6. Nếu đề xuất kỹ thuật do ADB, hoặc bên tài trợ nào khác thông qua WB hoặc IMF, Bộ KHĐT hoặc Ngân hàng Nhà nớc Việt Nam sẽ ký thoả thuận đề xuất
3.3.1 Giải pháp ở tầm vĩ mô
• Nhóm giải pháp về môi trờng luật pháp, thể chế, chính sách
Một báo cáo gần đây của Ngân hàng thế giới đã xem xét việc đánh giá và đa ra kết luận “Viện trợ phát triển chính thức chỉ có thể phát huy hiệu quả trong một môi trờng chính sách phù hợp. Nếu đợc quản lý có hiệu quả thì mức viện trợ bằng 1% GNP sẽ góp phần giảm 1% tỷ lệ nghèo đói và 1% tỷ lệ tử vong ở trẻ sơ sinh. Viện trợ cho các nớc có hệ thống quản lý tốt mang lại hiệu quả lớn gấp 3 lần viện trợ dàn trải”. Báo cáo cũng đề cập tới Việt Nam những năm 80 nh là một ví dụ minh chứng rằng những khoản kinh phí tài trợ có thể không phát huy tác dụng trong một môi trờng thể chế và chính sách méo mó. Mặc dù đợc Liên Xô viện trợ không dới 10% GNP mỗi năm, song hoàn toàn không đạt đợc tiến bộ nào trong lĩnh vực xoá đói giảm nghèo và cải thiện các chỉ số xã hội. Nh vậy, môi trờng thể chế, chính sách là điều kiện cơ bản, tiên quyết đối với sự thành công của các chơng trình dự án ODA nói chung và ODA hạ tầng kỹ thuật nói riêng.
- Cần đồng bộ hóa khung pháp lý của Việt Nam đối với việc thực hiện các dự án ODA, nghiên cứu và tiến hành sửa đổi một số nghị định liên quan đến quản lý và sử dụng ODA, tạo sự hài hòa giữa thủ tục của phía các nhà tài trợ và phía Việt Nam. Các nghị định hiện nay liên quan đến công tác huy động và thực hiện các dự án ODA bao gồm: Nghị định 87CP về quản lý và sử dụng vốn ODA, nghị định 52 CP về quản lý đầu t và xây dựng, nghị định 88CP về đấu thầu, nghị định 22 CP về giải phóng mặt bằng... đã có những điểm cải thiện đáng kể về nhiều phơng diện so với các nghị định cũ. Về cơ bản, các nghị định sửa đổi đã quy định rõ ràng hơn về quyền lợi, trách nhiệm của các ban, ngành có liên quan và cơ chế theo dõi đánh giá với các dự án ODA cũng đợc tăng c- ờng. Tuy nhiên, trong các văn bản pháp quy đã ban hành, vẫn còn nhiều điểm
cha phù hợp với thông lệ quốc tế, cha sát với thực tế, giữa các văn bản cha có sự ăn khớp đồng bộ.
+ Riêng quy chế đấu thầu 88CP và quy chế quản lý đầu t 52CP, Bộ
KHĐT, các ban ngành quản lý dự án và các nhà tài trợ đều thừa nhận có sự thiếu nhất quán trong hai quy định này. Chẳng hạn nh quy định mang tính nguyên tắc về hình thức lựa chọn nhà thầu cha phù hợp với đặc thù của từng dự án, các nội dung về quản lý đấu thầu và chỉ định thầu còn nhiều điểm cha thống nhất, khiến việc thực hiện dự án gặp phải những vớng mắc không đáng có. Những quy định về năng lực nhà thầu cha sát với thực tế, gây khó khăn cho các nhà thầu trong nớc khi tham gia đấu thầu.
+ Về vấn đề đồng bộ khung pháp lý liên quan đến nguồn vốn ODA phải kể đến nghị định 22 về đền bù giải phóng mặt bằng. Đây là văn bản có 7 nội dung cần đợc sửa đổi cho phù hợp với thực tế. Công tác đền bù cha đợc cụ thể, cha thống nhất với các văn bản về thu tiền, sử dụng đất dẫn đến có cách hiểu khác nhau giữa các dự án. Thêm vào đó, công tác quản lý đất ở địa phơng cha đồng bộ, khiến chính quyền địa phơng lúng túng trong việc lập phơng án đền bù, gây khó khăn và chậm trễ trong việc triển khai công tác giải phóng mặt bằng của dự án. Việc sửa đổi khung pháp lý cần có sự phối hợp với ban quản lý dự án tại các tỉnh, địa phơng có dự án khi đa ra vớng mắc khó khăn để tập trung điều chỉnh.
- Về chính sách thuế hiện nay, chỉ trừ những dự án ODA ở dạng viện trợ không hoàn lại mới đợc miễn thuế hàng hóa (bao gồm cả thuế nhập khẩu và thuế giá trị gia tăng VAT), còn các dự án ODA vay lại từ chính phủ thì tiền thuế cho hàng hóa từ dự án đều đợc giải ngân từ vốn đối ứng, lấy từ ngân sách nhà n- ớc. Do đó, việc đánh thuế hàng hóa dự án thực chất là lấy từ “túi này” bỏ sang “túi kia” của nhà nớc, trong điều kiện huy động vốn đối ứng trong nớc còn rất khó khăn thì điều này là một nghịch lý. Bộ tài chính cho rằng, việc đánh thuế là một nguyên tắc của nền kinh tế hoàn hảo vì thế cha thể xếp ODA là một trờng hợp ngoại lệ. Do đó, giải phảp trớc mắt là áp dụng hình thức ghi thu-ghi chi trong việc đánh thuế hàng hóa nhập khẩu phục vụ cho các dự án sử dụng vốn
ODA, tiến tới đề nghị Bộ tài chính đồng ý miễn thuế nhập khẩu, VAT đối với hàng hóa nhập khẩu của dự án.
- Nhiều nhà tài trợ cho rằng cần phải đảm bảo tính linh hoạt để tiến tới thực hiện phơng thức hỗ trợ theo chơng trình. Nghị định mới sửa đổi (nghị định 22CP, 52CP, 87CP, 88CP, 90CP...) không hoàn toàn phù hợp với đờng lối chung mà các đối tác nớc ngoài của Việt Nam đang theo đuổi. Nhiều đối tác n- ớc ngoài muốn chuyển hớng từ các dự án đơn lẻ nh vẫn thờng thực hiện từ trớc đến nay sang hỗ trợ chính phủ một cách toàn diện và theo phơng thức chơng trình nhiều hơn. Việc tài trợ theo từng dự án đơn lẻ dẫn đến cùng một lĩnh vực, một địa bàn lãnh thổ có nhiều nhà tài trợ cùng hoạt động, gây ra tình trạng trùng lắp, lãnh phí nguồn lực. Vì vậy, về nguyên tắc chính phủ nên phê duyệt tất cả các giai đoạn của một chơng trình lớn, song quyền hạn phê duyệt các hợp phần của chơng trình đợc trao cho cấp dới. Điều đó sẽ hạn chế tình trạng xây dựng quá nhiều chơng trình và giảm nhẹ về năng lực tiếp nhận viện trợ đối với các cơ quan thụ hởng.
- Bên cạnh đó, cần hoàn thiện quy định, về phân cấp, giảm bớt các thủ tục, các khâu, các cấp trong quá trình triển khai thực hiện dự án. Nhiều nhà tài trợ cho rằng, không nên tổ chức thực hiện quá nhiều cấp nh hiện nay: Ban quản lý dự án trung ơng, ban quản lý dự án địa phơng, đơn vị thực hiện dự án. Theo họ, trong những trờng hợp có thể nên giao trực tiếp dự án để thành phố trực tiếp thực hiện, cơ quan quản lý ngành hỗ trợ kỹ thuật.
- Cần xây dựng chiến lợc thu hút vốn ODA ngắn hạn, trung hạn và dài hạn.
+ Việc xây dựng chiến lợc thu hút vốn ODA là cơ sở cho công tác kêu gọi, vận động sự tài trợ của cộng đồng quốc tế phục vụ cho mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội của thủ đô trớc mắt cũng nh lâu dài.
+ Chiến lợc đa ra phải rõ ràng, thống nhất. Trong chiến lợc phải
hình thành một danh mục các dự án phát triển cho từng ngành, từng lĩnh vực cụ thể, là cơ sở để tổ chức các hội nghị trong nớc và quốc tế, quảng bá, giới thiệu, kêu gọi tài trợ vốn.
+ Chiến lợc huy động vốn ODA phải đợc xây dựng dựa trên chiến
lợc phát triển kinh tế xã hội của thủ đô. Có cân nhắc đến u thế của từng nhà tài trợ (về năng lực tài chính, năng lực kỹ thuật, các điều kiện thủ tục ràng buộc...), nhằm xây dựng chiến lợc vận động vốn ODA cho phù hợp với từng đối tác tài trợ.
+ Việc hình thành chiến lợc huy động vốn ODA nhằm tạo ra một kế
hoạch thống nhất từ trung ơng đến địa phơng, thống nhất trong từng ngành, lĩnh vực, trong phối hợp vận động, thu hút vốn ODA, trành hiện tợng trùng lắp gây lãng phí nguồn lực.
• Thực hiện tốt công tác kế hoạch hóa vốn đầu t
Kế hoạch hóa vốn đầu t vừa là một nội dung, vừa là công cụ để quản lý hoạt động đầu t vốn ODA hạ tầng kỹ thuật trên địa bàn thành phố Hà Nội.
- Kế hoạch hóa vốn đầu t phải đợc xây dựng trên mục tiêu, phơng
hớng phát triển kinh tế xã hội của thành phố Hà Nội. Khi xây dựng chơng trình, dự án ODA cần xác định đầy đủ các tính chất u tiên của nhu cầu.
- Khi chuẩn bị thực hiện ký kết các điều ớc ODA cần xác định rõ vốn đối ứng về quy mô, nguồn đóng góp, hình thức đóng góp.
- Khi đã ký kết phải xây dựng kế hoạch bố trí nguồn lực cho triển khai thực hiện dự án đúng theo thời hạn, chất lợng, tiến độ ghi trong hợp đồng bao gồm: kế hoạch chuẩn bị đầu t, kế hoạch chuẩn bị thực hiện dự án, kế hoạch đấu thầu, kế hoạch thực hiện dự án...
- Kế hoạch đầu t phải đợc xây dựng dựa trên khả năng huy động vốn
ODA và vốn đối ứng vững chắc, đảm bảo kế hoạch có tính hiện thực đồng thời huy động vốn và sử dụng có hiệu quả nguồn vốn.
- Phải phối hợp giữa kế hoạch năm và kế hoạch dài hạn trong đó kế
hoạch năm là sự cụ thể hóa của kế hoạch dài hạn. Xây dựng kế hoạch thực hiện chơng trình dự án trên cơ sở cân đối các nguồn lực, nhằm đảm bảo các cam kết đối với các nhà tài trợ và sử dụng có hiệu quả nguồn vốn vay phục vụ các mục tiêu tăng trởng và phát triển của thành phố.
- Xây dựng kế hoạch năm của từng chơng trình, dự án bao gồm kế
hoạch rút vốn (cả vốn trong nớc và vốn nớc ngoài) đối với từng hạng mục công trình của dự án theo các nội dung sau:
+ Phải căn cứ vào các điều ớc quốc tế về ODA đối với các chơng trình,
dự án, trong đó quy định mức đóng góp, trách nhiệm của các bên cũng nh nội dung, tiến độ thi công từng công trình, hạng mục công trình của dự án.
+ Phải dựa trên các chủ trơng, chính sách của các cơ quan có thẩm quyền liên quan đến việc lập kế hoạch đối với chơng trình, dự án, và các biện pháp chỉ đạo thúc đẩy thực hiện chơng trình, dự án đảm bảo đúng cam kết.
+ Việc lập kế hoạch phải đảm bảo tính khoa học, độ tin cậy và tính tối u. Căn cứ vào thực tiễn triển khai chơng trình, dự án, và dự báo các tác động khách quan ảnh hởng đến tiến độ bao gồm: khả năng huy động đủ nhân lực, các tài sản vật chất khác (tiền vốn, vật t, máy móc...), thời gian tối thiểu cho các hoạt động xét thầu, trình duyệt, giải phóng mặt bằng...
- Điều kiện để các chơng trình dự án đợc đa vào kế hoạch đầu t hàng năm:
+ Chỉ đa vào kế hoạch đầu t hàng năm các chơng trình, dự án đã đợc ký hiệp định hoặc chắc chắn có khả năng rút vốn trong năm kế hoạch.
+ Căn cứ vào tiến độ thực hiện dự án, mức đóng góp bên Việt Nam, việc bố trí vốn đối ứng căn cứ theo dự toán và tiến độ thực hiện đã đợc duyệt.
+ Kế hoạch rút vốn đợc xác định chính xác để có khả năng thanh toán cho các công trình, hạng mục công trình của dự án đợc thi công trong năm kế hoạch.
• Nâng cao hiệu lực tổ chức, quản lý, điều phối ODA
Viện trợ không chỉ đơn thuần là tiền bạc. Trên thực tế, đó là sự kết hợp giữa tiền bạc và tri thức. Bài học kinh nghiệm từ một số nớc không có năng lực trong việc quản lý, tổ chức, điều phối vốn ODA, sử dụng vốn vay không hiệu quả, dẫn đến những mất cân đối về tài chính, cơ cấu, phát triển sai lệch với các năng lực quốc gia, theo hớng chỉ chú trọng đến các năng lực có thể chỉ phù hợp với giai đoạn trớc mắt và ít chú trọng đến các năng lực cần thiết cho tơng lai,
tạo cơ hội cho tham nhũng, dẫn đến tình trạng nợ nần chồng chất và lệ thuộc vào nớc ngoài. Vì vậy, nhóm giải pháp nâng cao hiệu lực tổ chức, quản lý, điều phối ODA tập trung vào các nội dung sau:
- Tập trung quản lý, sử dụng vốn ODA theo một đầu mối thống nhất là Sở kế hoạch đầu t Hà Nội, tạo điều kiện dễ dàng hơn cho công tác điều phối, đồng thời khuyến khích các nhà tài trợ bỏ vốn vào các dự án nằm trong chiến l- ợc chung của quốc gia và thành phố.
- Quản lý tập trung đảm bảo việc kiểm soát không chỉ về chính sách mà còn về tài chính, điều này thúc đẩy trách nhiệm và khả năng sẵn sàng huy động vốn.
- Đơn giản hóa các thủ tục quản lý, các quy định hành chính tạo điều
kiện cho việc thực hiện thuận lợi các dự án và nâng cao hiệu quả công tác theo dõi dự án, kịp thời tháo gỡ vớng mắc, khó khăn.
- Không ngừng phát huy vai trò làm chủ của phía Việt Nam trong quá trình tiếp nhận và sử dụng vốn ODA, vai trò làm chủ đợc thể hiện ngay cả khâu đề xuất nhu cầu, hình thành và thiết kế dự án, tổ chức thực hiện và theo dõi đánh giá dự án.
- Hớng dẫn về quản lý tác nghiệp, thờng do một số cơ quan có thẩm quyền của chính phủ đa ra cần phải làm rõ và thống nhất hơn.
- Nhà nớc cần phải có năng lực quản lý nợ, kiểm soát nợ, theo dõi các cam kết tài chính và đảm bảo cho các tài khoản nợ đợc thực hiện. Cần có một số cơ chế theo dõi, quản lý nợ nớc ngoài hữu hiệu.
- Cần phân cấp rõ ràng về trách nhiệm, quyền hạn giữa các Sở, ban,
ngành nhằm đảm bảo cho trách nhiệm quản lý, điều phối dự án. Theo báo cáo “Việt Nam, các vấn đề khuyến nghị về quản lý, thực hiện dự án ODA” của WB/ JBIC/ADB, 4/2000 cho rằng “Chính phủ không phân cấp thỏa đáng cho các cơ quan chủ quản, trong khi đó các ban quản lý chơng trình, dự án có quyền hạn rất hạn chế và quá nhiều cơ quan có thẩm quyền và cơ quan t vấn can thiệp vào quá trình ra quyết định của các ban này”.
• Tăng cờng năng lực, trình độ của cán bộ quản lý ở các cấp
Con ngời vẫn giữ vai trò trung tâm trong mọi hoạt động kinh tế xã hội. Do đó, nâng cao chất lợng đội ngũ cán bộ có vai trò quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng vốn ODA. Trong thời gian qua, một đội ngũ cán bộ (trên toàn địa bàn thành phố Hà Nội) đã đợc đào tạo, huấn luyện về công tác quản lý dự án (lập dự án, phân tích và đánh giá dự án, đấu thầu...). Tuy đã đ- ợc cải thiện nhng năng lực chuyên môn và khả năng ngoại ngữ của các cán bộ tham gia vào các cơ quan quản lý, cơ quan thực hiện vẫn cha đáp ứng đợc yêu cầu thực tế. Một số giải pháp nhằm nâng cao chất lợng đội ngũ cán bộ quản lý trong thời gian tới:
- Tổ chức đào tạo chuyên môn, ngắn hạn, dài hạn, các lớp trong nớc và quốc tế. Mời chuyên gia có nhiều kinh nghiệm giảng dạy.
- Có chế độ đãi ngộ hợp lý đối với các cán bộ có năng lực, kết hợp với chế độ khen thởng nhằm phát huy năng lực sáng tạo, tự nghiên cứu, nâng cao khả năng chuyên môn và trình độ ngoại ngữ của đội ngũ cán bộ.
- Thay đổi chính sách tiền lơng hợp lý hơn, nâng cao khả năng cạnh
tranh của khu vực nhà nớc so với các khu vực khác trong vấn đề tuyển dụng lao động có trình độ và năng lực.
• Cải thiện và chia sẻ thông tin, thúc đẩy quan hệ đối tác
Dự án ODA chỉ thực sự thành công khi cả hai phía có sự hiểu biết lẫn nhau, phối hợp với nhau cùng thực hiện. Các cuộc thảo luận cởi mở giã hai hoặc nhiều bên sẽ giúp tìm ra những khó khăn, vớng mắc để kịp thời có hớng tháo gỡ, giải quyết.
Đồng thời để có đợc mối quan hệ đối tác có hiệu quả trong lĩnh vực
viện trợ đòi hỏi có sự cam kết thực hiện nguyên tắc công khai, minh bạch, tránh