2.3.2.1 Những tồn tại
− Thứ nhất, quy trình cấp phát cịn bất hợp lý. Mặc dù quy trình đã phải
trải qua nhiều khâu, nhiều nấc nhưng vẫn cịn sơ hở. Nguồn vốn cấp phát của Ngân sách nhà nước khơng được chuyển thẳng đến các địa chỉ cần thanh tốn mà phần lớn vẫn được chuyển qua các tài khoản trung gian mở tại Kho Bạc Nhà Nước hoặc Ngân hàng, hoặc đưa vào tồn quỹ của đơn vị. Theo thống kê một số năm gần đây, thường xuyên cĩ hàng ngàn tỷ đồng vốn Ngân sách nhà nước nằm trên tài khoản tiền gửi của các đơn vị dự tốn, trong đĩ riêng tiền gửi của các đơn vị quốc phịng và an ninh đã chiếm hàng trăm tỷ đồng. Thực trạng trên cho thấy quỹ Ngân sách nhà nước đã bị cắt khúc, phân tán, gây căng thẳng giả tạo về vốn của Ngân sách nhà nước. Trong khi các đơn vị dự tốn đang “dư tiền” thì Ngân sách nhà nước lại phải vay của Kho Bạc Nhà Nước và của Ngân hàng hàng ngàn tỷ đồng. Điều đặc biệt quan tâm là cơ chế quản lý Ngân sách nhà nước nĩi trên đã gây ra hiện tượng tiêu cực, làm thất thốt cơng quỹ, vi phạm kỷ luật tài chính, tiền tệ quốc gia.
Thủ tục xuất quỹ Ngân sách nhà nước hiện nay phần lớn chỉ là việc cấp tạm ứng chưa cĩ những hồ sơ, tài liệu chứng minh cơng việc đã hồn thành. Sở dĩ cĩ tình trạng này là do cơ chế kiểm sốt chi Ngân sách nhà nước qua Kho Bạc Nhà Nước chưa được chặt chẽ. Theo quy định, đơn vị dự tốn chỉ cần lập “bảng kê chứng từ” các khoản chi để đề nghị Kho Bạc Nhà Nước chuyển những khoản đã tạm ứng sang thực chi Ngân sách nhà nước, mà khơng cần cĩ hồ sơ, chứng từ cụ thể chứng minh nội dung hi tiêu đĩ là xác thực. Do đĩ, Kho Bạc Nhà Nước cũng
khơng cĩ những căn cứ cần thiết để kiểm tra, kiểm sốt trong quá trình xuất quỹ Ngân sách nhà nước và ngăn chặn những chi tiêu khơng hợp lệ hoặc “chi chạy” hạn mức kinh phí cuối năm. Thực chất Kho Bạc Nhà Nước mới chỉ kiểm sốt được trên giấy tờ, thơng qua bảng kê chứng từ chứ chưa kiểm sốt được thực chi của đơn vị. Ngồi ra, tập quán chi tiêu của các đơn vị cịn mang nặng tính “xin, cho” trong cơ chế quản lý bao cấp trước đây. Nhìn chung, các đơn vị vừa muốn thốt khỏi sự kiểm tra, kiểm sốt nội dung chi, vừa muốn chi chạy, chi vét hết số hạn mức đã được phân phối, mặc dù các khoản chi này chưa thực sự cần thiết, hoặc chưa được khảo sát cân nhắc kỹ lưỡng. Do vậy, tình trạng các đơn vị dự tốn tạm ứng hết số hạn mức kinh phí ngay sau khi được phân phối ra khỏi Kho Bạc Nhà Nước và đem về quỹ của đơn vị để chi tiêu dần là hiện tượng rất phổ biến hiện nay. Điều này làm cho tồn quỹ Ngân sách nhà nước giảm xuống đột ngột; đồng thời đưa một khối lượng lớn phương tiện thanh tốn vào lưu thơng, thốt khỏi sự kiểm sốt của nhà nước.
− Thứ hai, phương thức cấp phát và kiểm sốt chi Ngân sách nhà nước nhìn chung cịn lạc hậu. Cụ thể như sau:
+ Phương thức “ ghi thu, ghi chi” làm cho việc ghi thu, ghi chi Ngân sách nhà nước khơng bảo đảm kịp thời và là sự hợp pháp hố các khoản chi của đơn vị khơng qua sự kiểm sốt của Kho Bạc Nhà Nước.
+ Phương thức cấp phát bằng “lệnh chi tiền” thiếu căn cứ để Kho Bạc Nhà Nước kiểm sốt việc xuất quỹ Ngân sách nhà nước, đồng thời tạo ra một khoản cách giữa chi Ngân sách nhà nước với chi tiêu thực tế của đơn vị dự tốn.
+ Phương thức cấp phát bằng “ hạn mức kinh phí” vẫn phải qua nhiều khâu, mà thực chất là nhiều cấp quản lý. Vì vậy, thường gắn với việc ban phát ân huệ và thiếu khách quan trong quá trình phân bổ hạn mức kinh phí cho các đối tượng.
+ Phương thức cấp phát “kinh phí uỷ quyền” trong điều kiện hiện nay nĩi chung là cần thiết, song đã “uỷ quyền” thì thực chất là “cha chung khơng ai khĩc”, trách nhiệm cụ thể ít được quan tâm.
− Thứ ba, điều kiện để cấp phát, kiểm sốt thanh tốn vốn của Ngân sách
nhà nước cịn thiếu, chưa đầy đủ và đồng bộ, cụ thể như sau:
+ Về dự tốn ngân sách được duyệt: trong thực tế cho thấy, việc lập, duyệt và phân bổ dự tốn cho các đơn vị sử dụng kinh phí cịn khá nhiều bất cập như:
• Mức độ chi tiết của dự tốn cịn hạn chế: theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước thì dự tốn phải được chia theo 23 mục chủ yếu. Song hiện nay dự tốn mới chi tiết được theo 11 mục. Vì vậy, đã gây khĩ khăn cho cơng tác kiểm tra, kiểm sốt của Kho Bạc Nhà Nước cũng như việc xây dựng dự tốn của đơn vị.
• Khi xây dựng dự tốn, các đơn vị thường khơng cĩ đủ các căn cứ khoa học cần thiết và luơn tìm mọi cách để nâng cao mức dự tốn chi, khơng quan tâm đúng mức đến nhiệm vụ thực tế được giao. Thực chất của quá trình lập và duyệt dự tốn hiện nay là quá trình “đàm phán – thoả thuận” giữa đơn vị thụ hưởng Ngân sách với cơ quan quản lý tài chính, giữa cấp dưới với cấp trên nhằm cùng nhau đạt được một mức chi mà hai bên cùng cĩ thể chấp nhận được.
• Việc chấp hành quy định về quy trình lập dự tốn chưa được tốt. Tại hầu hết các địa phương đã được khảo sát cho thấy, nguyên tắc lập dự tốn từ dưới lên khơng được tơn trọng một cách triệt để. Phần lớn dự tốn chi Ngân sách nhà nước trên địa bàn, các đơn vị khơng tự lập mà do Sở Tài chính lập.
• Cơng tác dự báo, phân tích kinh tế cịn nhiều hạn chế, đặc biệt là tình hình phát triển kinh tế – xã hội, tình hình biến động của thị trường hàng hố, thị trường tài chính, thị trường tiền tệ; tình hình lãi suất, tỷ giá; tình hình thu hút vốn
đầu tư; tình hình xuất nhập khẩu …, tất cả đều cĩ liên quan đến tình hình chi ngân sách và dự tốn Ngân sách nhà nước.
• Việc phê chuẩn dự tốn ngân sách của cấp cĩ thẩm quyền cịn mang tính hình thức và thiếu chi tiết. Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất cĩ thẩm quyền phê duyệt dự tốn ngân sách, nhưng các đại biểu Quốc hội lại khơng cĩ đầy đủ các thơng tin về những chương trình , dự án và các chính sách mà Chính phủ sẽ triển khai thực hiện trong năm ngân sách. Mặt khác, trong một kỳ họp của Quốc hội phải xem xét và thơng qua nhiều cơng việc quan trọng do Chính phủ đệ trình. Thời gian khơng cho phép các đại biểu Quốc hội tìm hiểu kỹ cơ cấu chi ngân sách và thực tế khơng đủ khả năng phát hiện để đưa ra các điều chỉnh cần thiết. Vì thế, Quốc hội thường phê chuẩn ngân sách theo phương thức “trọn gĩi”, theo đĩ, Chính phủ cũng giao dự tốn ngân sách cho các Bộ, ngành, các địa phương theo phương thức “trọn gĩi”. Như vậy, dự tốn chi Ngân sách nhà nước mang nặng tính chất khốn chi. Từ đĩ, đã làm cho dự tốn chi của các đơn vị cĩ nhiều khác biệt so với thực tế. Tình trạng thứa, thiếu kinh phí so với dự tốn trở thành hiện tượng phổ biến. Ngay trong dự tốn của một đơn vị, cĩ những mục thừa chi khơng hết, ngược lại cĩ những mục bị thiếu một cách trầm trọng.
• Việc ứng dụng tin học trong cơng tác lập dự tốn ngân sách cịn nhiều hạn chế, nĩ mới chỉ được áp dụng mang tính cục bộ ở từng đơn vị, từng bộ phận cơng tác và chủ yếu ở cấp trung ương. Việc nối mạng tin học phục vụ cho cơng tác lập dự tốn ngân sách chưa được thiết lập nên đã tiêu tốn khá nhiều cơng sức và thời gian cho cơng việc này.
+ Về tiêu chuẩn định mức chi: hệ thống tiêu chuẩn, định mức chi hiện nay vừa thiếu, vừa lạc hậu lại khơng thống nhất gây rất nhiều khĩ khăn, trở ngại cho việc tuân thủ các điều kiện chi Ngân sách nhà nước đã được luật pháp quy định. Theo Luật Ngân sách nhà nước, Bộ Tài chính cĩ trách nhiệm chủ trì, phối hợp với
các Bộ, ngàng cĩ liên quan xây dựng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi Ngân sách nhà nước. Song cho đến nay, ngành tài chính vẫn đang cịn lúng túng về vấn đề này. Chính vì vậy, bản thân các đơn vị thiếu những căn cứ để lập dự tốn chi, các cơ quan quản lý thiếu căn cứ để duyệt dự tốn, Kho Bạc Nhà Nước thiếu căn cứ để kiểm sốt chi, cơ quan thanh tra, kiểm tốn khơng cĩ căn cứ kiểm tra và xác nhận tính chính xác, hợp lệ, hợp pháp của các khoản chi cũng như quyết tốn chi tiêu của đơn vị. Mặt khác, do hệ thống định mức, tiêu chuẩn, chế độ chi chưa đầy đủ, thiếu đồng bộ nên cĩ nhiều khoản chi được quyết định ở mỗi nơi một khác, kể cả những khoản chi đã được trung ương quy định thống nhất trong tồn quốc.
− Thứ tư, chế độ kế tốn và quyết tốn quỹ Ngân sách nhà nước chưa hồn
thiện.
+ Về kế tốn quỹ Ngân sách nhà nước: chế độ kế tốn quỹ Ngân sách nhà nước chưa tách bạch chức năng chuẩn chi và chức năng kế tốn cịn cĩ sự trùng lập và khơng thống nhất. Cĩ nhiều cơ quan cùng tham gia vào kế tốn Ngân sách nhà nước. Cụ thể là: cơ quan Tài chính hạch tốn Ngân sách nhà nước theo chế độ kế tốn riêng với nguyên tắc ghi sổ đơn; cĩ nhiều bút tốn ghi sổ khơng hồn tồn căn cứ chứng từ kế tốn, mà chỉ là chứng từ ghi chép mang tính thống kê. Trong khi đĩ, Kho Bạc Nhà Nước hạch tốn kế tốn thu chi Ngân sách nhà nước theo nguyên tắc ghi sổ kép theo chế độ hạch tốn riêng căn cứ vào chứng từ xuất quỹ Ngân sách nhà nước, đồng thời cĩ theo dõi chi tiết mục lục Ngân sách nhà nước do Bộ Tài chính ban hành; cịn các đơn vị hành chính sự nghiệp thực hiện kế tốn theo chế độ kế tốn hành chính sự nghiệp do bộ trưởng Bộ tài chính ban hành và cũng theo dõi các khoản chi tiêu thực tế của đơn vị theo mục lục Ngân sách nhà nước.
+ Bên cạnh đĩ, ngành thuế và Hải quan cũng hạch tốn thu Ngân sách nhà nước. Như vậy, với 5 chế độ kế tốn và 5 đầu mối cùng thực hiện lẽ đương nhiên sẽ khĩ cĩ sự thống nhất, đặc biệt trong điều kiện hiện nay khi các chuẩn mực về kế tốn chi tiêu cơng chưa được nghiên cứu và áp dụng. Chính vì vậy, cơng tác kế tốn quỹ Ngân sách nhà nước phản ảnh thiếu thống nhất giữa các cơ quan, đơn vị. Từ đĩ, việc đánh giá tình hình chi Ngân sách nhà nước thiếu chính xác, đồng thời gây lãng phí cơng sức và tiền của. Song quan trọng hơn cả là khơng xác định trách nhiệm thuộc về ai trong trường hợp sử dụng vốn Ngân sách nhà nước khơng cĩ hiệu quả.
+ Về quyết tốn quỹ Ngân sách nhà nước: số liệu chi thường xuyên Ngân sách nhà nước của Kho Bạc Nhà Nước khi đối chiếu với số liệu chi của đơn vị mới chỉ khớp nhau về tổng số, cịn về chi tiết thì khơng khớp nhau, thậm chí cĩ những đơn vị gửi báo cáo đề nghị quyết tốn theo mục cho Kho Bạc Nhà Nước và cơ
quan tài chính với những số liệu khác nhau. Thực tế hiện nay, Kho Bạc Nhà Nước cũng mới chỉ xác nhận số chi Ngân sách nhà nước của đơn vị theo tổng số. Tình hình trên làm cho kết quả quyết tốn giữa cơ quan tài chính, Kho Bạc Nhà Nước và các đơn vị dự tốn khơng thống nhất nhau. Từ đĩ, gây ảnh hưởng đến việc xác nhận quyết tốn cho đơn vị cũng như việc xét duyệt và phê chuẩn quyết tốn Ngân sách nhà nước của ácc cấp cĩ thẩm quyền.
− Thứ năm, tổ chức bộ máy quản lý và kiểm sốt chi Ngân sách nhà nước
cịn nhiều hạn chế, cụ thể như sau:
+ Cịn nhiều đầu mối cùng thực hiện việc quản lý, cấp phát và kiểm sốt chi Ngân sách nhà nước. Chẳng hạn, cũng là vốn sự nghiệp kinh tế, trong đĩ vố sữa chữa cơ sở hạ tầng đường sắt và vốn địa chất thì được giao Kho Bạc Nhà Nước trực tiếp cấp phát, cịn vốn sữa chữa cầu đường bộ và đường thuỷ thì lại giao cho Vụ Tài chính hành chính sự nghiệp quản lý và cấp phát. Đối với các chương trình, mục tiêu, một phần được giao cho Kho Bạc Nhà Nước quản lý và cấp phát như chương trình 5 triệu ha rừng, chương trình xây dựng cơ sở hạ tầng các xã nghèo, vùng sâu, vùng xa đặc biệt khĩ khăn. Nhưng lại cĩ chương trình đang giao cho các vụ trong Bộ Tài chính quản lý và cấp phát như chương trình định canh, định cư; chương trình y tế, giáo dục, văn hố, truyền hình, thể thao …
+ Việc phân định trách nhiệm giữa người chuẩn chi và người kiểm sốt chi chưa được rõ ràng.Chẳng hạn, các quy định vế trách nhiệm của các bên tham gia quản lý chi Ngân sách nhà nước mới chỉ được đề cập ở mức độ chung chưa rõ ràng. Trong các văn bản chưa hướng dẫn rõ các sai phạm nào thuộc trách nhiệm của người chuẩn chi, những sai phạm nào thuộc trách nhiệm của người kiểm sốt chi, hay của cơ quan quản lý cấp trên. Chính vì vậy, việc xác định người chịu trách nhiệm vật chất trước những sai phạm đĩ cũng hết sức khĩ khăn.
− Thứ sáu, tỷ trọng thanh tốn bằng tiền mặt qua Kho Bạc Nhà Nước cịn khá cao.
Tình trạng này đã gây ra những hậu quả xấu trên nhiều phương diện. Đối với Kho Bạc Nhà Nước thì phải trả một khoản chi phí khá lớn cho các cơng việc kiểm đếm, bảo quản, vận chuyển tiền mặt. Đối với cơng tác quản lý, việc giám sát quá trình sử dụng các luồng tiền của nhà nước gặp nhiều khĩ khăn, theo đĩ, việc kiểm sốt các khoản chi tiêu của các đơn vị thụ hưởng Ngân sách nhà nước và thu nhập của các đơn vị cung cấp hàng hố, dịch vụ cho nhà nước cũng vơ cùng phức tạp. Từ đĩ, làm tăng chi phí lưu thơng cho nền kinh tế nĩi chung và đối với Kho Bạc Nhà Nước nĩi riêng; làm giảm tốc độ và mức an tồn trong thanh tốn. Song điều quan trọng nhất là nĩ làm suy giảm hiệu quả cơng tác quản lý và kiểm sốt chi Ngân sách nhà nước.
Mặc dù cĩ sự sắp xếp lại nhưng mức chi thực tế vượt cao hơn khung định mức do trung ương ban hành, đặc biệt chi quản lý hành chính tăng từ 2 đến 3 lần so với khung định mức trung ương quy định. Đối với chi sự nghiệp dù tốc độ chi cĩ tăng qua hàng năm nhưng vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu hoạt động và đổi mới trang thiết bị kỹ thuật cho các ngành y tế, giáo dục. Chủ trương xã hội hĩa trong các lĩnh vực hoạt động sự nghiệp thực hiện cịn chậm nên mọi nhu cầu chi chủ yếu cịn dựa vào ngân sách nhà nước cấp. Cơ chế quản lý các khoản thu để lại chi cho hoạt động sự nghiệp chưa được qui định cụ thể và thống nhất, nên tình trạng tự chi và sử dụng nguồn thu để lại chưa kiểm sốt được.
2.3.2.2 Nguyên nhân
Một là, hệ thống pháp luật hiện hành về Ngân sách nhà nước chưa được
chặt chẽ và đồng bộ, điển hình là cơ chế kiểm tra, kiểm sốt chi Ngân sách nhà nước qua Kho Bạc Nhà Nước cịn lỏng lẻo; hiệu lực của hệ thống kiểm sốt chi Ngân sách nhà nước cịn yếu, đặc biệt là cơ chế thưởng phạt trong đầu tư xây dựng cơ bản chưa nghiêm; việc phân định nhiệm vụ, quyền hạn và tách nhiệm giữa các cơ quan quản lý chưa được rõ ràng, cịn trùng lặp và chồng chéo; nhiệm vụ kiểm tra, kiểm sốt chi Ngân sách nhà nước cịn phân tán ở nhiều cơ quan; việc phân cấp phê duyệt quyết định đầu tư, thiết kế kỹ thuật, tổng dự tốn, phân