6. Phương pháp nghiên cứu
3.2 Cơ chế quản lý rủi ro chính thức
3.2.1 Các dịch vụ xã hội cơ bản.
Thoát khỏi cảnh ốm đau và mù chữ – hai trong số những con đường quan trọng nhất để người nghèo có thể thoát nghèo – vẫn còn là điều xa vời đối với một bộ phận lớn người nghèo.
Một phần đáng kể trong chi tiêu công, theo cách này hay cách khác, là liên quan đến cung cấp các dịch vụ cơ bản (giáo dục, y tế, nước, phương tiện vệ sinh và điện). Nói chung, phải thừa nhận rằng người nghèo không có khả năng tiếp cận với các dịch vụ này nếu họ phải trả đầy đủ các khoản chi phí.
a. Hỗ trợ giáo dục
Chính phủ hiện có chính sách miễn giảm học phí cho người nghèo như: miễn, giảm toàn bộ; miễn, giảm một phần. Tuy nhiên, ngoài học phí chính thức, còn các khoản phụ phí khác như mua sổ liên lạc gia đình, học bạ, quĩ lớp và tiền điện nếu trường sử dụng quạt điện.
Theo kết quả ĐTMSHGĐ, học phí ở ĐBSCL năm 1993 và 1998 cao hơn mức trung bình của cả nước ở tất cả các bậc học. Tuy nhiên đến năm 2002, học phí ở ĐBSCL lại thấp hơn so với mức trung bình của cả nước ở tất cả các cấp học. Học phí chiếm một phần chi tiêu hộ gia đình, đối với tiểu học là 1,2% năm 1993, tăng lên 2,4% năm 1998 và lại giảm xuống 1,5% năm 2002. Đối với trung học cơ sở, học phí chiếm khoảng 2,3% tổng chi tiêu của hộ gia đình và ở cấp trung học phổ thông chiếm tới 3,6%.
Tỷ lệ trẻ em từ 6 đến 14 tuổi được miễn giảm toàn bộ học phí và đóng góp khác ở các trường công lập tăng đôi chút trong giai đoạn 1998 – 2000, từ 6,9% lên 10,1% ở ĐBSCL, trong khi cả nước lại giảm nhẹ từ 6,4% xuống còn 5,1%. Miễn
40
toàn bộ học phí thường phổ biến đối với các nhóm nghèo và cận nghèo, tuy nhiên vẫn còn thấp đối với với nhóm 20% nghèo nhất, chưa đến 20%.
Bảo hiểm y tế học sinh nói chung là tự nguyện nhưng trong một số trường bắt buộc học sinh mua bảo hiểm. Ngoài ra còn có chương trình cho mượn sách giáo khoa và xây thêm lớp học ở các địa phương.
Phụ huynh thường không biết chi tiết các khoản tiền học thường phải nộp vào đầu năm. Một số phụ huynh không biết về các chế độ, chính sách miễn giảm học phí cho trẻ em nghèo nên không cho trẻ đi học vì sợ tốn kém.
b. Thẻ bảo hiểm y tế và chính sách miễn giảm cho người nghèo
Theo ĐTMSHGĐ 2002, chỉ 22% số hộ nghèo ở vùng ĐBSCL có ít nhất một thành viên gia đình có thẻ bảo hiểm y tế so với mức trung bình của cả nước là 29%. Ngoài ra, không phải tất cả thành viên của hộ nghèo đều được phát thẻ bảo hiểm y tế cho người nghèo. Kết quả của Tổng điều tra y tế toàn quốc ở Việt Nam cho thấy chỉ 7,5% số người nghèo từ 6 tuổi trở lên có bảo hiểm y tế.
Chính sách mới cung cấp chăm sóc y tế cho người nghèo theo Quyết định 139 được ban hành năm 2002 đã cho phép các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quyết định họ sẽ bảo hiểm y tế cho người nghèo hay sẽ trả tiền cho các cơ sở y tế đã phục vụ người nghèo (xem Phụ lục 3). Quyết định 139 cho đến nay đã được thực hiện rất khác nhau ở các tỉnh và chưa đảm bảo được rằng tất cả người nghèo được chăm sóc y tế miễn phí. Tuy nhiên, vì các quỹ chăm sóc y tế được lập ra cho người nghèo nên chính sách này sẽ cung cấp bảo hiểm y tế hoặc miễn giảm toàn diện hơn cho người nghèo so với các chính sách trước đây.
41
Nhiều người nghèo có thẻ bảo hiểm y tế nhưng không biết sử dụng như thế nào, thậm chí không biết dùng để làm gì.
Người có thẻ bảo hiểm vẫn phải trả tiền cho những loại thuốc không nằm trong danh mục thuốc được bảo hiểm. Chất lượng chăm sóc cho những người có bảo hiểm thấp hơn so với mức chăm sóc cho những người không có bảo hiểm. Dịch vụ chăm sóc bệnh nhân ngoại trú của y tế xã/phường không nằm trong danh mục chi trả của bảo hiểm y tế nên bệnh nhân phải tốn thêm chi phí (mà có thể còn cao hơn chi phí chữa bệnh) cho việc đi lại đến các cơ sở đã đăng ký (ví dụ như bệnh viện huyện).
Thủ tục sử dụng thẻ bảo hiểm rườm rà và không rõ ràng đối với người nghèo.
3.2.2 Chính lược phòng chống và giảm nhẹ thiên tai
Kinh nghiệm tích lũy được với thiên tai đã chỉ rõ sự cần thiết phải chuyển từ quan niệm định mệnh sang tích cực phòng chống, từ đối phó sang chuẩn bị, từ huy động nguồn lực sau khi sự kiện đã xảy ra sang hạn chế và sang vai rủi ro trước khi sự kiện xảy ra. Trong Chiến lược toàn diện về tăng trưởng và xóa đói giảm nghèo (CPRGS), Chính phủ cam kết sẽ (tiếp tục)
Quy hoạch lại các vùng dân cư, cơ sở hạ tầng sản xuất và xã hội thuận lợi cho việc phòng chống và cứu trợ khi thiên tai xảy ra.
Xây dựng hệ thống thu thập thông tin, dự báo khí tượng thủy văn để có thể dự báo tốt hơn nguy cơ thiên tai, trên cơ sở đó có thể quản lý và giảm nhẹ nguy cơ thiên tai thông qua các hoạt động phát triển phù hợp.
Nâng cao hiểu biết và khả năng ứng phó của nhân dân với rủi ro thiên tai thông qua tổ chức tập huấn, chuyển giao những kiến thức, kinh nghiệm cụ thể về phòng chống thiên tai.
42
Hoàn thành hệ thống công trình thủy lợi đê biển, đê cửa sông, cống và kiểm soát lũ.
Thực hiện xây dựng Quỹ phòng chống lũ lụt của địa phương do nhân dân đóng góp theo quy định của Chính phủ. Có kế hoạch dự trữ để ứng phó với diễn biến phức tạp của thời tiết.
Về việc quy hoạch lại các vùng dân cư – xây dựng các cụm, tuyến dân cư (CTDC). Trong khoảng thời gian 1996-2001, Chính phủ đã thực hiện hai chương trình: phát triển hệ thống kênh rạch/giao thông và xây dựng các cụm, tuyến dân cư vùng ĐBSCL và chương trình cho người nghèo vay để tôn cao nền nhà và làm nhà trên cọc “chung sống với lũ”. Nhận ra rằng những chương trình này vẫn chưa mang lại hiệu quả như mong đợi,13 Chính phủ đã quyết định tiến hành một cải cách quan trọng trong việc xây dựng và phát triển CTDC đối với bảy tỉnh thường xuyên bị lũ lụt ở vùng ĐBSCL (xem Phụ lục 4).
Tuy nhiên, hiện nay tiến độ xây dựng CTDC là chưa đạt yêu cầu. Đến cuối tháng 8/2004, tiến độ san lấp mặt bằng 1.043 CTDC ở ĐBSCL mới đạt khoảng 90%. Trong 170.000 căn nhà cần xây dựng, đến nay chỉ làm được 17.587 căn. Số hộ chính thức vào CTDC khoảng 18.519 hộ/200.000 hộ mà chương trình đề ra. Đã vậy mà số hộ dân vào ở rất ít.14 Những hộ dân vô ở trong các cụm dân cư đang sinh sống một cách tạm bợ và chưa thật sự “an cư lạc nghiệp”. Điều kiện sống và phương tiện sinh hoạt còn khó khăn, thiếu thốn (chi tiết xem CARE, tr. 16-17). Các cấp bộ, sở và chính quyền địa phương ở vùng ĐBSCL nên chú trọng
13 Nhiều hộ đã sử dụng tiền vay vào mục đích khác. Thậm chí có một số hộ nghèo đã sử dụng tiền vay này để tiêu xài hoặc để trả nợ các món vay khác.
43
đến chất lượng của các chương trình hơn là đặt nặng mục tiêu chạy theo số lượng. Phải nhận thức mức độ khẩn trương trong việc di dời các hộ gia đình vào cụm dân cư, chứ không nên đặt nặng con số để lấy thành tích như “số cụm được xây dựng hoặc số hộ được di dời”.
Cộng đồng quốc tế đã tích cực giúp Việt Nam quản lý rủi ro thiên tai. Đơn vị quản lý thiên tai, một dự án thuộc Chương trình Phát triển Liên Hiệp Quốc (UNDP), hiện đang hỗ trợ cho Ban Chỉ đạo Phòng chống lụt bão Trung ương ở Việt Nam tổ chức các khóa tập huấn về phòng chống thiên tai. “Đội ngũ giảng viên nòng cốt” này sẽ hướng dẫn các giáo viên phổ thông để họ dạy lại cho học sinh của mình những kiến thức về thiên tai cũng như các hoạt động phòng chống. Mục đích là giúp cho trẻ em nắm được những kiến thức và biện pháp cần thiết để có thể đối phó với thiên tai. Sau đó, thông qua các em, những người khác trong gia đình các em cũng sẽ nhận thức được vấn đề và sẵn sàng đối phó.
3.2.3 Khuyến nông
Để thoát khỏi đói nghèo nhờ vào sản xuất nông nghiệp thì các hộ gia đình nghèo phải tăng năng suất, tích cực nắm bắt thông tin thị trường, lường trước rủi ro và đương đầu với những thay đổi của giá cả hàng hóa. Khuyến nông có tiềm năng giúp nông dân trong các lĩnh vực trên. Đã có khá nhiều chương trình khuyến nông đang được thực hiện để khuyến khích sản xuất nhưng những chương trình này có mức độ bao phủ rất thấp và số hộ hưởng lợi còn ít (xem Phụ lục 5). Các dịch vụ khuyến nông hiện tại chỉ thực hiện việc chuyển giao kỹ thuật chứ chưa cung cấp cây con giống và thông tin về giá cả đầu ra, thị trường cho người dân. Trong lĩnh vực chuyển giao kỹ thuật, các buổi tập huấn còn quá ít, nội dung tập huấn còn chưa sát với nhu cầu thực tế và hiệu quả còn thấp. Dịch vụ khuyến nông hiện nay không nhằm vào các hộ nghèo đang phải vay mượn để
44
trồng trọt hoặc chăn nuôi trong khi đây lại là những người cần hỗ trợ kỹ thuật nhất để bảo đảm thu được lợi nhuận từ các dự án đầu tư của mình để có thể trả nợ. Phần lớn người dân có được các thông tin và lời khuyên về khuyến nông thông qua các các chủ đại lý bán thức ăn cho chăn nuôi, phân bón, thuốc trừ sâu; các công ty phân bón, thuốc trừ sâu (thông qua các hoạt động quảng cáo sản phẩm trên đài phát thanh và truyền hình địa phương); thương nhân.
3.2.4 Hỗ trợ phát triển doanh nghiệp nhỏ và vừa, hợp tác xã, các trang trại và các loại hình doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế trang trại và các loại hình doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế tư nhân
Môi trường đầu tư tư nhân đã được cải thiện đáng kể sau khi ban hành và thực thi Luật Doanh nghiệp. Cùng với Luật Doanh nghiệp, nhiều chính sách khác đã được ban hành nhằm phát huy nội lực như khuyến khích đầu tư trong nước, xây dựng hợp tác xã kiểu mới, hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa, phát triển ngành nghề nông thôn… Cụ thể là:
Luật Khuyến khích đầu tư trong nước (sửa đổi), số 03/1998/QH10 ngày 20-05-1998. Luật này thay thế Luật Khuyến khích đầu tư trong nước, Không số ngày 22-06-1994 của Quốc hội.
Luật Hợp tác xã, Không số ngày 20-03-1996 của Quốc hội và từ ngày 01-01-2004 được thay thế bởi Luật Hợp tác xã, số 18/2003/QH11 ngày 26-11-2003 của Quốc hội.
Nghị định 90/2001/NĐ-CP ngày 23-11-2001 của Chính phủ về trợ giúp phát triển doanh nghiệp nhỏ và vừa.
Nghị định 132/2000/QĐ-TTg ngày 24-11-2000 của Thủ tướng Chính phủ về phát triển ngành nghề nông thôn.
45
Với Nghị quyết 06 ra tháng 11-1998 của Bộ Chính trị, lần đầu tiên vấn đề kinh tế trang trại (KTTT) được thừa nhận. Trên cơ sở Nghị quyết 06, Chính phủ đã ban hành nhiều chính sách mới để khuyến khích phát triển nông nghiệp và kinh tế nông thôn theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Nghị quyết 03/2000/NĐ-CP ngày 02-02-2002 của Chính phủ về phát triển KTTT là cơ sở pháp lý rất quan trọng để các ngành, các cấp đề ra các chủ trương, giải pháp cụ thể nhằm phát triển KTTT đúng hướng, có hiệu quả.
3.2.5 Các công cụ quản lý rủi ro
a. Tín dụng.
Các hộ nghèo ở ĐBSCL được tiếp cận với một vài nguồn vốn tín dụng cả chính thức, bán chính thức và không chính thức. Khu vực chính thức bao gồm Ngân hàng Chính sách Xã hội (NHCSXH), NHNN &ø PTNT và mạng lưới Quỹ Tín dụng Nhân dân. NHCSXH hiện là tổ chức tín dụng chính thức chủ yếu hướng vào người nghèo còn NHNN &ø PTNT thì hướng vào nông dân (xem Phụ lục 6). Khu vực bán chính thức bao gồm các chương trình hỗ trợ của chính phủ như Chương trình quốc gia tạo công ăn việc làm 120; các hoạt động tín dụng và tiết kiệm của các tổ chức xã hội như Hội Phụ nữ, Đoàn Thanh niên, Hội Nông dân,…) thường được thực hiện với sự hỗ trợ kỹ thuật và tài chính của các nhà tài trợ quốc tế và các tổ chức phi chính phủ.
Khu vực phi chính thức bao gồm những người cho vay tiền tư nhân, các hội tín dụng và tiết kiệm quay vòng, họ hàng và bạn bè.
Theo kết quả của ĐTMSHGĐ 2002 (Biểu 133), 25% hộ nghèo theo bình bầu của chính quyền địa phương ở ĐBSCL được vay vốn trong 12 tháng qua (so với 32% của cả nước). Hầu hết người nghèo được vay từ hai tổ chức tài chính chính thức:
46
NHCSXH và NHNN &ø PTNT và thường được chính phủ trợ cấp, chỉ có 6% phải vay vốn bên ngoài và 3% phải vay của họ hàng hay bạn bè thân thuộc.
Tuy nhiên, vẫn có những thông tin thường xuyên về những khó khăn khác mà các hộ nghèo phải đối mặt như:
Các cán bộ tín dụng của NHNN &ø PTNT yêu cầu các hộ gia đình phải kê khai tài sản một cách không chính thức trong hợp đồng vay.
Người nghèo vẫn gặp phải những khó khăn trong việc tiếp cận các dịch vụ phù hợp với nhu cầu vay ngắn hạn, thường xuyên của họ.
Những hộ gia đình nghèo được vay vốn năm nay thường được xác định lại ngay năm sau là đã thoát nghèo để còn dành vốn vay cho các hộ nghèo khác và để lấy thành tích trong XĐGN, mặc dù rất nhiều người trong số họ không khá lên nhiều nhờ vay vốn hay còn nợ nần nhiều hơn vì đầu tư sai.
Sự phối hợp giữa cơ quan khuyến nông và các khoản cho người nghèo vay còn ít, dẫn đến các dự án đầu tư có nguy cơ thất bại lớn hơn và người nghèo có nguy cơ nợ nần nhiều hơn.
b. Tiết kiệm.
Đối với các hộ nghèo, các dịch vụ tiết kiệm có vai trò vô cùng quan trọng trong việc gây dựng một quỹ dự phòng tài chính và vì vậy trong việc giảm được nguy cơ dễ bị rủi ro. Đối với các hộ nghèo ở ĐBSCL, trong các nguồn lực của chính bản thân mình hiếm khi có tiết kiệm tiền mặt. Đây là thực tế ở Việt Nam khi các tổ chức tài chính chính thức vẫn thực sự chưa mở rộng các hoạt động gửi tiền tiết kiệm đến các vùng nông thôn. “Ngân hàng Phục vụ Người nghèo không huy động tiền gửi tiết kiệm và NHNN &ø PTNT không phát triển huy động tiền gửi tiết kiệm
47
ở các vùng nông thôn.” 15 Sáng kiến đáng kể nhất trong lĩnh vực này lại không xuất phát từ ngành ngân hàng mà từ Bưu điện – hệ thống này đã sử dụng mạng lưới chính thức của họ để tiếp nhận tiền gửi tiết kiệm kể từ năm 1999. NHTG (2003, tr. 43) nói: “… ít hộ ở những xã nghèo có tiết kiệm qua cơ chế chính thức, như gửi ngân hàng, và hầu như không biết đến hình thức tiết kiệm qua bưu điện. Các tổ chức tài chính vi mô (NHNN &ø PTNT và NHCSXH) cũng nhận tiền gửi tiết kiệm với cùng tỷ lệ lãi suất nhưng NHCSXH chưa hề huy động được một khoản tiền gửi đáng kể nào cho đến nay”.
Một trong những nguyên nhân là do chi phí giao dịch gửi tiết kiệm đối với các hộ nghèo vẫn còn cao. Mức lãi suất trợ cấp cho các khoản vay làm cho ngân