhà
Theo Nhóm hành động chống đói nghèo (NHĐCĐN) (2003, tr. 36), bà con ở hai địa bàn nghiên cứu (Bến Tre và Đồng Tháp) chưa tham gia vào các hợp đồng bao tiêu sản phẩm theo kiểu “liên kết bốn nhà” (Quyết định 80/2002/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ) vì chưa có xã nào thực hiện. Phần lớn người dân tỏ vẻ e ngại về giá bao tiêu sản phẩm do nhà nước qui định. Họ nói “nghe nói nhà nước có bao tiêu nhưng mua giá thấp quá, lúa chỉ được giá 1.300 đồng một ký”. Theo họ thì giá bao tiêu sản phẩm phải bằng với giá thị trường ở từng thời điểm và phải đến mua tận nơi như thương lái. Còn các cán bộ địa phương thì lo ngại người dân có thể sẽ không tuân thủ theo hợp đồng nếu thương lái tới sớm, chủ động nâng giá hoặc có những ưu đãi khác. Mặt khác, có thể chất lượng sản phẩm của nông dân không đạt yêu cầu của nhà đầu tư nên việc thu mua không thực hiện được. 20
3.2.7 Chính sách an sinh xã hội
Mặc dù tỷ trọng chi tiêu ngân sách Nhà nước cho các mạng lưới an sinh xã hội là tương đối cao ở một nước có thu nhập thấp như Việt Nam, nhưng nhược điểm chính của hệ thống này là đa số đối tượng thụ hưởng lại không phải là người nghèo. Lý do là một phần lớn trong tổng kinh phí an sinh xã hội là dành cho Bảo hiểm xã hội và Trợ cấp đặc biệt cho những công nhân viên chức Nhà nước trước
50
đây và các cựu chiến binh. Hệ thống bảo trợ chính thức duy nhất cho người nghèo bao gồm Quỹ cứu trợ giáp hạt và thiên tai, và ở một mức độ ít hơn, Quỹ cứu trợ thường xuyên, nhưng lại nhận được được ít kinh phí từ Trung ương hơn. Ngoài yếu kém trong việc xác định đối tượng và phạm vi hỗ trợ cho người nghèo còn hạn hẹp, lượng kinh phí trợ cấp của hai quỹ này đến được những người nghèo chỉ ở mức độ rất khiêm tốn, chủ yếu phụ thuộc vào nguồn ngân sách hạn hẹp của địa phương. Đồng thời không có một cơ chế an sinh xã hội nào giải quyết một cách thỏa đáng vấn đề rủi ro cộng đồng. Mặc dù các trợ cấp khẩn thiết để giảm thiểu tác động của lũ lụt đối với con người là khá hiệu quả,21 những hoạt động này vẫn có thể được hoàn thiện. Để tăng cường việc trợ giúp cho việc phục hồi sau thiên tai, một Quỹ phục hồi sau thiên tai cần được thiết lập. Các tỉnh bị thiên tai có thể dễ dàng tiếp cận một quỹ như thế, và sẽ cho phép người dân xử lý tốt hơn những rủi ro liên quan đến những cú sốc từ bên ngoài và cộng đồng. Ngoài ra, có một số vấn đề cần phải lưu ý như: cứu trợ không được phân phối công bằng do có ít sự điều phối giữa các hoạt động cứu trợ; cứu trợ chậm và mức hỗ trợ quá ít; tạo cho một số người dân tâm lý ỷ lại và trông chờ.
21 Nhà nước thường cứu trợ khẩn cấp cho những gia đình bị ảnh hưởng bởi lũ lụt bao gồm lương thực, nước sạch, chỗ ở tạm thời, chăn màn, quần áo và các loại thuốc y tế cơ bản. Những hỗ trợ khác là chi phí tổ chức các điểm giữ trẻ trong mùa lũ để cha mẹ có thể an tâm đi kiếm sống; cung cấp phương tiện và công cụ kiếm sống trong mùa lũ (ví dụ: xuồng và lưới đánh cá). Ngoài ra nhà nước còn hỗ trợ các hoạt động tái thiết như sửa chữa hay xây dựng lại nhà cửa, trường học, bệnh viện, cầu cống và đê kè; hỗ trợ điều kiện sản xuất như cung cấp các yếu tố đầu vào nông nghiệp (giống, phân bón…)
CHƯƠNG 4 CÁC GIẢI PHÁP NÂNG CAO KHẢ NĂNG QUẢN LÝ RỦI RO CHO NGƯỜI
NGHÈO Ở ĐBSCL
Các giải pháp đưa ra ở chương này cần phải được chia sẻ giữa 3 nhóm chủ chốt: chính phủ, cộng đồng và bản thân những người nghèo. Người nghèo phải có ý chí tự vươn lên bằng năng lực của mình với sự hỗ trợ của nhà nước và cộng đồng.
4.1 Thực hiện hiệu quả Nghị định Dân chủ ở cấp cơ sở 22
Thiết lập các cơ chế cho phép những người dân nghèo có tiếng nói lớn hơn trong quyết định sử dụng nguồn lực của địa phương như thế nào. Các cơ chế đó gồm có:
Nhiều thông tin hơn nữa Tăng khả năng tham gia Đảm bảo tính trách nhiệm
Truyền bá thông tin về các quyền hạn cho người nghèo, trong đó nêu rõ ở đâu và khi nào người dân phải đến và họ phải làm gì nếu cần trợ giúp.
52
4.2 Tăng tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản
Cần bảo đảm khả năng tiếp cận giáo dục cơ bản có chất lượng cho người nghèo:
− Giảm hoặc miễn chi phí giáo dục cho hộ nghèo, chẳng hạn các khoản phí liên quan đến trường học (tiền nước, tiền gởi xe đạp…).
− Quá trình xác định các trẻ em được miễn giảm chi phí giáo dục phải rõ ràng, công khai.
− Nâng cao chất lượng giáo dục cơ bản: nâng cấp cơ sở hạ tầng của trường học, có thêm trang thiết bị cơ bản và các vật dụng, xây thêm trường học ở ấp và xã, cải tiến chương trình học phù hợp hơn (phù hợp với người dân địa phương), nâng cao trình độ giáo viên.
− Mở rộng chương trình cho mượn sách giáo khoa.
− Nâng cao giáo dục mẫu giáo: giáo dục mẫu giáo có chất lượng cao hơn sẽ làm nền tảng để trẻ học tập tốt hơn ở cấp tiểu học.
− Cho sinh viên nghèo vay vốn để trang trải trong những năm học đại học. Nhà nước cần chú trọng đúng mức đến việc tăng cường năng lực tự chăm sóc sức khỏe của người nghèo chẳng hạn như:
− Cung cấp các hoạt động chăm sóc sức khỏe ban đầu phù hợp để người nghèo có đủ năng lực tự bảo vệ sức khỏe chính họ và gia đình.
− Đẩy mạnh các chương trình giáo dục sức khỏe nhằm giúp người nghèo thay đổi những tập quán, hành vi có hại cho sức khỏe nhằm hạn chế những bệnh có thể phòng tránh được như tiêu chảy, giun sán, bệnh phụ khoa ở phụ nữ…
53
− Thông tin đầy đủ về các bệnh thường gặp ở địa phương cho người dân, nhất là các hộ nghèo, cách nhận biết bệnh, cách chăm sóc khi lỡ bị bệnh và khi nào cần đến cơ quan y tế để chữa bệnh…
Trạm y tế mỗi xã phải được trang bị đủ các loại thuốc thiết yếu, các trang thiết bị tối thiểu và cán bộ các trạm y tế cần có năng lực chuyên môn cũng như kỹ năng giao tiếp tốt để người dân tin tưởng và không ngại khi đến khám, chữa bệnh.
Cải cách lại việc cấp tài chính để có thể thanh toán cho các trạm y tế xã, có thể trên cơ sở trực tiếp theo đầu người, có thể hỗ trợ các dịch vụ y tế ở cấp này nơi phần lớn người nghèo khám chữa bệnh.
Người có thẻ bảo hiểm y tế có thể khám chữa bệnh ở mọi bệnh viện công hoặc tư. Đảm bảo người có thẻ y tế miễn phí cũng được cung cấp dịch vụ y tế công bằng như những người trả bằng tiền mặt.
4.3 Mở rộng phạm vi, nội dung và chất lượng của chương trình khuyến nông khuyến nông
Trên thực tế, có thể thấy các hộ nghèo thường không đất hoặc có rất ít, thiếu kỹ thuật, thiếu vốn đầu tư, sản xuất với qui mô nhỏ, số lượng sản phẩm bán ra ít. Do vậy, những thay đổi nên làm là:
Có sự phối hợp đồng bộ giữa tập huấn kỹ thuật và cung cấp tín dụng.
Thay đổi cách thức tập huấn: xác định nhu cầu, phương pháp tập huấn phù hợp với nông dân, nội dung tập huấn có liên quan đến hoàn cảnh và điều kiện sản xuất của địa phương.
54
Nâng cao các dịch vụ thú y và khả năng tiếp cận các dịch vụ tiêm chủng cho gia súc vừa khả năng sẽ làm giảm đáng kể rủi ro gia súc bị chết.
Cung cấp cây con giống có chất lượng tốt.
Cung cấp thông tin về thị trường kịp thời và đáng tin cậy. Bao tiêu sản phẩm và điều tiết, quản lý thị trường sản phẩm.
4.4 Phát triển doanh nghiệp tư nhân
Nhà nước cần khuyến khích sự phát triển doanh nghiệp tư nhân (DNTN) vừa và nhỏ để tạo việc làm phi nông nghiệp ở các khu vực thành thị và nông thôn. “Ở các nước khác, các doanh nghiệp vừa và nhỏ được đánh giá cao không chỉ trong việc tạo ra công ăn việc làm mà còn nâng cao khả năng cạnh tranh của thị trường trong nước và tăng tích lũy.”23 Liên quan đến vấn đề này là nhà nước cần: