Trong thời kỳ này nhiều chính sách và văn bản luật liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp
đến quyền sở hữu, sử dụng đất đai đã được ban hành. Chẳng hạn như: Luật đất đai 1993, Nghị định 64/CP năm 1993 và Nghị định 02/CP năm 1994 về quy định trong phân bốđất rừng và đất nông nghiệp; Luật đất đai 1998, Luật đất đai 2001 và Luật đất
đai 2003 (Sally P. Marsh và cộng sự 2007). Nhiều tác giả đã đề cập đến các ảnh hưởng cụ thể của hệ thống luật pháp liên quan đến sở hữu và sử dụng đất đai trong giai đoạn này.
Theo Bộ Nông nghiệp và PTNT (2000) trích bởi Sally P. Marsh và cộng sự (2007): Luật đất đai 1993 quy định hộ nông dân được giao quyền sử dụng đất lâu dài với năm quyền: quyền chuyển nhượng, quyển chuyển đổi, quyền cho thuê, quyền thừa kế và quyền thế chấp. Người dân canh tác cây hàng năm, ngư nghiệp được giao đất trong thời hạn 20 năm và canh tác cây lâu năm được giao đất 50 năm. Theo luật này, việc giao đất sẽ được tiến hành lại tại thời điểm cuối chu kỳ giao đất nếu như người sử
dụng đất vẫn có nhu cầu sử dụng. Luật đất đai 1993 cũng quy định mức hạn điền đối với hộ nông dân. Cụ thểở miền Bắc, các tỉnh miền Trung hạn điền 2 ha và ở các tỉnh phía Nam là 3 ha đối với đất canh tác cây hàng năm. Hạn điền 10 ha trong canh tác cây lâu năm ở vùng đồng bằng và 30 ha ở vùng Trung du, miền núi. Cũng theo quy
định của Luật đất đai 1993, song song với việc giao đất là việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các hộ nông dân. Vào thời điểm năm 1998, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã được cấp cho 71% hộ nông dân và đến cuối năm 2000 con số
này là trên 90% (Quy-Toan Do and Lakshmi Iyer 2003). Cũng vào thời điểm năm 1998, người nông dân được giao thêm hai quyền sử dụng đất là: quyền cho thuê lại và quyền được góp vốn đầu tư kinh doanh bằng đất đai (Sally P. Marsh và cộng sự
2007). Sally P. Marsh và cộng sự (2007) nhận định: những chính sách cải cách đất đai liên quan đến việc giao đất, giao quyền cho người sử dụng đất và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ban hành vào năm 1993 đã giúp người nông dân có được sựđảm bảo trong việc sử dụng đất ổn định lâu dài, mang lại hiệu quả trong việc phân bổ
nguồn lực, bởi vì hiệu quả phân bổ các nguồn lực phụ thuộc vào môi trường tự nhiên của các quyền sở hữu (Perman R. 1999) được trích dẫn bởi Sally P. Marsh (2007). Bên cạnh những điểm mới về sở hữu và sử dụng đất trong nông nghiệp, Luật đất đai 1993 cũng đã tạo cơ sở cho thị trường đất đai của Việt Nam hình thành nhờ vào việc tăng tính đảm bảo chắc chắn cho người sử dụng đất, cho phép thế chấp quyền sử dụng
đất và xem xét đất đai là hàng hóa có thể đem ra kinh doanh nhờđó đã tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tiếp cận với các nguồn tín dụng vì trong những trường hợp gia đình nghèo, khó khăn phải chuyển đổi nghề hoặc hộ thiếu khả năng đầu tư trên đất có thể cho thuê đất (Quy-Toan Do và Lakshmi Iyer 2003). Tuy nhiên, cũng như một
Trung tâm Học liệu ĐH Cần Thơ @ Tài liệu học tập và nghiên cứu
vài quốc gia khác trên thế giới, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở Việt Nam vẫn phải lệ thuộc những ràng buộc và yêu cầu của luật pháp. Khả năng chuyển nhượng, cho thuê, chuyển đổi, thế chấp, thừa kế quyền sử dụng đất thay đổi tuỳ theo từng loại
đất, người sử dụng đất và loại quyền sử dụng đất (Bộ phận phân tích Đông Á 1997 trích bởi Sally P. Marsh và cộng sự 2007).
Năm 2001, Luật đất đai 1998 được sửa đổi bổ sung thành Luật đất đai 2001, theo đó cho phép người sử dụng được tặng đất đai cho họ hàng, bạn bè, người thân và được
đền bù nếu bị thu hồi. Sự sửa đổi bổ sung Luật đất đai 1998 cũng bao gồm một loạt các thay đổi liên quan đến sử dụng và thủ tục đăng ký đất đai (Sally P. Marsh và cộng sự 2007).
Đến năm 2003, Luật đất đai 2003 ra đời quy định đất đai được chính thức xem như là "hàng hoá đặc biệt" có giá trị và có thể chuyển nhượng. Song song đó, Luật đất đai 2003 tiếp tục khẳng định “Nhà nước là chủ sở hữu đại diện đối với tài sản đất đai” và luật này cũng quy định rằng cần có sự khuyến khích đối với thị trường bất động sản bao gồm thị trường các quyền sử dụng đất đối với khu vực thành thị. Cá nhân và các tổ chức kinh tế được quyền tham gia vào thị trường này (Sally P. Marsh và cộng sự
2007).
Đánh giá chung về những thay đổi trong chính sách đất đai từ năm 1981 đến thời điểm năm 2007, Sally P. Marsh và cộng sự (2007) nhận định: những thay đổi trong chính sách đất đai của Việt Nam đã góp phần đáng kể trong việc tăng nhanh sản lượng nông nghiệp và phát triển khu vực nông thôn. Tổng sản lượng nông nghiệp tăng 6,7% mỗi năm trong suốt giai đoạn 1994-1999 và tăng khoảng 4,6% mỗi năm trong giai đoạn 2000-2003; an toàn lương thực quốc gia không còn là vấn đề nghiêm trọng và nghèo
đói từng bước được đẩy lùi. Tuy nhiên, rất nhiều thách thức đặt ra đối với nền nông nghiệp khi Việt Nam hội nhập kinh tế toàn cầu thông qua Hiệp định tự do thương mại các nước ASEAN (AFTA) và gia nhập WTO, chẳng hạn như: giá cả sản phẩm nông nghiệp giảm, cạnh tranh tăng cao và tốc độ tăng trưởng của sản xuất nông nghiệp đang có xu hướng chậm dần. Thêm vào đó, cũng theo quan điểm của tác giả này, nông dân Việt Nam vẫn còn tương đối nghèo và một tỷ lệ cao dân số chủ yếu sống dựa vào nông nghiệp nên đã tạo ra sức ép lớn đối với khu vực nông thôn. Do vậy nhu cầu về
tiếp tục cải cách các chính sách liên quan đến đất đai là tất yếu (Sally P. Marsh và cộng sự 2007).
2.1.3 Một số nội dung cơ bản của Luật đất đai 2003
Luật đất đai 2003 được Quốc hội thông qua vào ngày 26/11/2003, có hiệu lực từ ngày 1/7/2004. Theo Luật này đất đai vẫn là "tài sản của toàn dân và Nhà nước là người sở
hữu đại diện" (Điều 5), nhưng một số đặc trưng và nội dung có thay đổi so với các Luật đất đai trước đây. Cụ thể như:
Trung tâm Học liệu ĐH Cần Thơ @ Tài liệu học tập và nghiên cứu
• Quyền của người sử dụng đất. Người sử dụng đất có thể “trao đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, cho tặng quyền sử dụng đất, thế chấp, bảo đảm, góp vốn trong khuôn khổ của quyền sử dụng đất” (Điều 106).
• Các nguyên tắc sử dụng đất. Quy định đất cần phải được sử dụng phù hợp với kế hoạch sử dụng đất và mục đích sử dụng đã đăng ký. Việc sử dụng cần phải tiết kiệm, có hiệu quả, bảo vệ môi trường và tôn trọng quyền của những người sử
dụng đất xung quanh (Điều 11).
• Quy định thời hạn của quyền sử dụng đất. Chẳng hạn, đối với đất nông nghiệp sử dụng cho cây trồng hàng năm, nuôi trồng thủy sản hoặc làm muối, thời hạn lâu nhất là 20 năm. Đối với đất nông nghiệp sử dụng cho cây trồng lâu năm và rừng sản xuất được giao cho hộ gia đình với thời hạn lâu nhất là 50 năm (Điều 67). Cũng theo Điều này, quyền sử dụng đất sẽ được gia hạn “nếu người sử dụng đất vẫn có nhu cầu sử dụng đất đó và đã tuân thủ đúng Luật đất đai trong thời hạn sử
dụng đất và việc sử dụng đất đúng với kế hoạch, mục đích sử dụng đất đã được phê duyệt”.
• Mở rộng khái niệm người sử dụng đất. Người sử dụng đất được mở rộng hơn so với trước đây bao gồm thêm các cộng đồng dân cư, tổ chức tôn giáo, người Việt Nam định cưở nước ngoài, và các tổ chức cá nhân nước ngoài đầu tưở Việt Nam (Điều 9). Cộng đồng được giao đất có trách nhiệm bảo vệđất đai được giao trong quá trình sử dụng (Điều 9, khoản 3).
• Quy định tính đồng nhất của hệ thống giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (Điều 48).
• Đơn giản hoá các loại sử dụng đất. Phân loại chỉ gồm ba loại đất đai chính: (i) nông nghiệp, (ii) phi nông nghiệp, và (iii) đất bỏ hoang (Điều 13). Khác với Luật
đất đai 1993 phân loại sáu loại đất chính (nông nghiệp, lâm nghiệp, đất sử dụng
đặc biệt, đất ở nông thôn, đất đô thị, và đất không sử dụng).
• Đơn giản hoá các thủ tục chuyển đổi mục đích sử dụng (Điều 36 và 37), khác với Luật đất đai 1993 ràng buộc nhiều điều khoản trong việc đổi mục đích sử
dụng đất, gây khó khăn trong quá trình thực hiện.
• Điều 70 quy định "hạn mức giao đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối cho mỗi hộ gia đình, cá nhân không quá ba héc ta đối với mỗi loại đất" (Mục 2, Điều 70, khoản 1).
• Ủy ban Thường vụ Quốc hội là cơ quan có thẩm quyền ra quyết định về những thay đổi liên quan đến định mức hạn điền (Điều 71, khoản 3). Căn cứ Điều luật này, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã có Nghị quyết số 1126/2007/NQ-
Trung tâm Học liệu ĐH Cần Thơ @ Tài liệu học tập và nghiên cứu
UBTVQH11 ngày 21/6/2007 quy định mức hạn điền 6 ha và quy định Nghị quyết này có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/07/2007.
2.2 KHUNG SINH KẾ BỀN VỮNG VÀ CÁC NGUỒN VỐN SINH KẾ
2.2.1 Khung sinh kế bền vững
Khung sinh kế bền vững là một phương pháp tiếp cận về các vấn đề phát triển thông qua việc nhấn mạnh đến thảo luận sinh kế của con người. “Sinh kế bao gồm các khả
năng, các tài sản (bao gồm cả các nguồn lực vật chất và xã hội) và các hoạt động cần thiết để kiếm sống” (DFID 2004).
Một sinh kế bền vững khi nó có khả năng ứng phó và phục hồi khi bị tác động hay có thể thúc đẩy các khả năng và tài sản ở cả thời điểm hiện tại và trong tương lai trong khi không làm xói mòn nền tảng nguồn lực tự nhiên (Tim Hanstad, Robin Nielsn và Jennifer Brown 2004). Lý thuyết Khung sinh kế bền vững cho rằng: để giảm nghèo và
đảm bảo an ninh bảo sinh kế của mình con người dựa vào năm loại tài sản vốn có vai trò vừa là đầu vào và cũng vừa là đầu ra, bao gồm: vốn tự nhiên (natural capital), vốn vật chất (physical capital), vốn tài chính (financial capital), vốn xã hội (social capital) và vốn con người (human capital).
DFID (2004) định nghĩa năm loại vốn này như sau: (i) vốn vật chất bao gồm cơ sở hạ
tầng và các loại hàng hóa mà người sản xuất cần để hậu thuẫn sinh kế; (ii) vốn tài chính bao gồm các khoản tiền mặt, tín dụng và các nguồn tài chính mà con người sử
dụng để đạt được các mục tiêu sinh kế của mình; (iii) vốn xã hội bao gồm hệ thống các quan hệ, mạng lưới, thành viên nhóm, sự phụ thuộc lẫn nhau trong cộng đồng,... nói chung mà con người sử dụng để theo đuổi các mục tiêu sinh kế của mình; (iv) vốn con người đại diện cho các kỹ năng, tri thức, khả năng làm việc và sức khỏe tốt, tất cả
cộng lại tạo điều kiện giúp con người theo đuổi các chiến lược sinh kế khác nhau và
đạt được các mục tiêu sinh kế; và (v) vốn tự nhiên là tất cả những tài nguyên thiên nhiên mà nông hộ sở hữu hoặc có thể sử dụng để tạo dựng sinh kế, bao gồm đất đai.
2.2.2 Các nguồn vốn sinh kế
2.2.2.1 Vốn tự nhiên
Khung sinh kế bền vững xem đất đai là vốn tự nhiên quan trọng đối với sinh kế nông thôn (DFID 2004). Theo Tim Hanstad, Robin Nielsn và Jennifer Brown (2004): sở
hữu và sử dụng đất đai có vai trò quan trọng ở nhiều mặt; là cơ sởđể người nông dân tiếp cận các loại vốn sinh kế khác. Cũng cùng quan điểm này, Paulo Filipe (2005) cho rằng đất đai là một tài sản tự nhiên mà qua đó có thểđạt được các mục tiêu sinh kế và sử dụng bền vững các nguồn lực khác. Ở một số quốc gia, việc thiếu tiếp cận đối với
đất đai là một hạn chế quan trọng đối với sinh kế của nhiều người (DFID 2007). Ví dụ, tiếp cận một cách không đầy đủ đối với đất đai là nhân tố cơ bản làm hạn chế khả
Trung tâm Học liệu ĐH Cần Thơ @ Tài liệu học tập và nghiên cứu
năng cải thiện cuộc sống của hàng ngàn cư dân nông thôn ở một số vùng của Cộng hòa Dân chủ Congo nơi có mật độ dân số rất đông (Chris Huggins 2004). Ở Việt Nam, quyền sử dụng đất hàm chứa nhiều ý nghĩa và giá trị quan trọng, bao gồm ý nghĩa và giá trị của một phương tiện sản xuất, một nguồn thu nhập và một loại tài sản có giá trị
(Nguyễn Văn Sửu 2007).
Liên quan đến quy mô sở hữu tài nguyên đất đai của nông hộ, theo Hoàng Việt (1999) bình quân diện tích đất canh tác của một lao động nông nghiệp ở châu Âu là 17 ha, châu Mỹ khoảng 45 - 50 ha, khu vực châu Á-Thái Bình Dương khoảng 4 đến 4,5 ha và ở Việt Nam khoảng 0,3 ha. Tuy nhiên vẫn còn nhiều ý kiến tranh cãi về vấn đề sở
hữu quy mô đất đai lớn hay nhỏđể phù hợp với mục tiêu ổn định sinh kế. Theo Hung, P.V. và cộng sự (2004), qui mô diện tích đất đai của hộ nhỏ và manh mún đang là một rào cản đối với sự phát triển của nông nghiệp ở Việt Nam; vì vậy Chính phủ đang khuyến khích việc chuyển đổi ruộng đất (đặc biệt là ở miền Bắc) và cho phép các hộ
có số lượng đất đai với diện tích lớn hơn thông qua các chính sách hỗ trợ phát triển kinh tế trang trại. Trong khi đó, Lau L.J. and Yotopulos P.A. (1971) nghiên cứu so sánh hiệu quả sản xuất của nông trại nhỏ dưới 10 mẫu Anh (tương đương 4 ha) với những nông trại quy mô lớn ở Ấn Độ vào thời kỳ 1955-1957 cho thấy: nông trại nhỏ đạt hiệu quả kinh tế hơn nông trại lớn nhưng có cùng hiệu quả phân phối như nhau và nông trại nhỏ sử dụng đầu vào hữu hiệu hơn.
Về phương diện chính sách, DFID (2007) cho rằng các chính sách liên quan đến sở
hữu đất đai và khả năng tiếp cận đất đai có ảnh hưởng đến an ninh sinh kế của người nông dân. Cũng theo DFID (2007), có một mối quan hệ mật thiết và trực tiếp giữa tiếp cận đất đai và sinh kế, vì thế “tiếp cận tốt hơn đối với đất đai có thểđóng một vai trò quan trọng trong việc giải quyết bốn thách thức lớn của phát triển là đảm bảo tăng trưởng nhanh hơn, giải quyết bất bình đẳng, thúc đẩy tăng trưởng bền vững”.
2.2.2.2 Vốn con người
Theo định nghĩa của DFID (2004) ở cấp độ hộ gia đình, vốn con người là yếu tố về số
lượng và chất lượng lao động của hộ. Yếu tố này khác nhau tùy thuộc vào kích cỡ của hộ, trình độ giáo dục và kỹ năng nghề nghiệp, khả năng quản lý, tình trạng sức khỏe, tri thức về các cấu trúc sở hữu chính thống và phi chính thống (như các quyền, luật pháp, chuẩn mực, cấu trúc chính quyền và các thủ tục hành chính).
Việt Nam với diện tích đất nhỏ hẹp và dân số đông và tăng trưởng nhanh ở khu vực nông thôn đã gây ra sức ép lớn về dân số trong mối quan hệ với đất đai (Sally P. Marsh và cộng sự 2007). Một số nghiên cứu đánh giá về số lượng và chất lượng lao
động nông thôn, cho thấy: lao động nông nghiệp, nông thôn chiếm hơn 3/4 lao động của cả nước nhưng nguồn nhân lực này chưa phát huy hết tiềm năng. Nguyên nhân chính là do trình độ chuyên môn kỹ thuật của người lao động còn thấp; năng suất lao
Trung tâm Học liệu ĐH Cần Thơ @ Tài liệu học tập và nghiên cứu
động trong nông nghiệp, nông thôn Việt Nam thấp là do chất lượng lao động quá thấp cùng với sự dôi thừa về số lượng (Trần Thị Nguyệt 2004). Cũng cùng quan điểm này, theo Trần Thanh Bé (2004) ở các địa bàn nông thôn rất nhiều chủ hộ chưa hoàn thành hết bậc tiểu học và rất nhiều người không có cơ hội để tham gia các khoá đào tạo từ
các dịch vụ khuyến nông của Nhà nước. Trong điều kiện nguồn lực hạn hẹp và những hạn chế về trình độ học vấn của người dân các chương trình đào tạo, dịch vụ khuyến