các xã đặc biệt khó khăn (gọi tắt là chương trình 135)
Sau 10 năm đổi mới đất nước, Đảng và Nhà nước đã có nhiều chủ trương, chính sách, chương trình, dự án và các giải pháp nhằm đẩy nhanh nhịp độ phát triển kinh tế xã hội, giữ vững an ninh quốc phòng, tăng cường khối đại đoàn kết các dân tộc. Bên cạnh những chủ trương,
chính sách chung của Đảng và Nhà nước về phát triển kinh tế xã hội vùng đồng bào dân tộc miền núi, ngày 31/07/1998, thủ tướng chính phủ đã có quyết định 135/1998/QĐ-TTg phê duyệt chương trình phát triển kinh tế xã hội các xã đặc biệt khó khăn miền núi, vùng sâu và vùng xa (gọi tắt là chương trình 135). Đây là một chương trình được cụ thể hoá từ nội dung Nghị quyết Đại hội VIII của Đảng thành một chương trình kinh tế xã hội tổng hợp để vực dậy vùng khó khăn nhất của đất nước ta với mục tiêu tổng quát là "Nâng cao nhanh đời sống vật chất tinh thần cho đồng bào các dân tộc ở các xã đặc biệt khó khăn miền núi vùng sâu, vùng xa; tạo điều kiện để đưa nông thôn các vùng này thoát khỏi tình trạng nghèo nàn, lạc hậu, chậm phát triển, hoà nhập vào sự phát triển chung của cả nuớc; góp phần đảm bảo trật tự an toàn xã hội, an ninh quốc phòng". Mục tiêu của chương trình gồm 2 giai đoạn:
Giai đoạn từ 1998 - 2000: về cơ bản không có hộ đói kinh niên, mỗi năm giảm được 4 - 5% hộ đói nghèo. Bước đầu cung cấp cho đồng bào nước sinh hoạt, thu hút phần lớn trẻ em trong độ tuổi đến trường, kiểm soát được một số dịch bệnh hiểm nghèo; có đường giao thông dân sinh đến các trung tâm cụm xã và phần lớn đồng bào được hưởng thụ văn hoá thông tin.
Giai đoạn từ 2001-2005: giảm tỷ lệ hộ đói nghèo ở các xã đặc biệt khó khăn xuống còn 25% vào năm 2005. Bảo đảm cung cấp cho đồng bào đủ nước sinh hoạt, thu hút trên 70% trẻ em trong độ tuổi đến trường; đại bộ phận đồng bào được bồi dưỡng, tiếp thu kinh nghiệm sản xuất và đời sống; kiểm soát phần lớn các dịch bệnh xã hội hiểm nghèo có đường giao thông cho xe cơ giới và đường dân sinh kinh tế đến các trung tâm cụm xã; thúc đẩy phát triển thị trường nông thôn.
Ngoài những mục tiêu trên, chương trình 135 còn có 5 nội dung chủ yếu sau:
Một là: quy hoạch bố trí dân cư ở những nơi cần thiết, từng bước tổ chức hợp lý đời sống sinh hoạt của đồng bào các bản, làng, phum, sóc, ở những nơi không có điều kiện nhất là các vùng biên giới hải đảo, tạo điều kiện để đồng bào nhanh chóng ổn định sản xuất và đời sống.
Hai là: Đẩy nhanh phát triển nông, lâm nghiệp, gắn với chế biến tiêu thụ sản phẩm để khai thác nguồn tài nguyên và sử dụng lao động tại
chỗ, tạo thêm nhiều cơ hội về việc làm tăng thu nhập, ổn định đời sống, từng bước phát triển sản xuất hàng hoá.
Ba là: Phát triển nhanh cơ sở hạ tầng nông thôn phù hợp với quy hoạch sản xuất và bố trí lại dân cư. Trước hết là hệ thống đường giao thông; nước sinh hoạt; hệ thống điện ở những nơi có điều kiện, kể cả thuỷ điện nhỏ.
Bốn là: Quy hoạch và xây dựng các trung tâm cụm xã, ưu tiên đầu tư xây dựng các công trình về y tế, giáo dục, dịch vụ thương mại, cơ sở sản xuất tiểu thủ công nghiệp và phát thanh truyền hình.
Năm là: Đào tạo cán bộ xã, bản làng, phum, sóc giúp cán bộ cơ sở nâng cao trình độ quản lý hành chính, kinh tế để phục vụ yêu cầu phát triển kinh tế xã hội tại địa phương.
Từ mục tiêu, nhiệm vụ chủ yếu của chuơng trình 135, 2 năm qua dưới sự chỉ đạo của các ngành đã thu được những kết quả bước đầu rất đáng khích lệ.
Năm 1999 chương trình 135 tập trung đầu tư trực tiếp cho 2 nhiệm vụ là xây dựng cơ sở hạ tầng và đào tạo cán bộ trên địa bàn 1200 xã (1012 xã đặc biệt khó khăn và 188 xã biên giới) thuộc 37 tỉnh. Năm 2000 hai nhiệm vụ này tiếp tục đầu tư thực hiện trên toàn bộ 1878 xã đặc biệt khó khăn và biên giới; ba nhiệm vụ còn lại (quy hoạch dân cư, phát triển sản xuất và xây dựng trung tâm cụm xã) hai năm qua được thực hiện lồng ghép bằng các nguồn vốn của chương trình, dự án khác trên địa bàn 1878 xã thuộc 49 tỉnh. Qua hai năm thực hiện tổng vốn đầu tư từ ngân sách của trung ương và địa phương là 1254,2 tỷ đồng. Cơ cấu vốn đầu tư được thể hiện trên biểu số 2 như sau:
Biểu số 2 : Cơ cấu vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng ở các xã đặc biệt khó khăn
Đơn vị tính: %
Chỉ tiêu Năm 1999 Năm 2000
Các công trình giao thông 38,78 45 Các công trình thuỷ lợi 18,72 19 Các công trình trường học 27 18 Các công trình nước sinh hoạt 7,3 7,2 Các công trình chợ, trạm xá, câp điện 8,2 10,8
Nguồn [7]
Chương trình 135 hai năm qua đó đã bố trí kế hoạch đầu tư được trên 5200 công trình hạ tầng, đến nay đã có 4367 công trình hoàn thành và đưa vào sử dụng. Trong đó 1098 công trình đường giao thông, 642 công trình trường học, 950 công trình thuỷ lợi, 208 công trình nước sạch, 202 công trình điện hạ thế...
Các Bộ, các ngành, các địa phương đã tập trung chỉ đạo lồng ghép các chương trình dự án khác trên địa bàn các xã đặc biệt khó khăn như ngành giáo dục đã đầu tư hơn 50 tỷ đồng để xây dựng và sửa chữa trường học, cung cấp trang thiết bị và đồ dùng học tập, thực hiện miễn giảm học phí cho gần 300 ngàn học sinh nghèo với kinh phí miễn giảm khoảng 400 triệu đồng; ngành y tế đầu tư 97 tỷ đồng để xây dựng trạm y tế, cung cấp trang thiết bị y tế, các loại thuốc thiết yếu và đào tạo cán bộ y tế xã. Qua báo cáo của các tỉnh, thành phố đã mua trên 1,1 triệu thẻ bảo hiểm y tế cho người nghèo với kinh phí khoảng trên 30 triệu đồng, cấp giấy chứng nhận miễn giảm phí cho hơn 2 triệu người, khám chữa bệnh miễn giảm phí cho trên 800.000 lượt người, với kinh phí 50 tỷ đồng. Chương trình định canh định cư đầu tư vào 304 xã đặc biệt khó khăn 49.770 triệu đồng chiếm 38,91% vốn chương trình; chương trình trồng 5 triệu ha rừng đầu tư vào 122 xã đặc biệt khó khăn 71.361 triệu đồng chiếm 26,15% tổng mức đầu tư, chương trình nước sạch đầu tư 12.242 triệu đồng để đầu tư vào 737 dự án cấp nước ở các xã đặc biệt khó khăn; chương trình trung tâm cụm xã đầu tư trên 200 tỷ đồng xây dựng nhiều trung tâm cụm xã trên địa bàn các xã đặc biệt khó khăn... và
nhiều chương trình dự án trong và ngoài nước đã ưu tiên đầu tư vào khu vực này. Có được kết quả này là do cơ chế quản lý chỉ đạo lồng ghép từ TW đến địa phương và yếu tố có ý nghĩa quyết định là sự chỉ đạo sát sao của các ngành, các cấp, hướng các nguồn lực, các chương tình dự án lồng ghép vào địa bàn các xã thuộc chương trình 135.
Từ những kết quả trên cho thấy ở nhiều địa phương, chương trình 135 đã khơi dậy sức dân tham gia xây dựng các công trình, đã tạo ra một phong trào lao động sản xuất khá sôi nổi nhằm đẩy nhanh nhịp độ phát triển kinh tế xã hội, xoá đói giảm nghèo ở các vùng đặc biệt khó khăn này.
Việc thực hiện đồng bộ các nhiệm vụ chủ yếu của chương trình 135, các ngành các cấp đã chú trọng đào tạo bồi dường nâng cao năng lực cho đội ngũ cán bộ cơ sở để từng bước vươn lên vận hành chương trình có hiệu quả. Năm 2000 tỉnh Cao Bằng có số lượng học viên cao nhất 5000 người tham gia học tập trong đó có 750 là cán bộ huyện và cán bộ tăng cường xuống xã, 4250 là cán bộ xã, bản, làng (8). Các tỉnh Hoà Bình, Quảng Ngãi, Đắc Lắc đã mở rộng đối tượng đào tạo đến tận hộ nông dân. Ngoài ra một số Bộ, ngành, các đoàn thể Trung ương như thanh niên, phụ nữ, nông dân, cựu chiến binh... đã tập huấn và hướng dẫn đội ngũ cán bộ ở các cấp về cơ chế vận hành chương trình 135. Bên cạnh việc đào tạo đội ngũ cán bộ cơ sở, các tỉnh có các xã đặc biệt khó khăn đã chú trọng việc tăng cường có thời hạn cán bộ công chức về các xã làm công tác xoá đói giảm nghèo. Năm 2000 đã có hơn 1000 cán bộ xuống các xã đặc biệt khó khăn giúp phát triển kinh tế xã hội, ổn định chính trị, đảm bảo an ninh quốc phòng và trực tiếp tham gia chỉ đạo chương trình 135. Phần lớn đội ngũ cán bộ tăng cường cho cơ sở đều có trình độ và kinh nghiệm công tác, có tinh thần trách nhiệm, đã sớm hoà nhập vào cuộc sống ở cơ sở, góp phần tích cực vào việc thực hiện những nhiệm vụ chủ yếu của địa phương và chương trình 135.
Có được những kết quả trên trước hết chương trình 135 là một chủ trương đúng đắn của Đảng và Nhà nước, hợp lòng dân; được vận hành theo cơ chế của dân, do dân và vì dân, được nhân dân đồng tình ủng hộ và tích cực tham gia thực hiện, các cấp các ngành đã tích cực năng động chỉ đạo sát sao các bước triển khai công tác với phong trào giúp dân,
cùng dân tháo gỡ khó khăn, đó vừa là kết quả vừa là nguyên nhân quan trọng thúc đẩy quá trình thực hiện có hiệu quả chương trình.
Tuy nhiên bên cạnh những kết quả đã đạt được, chương trình đã bộc lộ những hạn chế nhất định đó là.
Thứ nhất: huy động nguồn lực cho chương trình còn ít, chưa tạo ra được phong trào rộng khắp cả nước giúp đỡ các xã đặc biệt khó khăn, các tỉnh có điều kiện, các Tổng công ty giúp đỡ các địa phuơng chưa đều và chưa tương xứng với khả năng. Bên cạnh đó còn một số Bộ, ngành, Tổng công ty được Chính phủ phân công giúp đỡ tỉnh nghèo lại uỷ quyền cho Sở, ngành đại diện tại địa phương thực hiện chiếu lệ, chưa đem lại kết qủa thiết thực.
Thứ hai: Chương trình 135 triển khai trên các xã đặc biệt khó khăn, phân cấp toàn bộ việc quản lý đầu tư xây dựng cho Uỷ ban nhân dân tỉnh quyết định, tỉnh phân cấp cho huyện, trong khi trình độ cán bộ cơ sở còn nhiều hạn chế, không thể nào tránh khỏi quá trình lúng túng trong quá trình triển khai chương trình. Một số địa phương chưa xác định đầy đủ ý nghĩa chính trị, kinh tế xã hội, an ninh quốc phòng của chương trình, chưa tạo sức mạnh tổng hợp để thực hiện chương trình, mà chỉ đạo chương trình thuần tuý như đầu tư xây dựng cơ bản một số công trình bằng nguồn vốn Trung ương. Có tỉnh đến nay vẫn chưa cấp kinh phí làm quy hoạch cơ sở hạ tầng, không có cơ sở chuẩn bị đầu tư cho kế hoạch năm 2001; quá trình lập, thẩm định, xét duyệt thiết kế, dự toán quá chậm, không đảm bảo được tiến độ kế hoạch; quy mô cấp hạng mục kỹ thuật công trình chưa phù hợp, có tuyến đường đến một xã vùng cao, dự toán lên tới 5 tỷ đồng, nếu chỉ đầu tư bằng vốn của chương trình 135 đến khi kết thúc chương trình (năm 2005) vẫn chưa hoàn thành, không có vốn đầu tư cho các công trình khác của xã này.
Một số địa phương chưa thực hiện đầy đủ nội dung dân chủ công khai, hoặc thực hiện hình thức chiếu lệ, giao toàn bộ khối lượng cho các nhà thầu mà không giao cho dân làm những công việc có thể làm được. Đã có hàng trăm doanh nghiệp tư nhân vốn ít, kỹ thuật kém nhưng vẫn được địa phương chỉ định thầu các công trình của chương trình 135, khó tránh khỏi những tiêu cực thông qua việc chỉ định thầu các công trình. Một số huyện với địa bàn rộng, công trình nhiều không đủ sức kiểm tra,
giám sát, phó mặc cho các nhà thầu, dẫn đến bớt xén khối lượng, chất luợng công trình kém.
Thứ ba: Việc sửa đổi bổ sung, hoàn chỉnh cơ chế chậm, ảnh huởng đến việc cấp phát vốn chương trình, nhất là việc tổ chức sắp xếp lại Ban chỉ đạo chương trình mục tiêu của tỉnh và ban quản lý dự án các công trình ở huyện.
Thứ tư: Một số địa phương mới chỉ tập trung thực hiện nhiệm vụ xây dựng cơ sở hạ tầng, chưa đẩy mạnh sản xuất, ổn định đời sống, chưa thực hiện lồng ghép các chương trình, dự án khác trên địa bàn các xã thuộc chương trình để thực hiện đồng bộ các nhiệm vụ, đem lại hiệu quả kinh tế xã hội tổng hợp của chương trình.
2.2.1.3. Vốn thực hiện chương trình "phủ xanh đất trống đồi núi trọc".
Ngày 15/9/1993 Thủ tướng Chính phủ đã có quyết định 327/CP về thực hiện chương trình "phủ xanh đất trống đồi núi trọc". Nguồn vốn được cấp ra từ ngân sách Nhà nước Trung ương và giao cho hệ thống kho bạc Nhà nước thực hiện dưới 2 phương thức: cấp phát và cho vay không thu lãi. Qua 5 năm thực hiện chương trình 327, cùng với các chính sách định canh định cư và giao đất giao rừng đã đạt được những kết quả nhất định về tạo công ăn việc làm, tăng thu nhập, cải thiện môi trường, môi sinh... ở các vùng kinh tế mới, vùng cao và đồi núi.
Với tổng nguồn vốn ngân sách Nhà nước chuyển cho chương trình trong 6 năm 1993-1998 (hiện nay chuyển sang 5 triệu ha rừng) là 2363 tỷ đồng không kể vốn vay; đến hết 31/12/1998 kho bạc Nhà nước đã cấp vốn cho hàng nghìn dự án với tổng số vốn cấp ra là 2277 tỷ đồng. Nhờ có số vốn từ chương trình này đã làm tăng năng lực phòng hộ, chuyển dịch cơ cấu nông thôn, giải quyết việc làm, chuyển đồng bào dân tộc từ du canh du cư phá rừng làm rẫy sang bảo vệ, khoang nuôi, trồng rừng, phát triển chăn nuôi và trông cây công nghiệp vườn đồi.
Biểu số 3: Một số chỉ tiêu kinh tế xã hội đạt được của chương trình 327.
Chỉ tiêu Đơn vị tính Kết quả
Bảo vệ rừng ha 1.600.000
Khoang nuôi tái sinh ha 700.000
Trồng cây công nghiệp + cây ăn quả ha 88.730 Mở rộng trường học, trạm xá m2 103.300
Đường giao thông km 5.000
Số hộ di dãn dân hộ 92.430
Nguồn [9]
Kết quả tổng thể về kinh tế, xã hội của chương trình 327 đã đóng góp tích cực thực hiện mục tiêu xoá đói giảm nghèo của Đảng và Nhà nước. Nhờ sử dụng có hiệu quả nguồn vốn 327 mà thu nhập các hộ vườn đồi trong vùng dự án tăng lên rõ rệt. Ông Nguyễn Ngọc Sơn giám đốc lâm trường Trương Bát Hà Tĩnh cho biết: nhờ nguồn vốn 327 đầu tư vào nên đã giảm tỷ lệ nghèo đói từ 15% năm 1993 xuống còn 8% năm 1998, có nhiều xóm không còn hộ nghèo đói [10]. Một minh chứng khác, dự án thanh ninh (Bắc Hà Trung - Thanh Hoá) sau những năm thực hiện, nhiều hộ dân trước đây nghèo khổ phải xin trợ cấp, nay có thể mua máy thu hình, xe máy.
Tuy nhiên qua khảo sát một số dự án khác cũng như tổng kết cuả kho bạc Nhà nước cho thấy việc triển khai chương trình 327 còn nhiều khiếm khuyết. Do chương trình rải quá rộng, quy trình đầu tư, định mức kinh tế kỹ thuật thực hiện dự án không theo sát thực tế, dẫn đến có dự án thừa vốn, có dự án lại thiếu vốn. Mặt khác vai trò kiểm tra kiểm soát bị hạn chế, hiệu quả sử dụng vốn chưa được tương xứng với vốn đầu tư. Mô hình đầu tư dự án 327 theo hộ gia đình chưa được mở rộng, tác động của chương trình làm đổi mới đời sống nông thôn còn hạn chế.