gia và hưởng lợi của đối tượng dễ bị tổn thương
2.2.2.1 Các chính sách và chương trình hiện tại hướng đến các nhóm dễ bị tổn thương trong vùng Dự án khá đa dạng
Đã có rất nhiều các chương trình/d ự án giảm nghèo trong vùng Dự án.Với tỷ lệ nghèo cao, điều kiện kinh tế-xã hội khó khăn, tập trung nhiều đồng bào dân tộc thiểu số, các huyện/xã Dự án là đều đã và đang là đối tượng hỗ trợ của nhiều chương trình/dự án giảm nghèo, phát triển CSHT và sinh kế. Các chương trình/dự án này dù có khác biệt về trọng tâm, cơ chế hỗ trợ nhưng đều có tác động trực tiếp đến đời sống của các đối tượng dễ bị tổn thương trong vùng Dự án. Với mức độ bao phủ của các chương trình/dự án như vậy, về cơ bản, các khó khăn chính cản trở phát triển kinh tế-xã hội trên địa bàn vùng Dự án đều đã có những chương trình/dự án đưa ra những can thiệp ở mức độ nhất định. Về cơ sở hạ tầng, Chương trình 135/II, 3EM, TNSP ưu tiên phát tri ển CSHT quy mô nhỏ cấp thôn bản, trong khi 30A và 30B tập trung nhiều hơn cho CSHT cấp huyện và xã. Về hỗ trợ phát triển sản xuất, Dự án FLITCH và WB3 tập trung vào sinh kế lâm nghiệp; các dự án 3EM, TNSP, ACP hỗ trợ phát triển sinh kế nông nghiệp; Chương trình 135-II, 30A cũng có nội dung hỗ trợ sản xuất dù kinh phí đầu tư cho các hoạt động này không lớn so với ưu tiên đầu tư cho phát triển CSHT.
Tỉnh/Huyện Chương trình/Dự án ở cấp huyện4 Các xã 135-II5
Đắk Nông 3EM (4); FLITCH (3) (7)/20 Đắk Lắk ACP (5); FLITCH (3) (13)/25 Gia Lai TNSP (4), FLICTH (3), 30B (4), ACP (3) (18)/25 Kon Tum FLITCH (3), 30A (2), 30B (3) (28)/30 Quảng Ngãi 30A (3), WB3 (1) (9)/15 Quảng Nam 30A (2), 30B (1) 13/15
Mặc dù những chương trình/dự án này đã có tác đ ộng nhất định đến cải thiện điều kiện kinh tế-xã hội và nâng cao đời sống cho người dân trong vùng Dự án,nhóm dễ bị tổn thương trong vùng Dự án có mức độ cải thiện đời sống chậm hơn rất nhiều so với mức trung bình của vùng Tây Nguyên. Câu hỏi chính đặt ra là tại sao rất nhiều các chương trình/dự án giảm nghèo như vậy mà đời sống của các đối tượng dễ bị tổn thương vẫn chậm thay đổi hơn một cách đáng kể (và đáng lo ngại) so với mức trung bình trong vùng? Bên cạnh nguyên nhân khách quan do tiềm năng sinh kế hạn chế
4con số trong () thể hiện số huyện Dự án thuộc Dự án GNVKTN nằm trong phạm vi hưởng lợi của các chương trình/dự án khác – danh mục ở trên chưa tính đến các Chương trình Mục tiêu Quốc gia có quy mô toàn quốc như CTMTQG về Giảm nghèo bền vững 2012-2015; CTMTQT về xây dựng Nông thôn mới;
5con số trong () thể hiện số xã trong vùng Dự án thuộc phạm vi hưởng lợi của Chương trình 135-II; “ACP” là Dự án Cạnh tranh Nông nghiệ; “3EM” là Dự án phát triển kinh tế bền vững cho đồng bào dân tộc thiểu số do Quỹ Quốc tế về phát triển nông nghiệp IFAD tài trợ tại Đắk Nông; “FLICTH” là Dự án Phát triển Lâm nghiệp Cải thiện đời sống vùng Tây Nguyên do Ngân hàng Phát triển Châu Á tài trợ; “TNSP” là Dự án Hỗ trợ Tam Nông do IFAD tài trợ tại Gia Lai; “135-II” là Chương trình 135-II tại các xã/thôn bản có điều kiện đặc biệt khó khăn;“WB3” là Dự án Phát triển ngành lâm nghiệp do WB tài trợ; “30A” là Nghị quyết 30A về Chương trình hỗ trợ Giảm nghèo nhanh và bền vững cho 61 huyện nghèo (nay là 62 huyện nghèo; “30B” là theo Quyết định 293/QĐ-TTg về việc hỗ trợ có mục tiêu từ ngân sách trung ương cho 23 huyện có tỷ lệ hộ nghèo
và điều kiện tự nhiên khó khăn, tổng kết một số nghiên cứu gần đây (như Pham et al. 2010, UNDP (2009), WB (2009)) kết hợp với kết quả khảo sát cho phép nhận diện một số nguyên nhân sau đây.
Thứ nhất, các chương trình/dự án nhiều về số lượng nhưng hạn chế về nguồn lực, lại bị chồng chéo trong quản lý thiếu cơ chế lồng ghép một cách hiệu quả. Nhiều báo cáo tổng hợp hệ thống các chương trình/chính sách giảm nghèo cho đồng bào dân tộc thiểu số nhấn mạnh rằng dù có rất nhiều chương trình/dự án nhưng nguồn lực của các chương trình/dự án này còn thấp so với yêu cầu. Ngay cả quy mô lớn như Chương trình 135-II (gần 1 tỷ USD) thì do phạm vi can thiệp rộng nên mỗi xã tính trung bình cũng chỉ được phân bổ khoảng 75 ngàn USD. Nhiều chương trình của Chính Phủ không được bố trí đủ nguồn lực như dự kiến (như Chương trình 30A, CTMTQT về xây dựng NTM). Trong khi nguồn lực hạn chế vì việc điều phối, lồng ghép các nguồn lực này hầu như không thực hiện được vì mỗi chương trình/dự án có đơn vị/cấp quản lý khác nhau, với các quy định và cách thức triển khai khác nhau.
Thứ hai, ưu tiên đầu tư ‘phần cứng’ vẫn là trọng tâm, đặc biệt là trong những chương trình/dự án của Chính Phủ mà ít có sự hợp tác của các đối tác phát triển (nếu có chỉ dưới dạng hỗ trợ ngân sách). Rõ ràng phát triển CSHT là cần thiết, nhưng hỗ trợ phát triển sinh kế để tận dụng được tác dụng của CSHT trong thúc đẩy phát triển sản xuất không kém phần quan trọng. Đẩy mạnh đầu tư ‘phần mềm’ dưới dạng thúc đẩy phát triển sản xuất vẫn là một khó khăn rất lớn trong điều kiện tiềm năng sinh kế tại các vùng khó khăn thường hạn chế hơn rất nhiều so với các vùng có điều kiện ưu đãi hơn. Bên cạnh đó, đẩy mạnh đầu tư ‘phần mềm’ để nâng cao năng lực cán bộ các cấp, nhất là cấp xã vẫn còn là một thách thức lớn chưa được giải quyết hiệu quả.
Thứ ba,để các chương trình/dự án giảm nghèo có thể thực sự mang ý nghĩa ‘vì những đối tượng dễ bị tổn thương’, ‘vì người nghèo’ thì việc phân bổ nguồn lực nên được tính toán trên cơ sở ưu tiên nhiều hơn cho các đối tượng/địa bàn có điều kiện khó khăn hơn, tỷ lệ nghèo cao hơn. Tuy nhiên, nguyên tắc này không phải khi nào cũng được chú ý trong các chương trình/dự án giảm nghèo. Phương pháp tiếp cận mục tiêu của các chương trình/dự án thường sử dụng khu vực địa lý (thôn bản, xã, huyện) là các đơn vị tiếp cận mục tiêu và phương án phân bổ nguồn lực hay được đưa ra trên cơ sở tính toán theo số đơn vị mục tiêu hơn là tính đến một cách đầy đủ sự khác biệt giữa các khu vực địa lý (về tỷ lệ nghèo, đặc điểm của các nhóm dễ bị tổn thương). Đương nhiên, không phải tất cả các đối tượng dễ bị tổn thương đều nên được tiếp cận mục tiêu bởi các chương trình/dự án giảm nghèo vì một phần trong số đó nên là đối tượng của trợ cấp/bảo trợ xã hội. Tuy nhiên, nếu phân bổ nguồn lực không tính đến đầy đủ yếu tố này thì sẽ khó có khả năng các nhóm dễ bị tổn thương có thể cải thiện được đời sống nhanh hơn so với mức trung bình.
Thứ tư,câu hỏi liệu các chương trình/dự án hiện tại đã đáp ứng đúng được nhu cầu và đặc thù của đồng bào dân tộc thiểu số hay chưa vẫn còn thu hút nhiều ý kiến tranh cãi. NHTG (2009) chỉ ra rằng tồn tại nhiều định kiến và quan niệm rập khuôn về đồng bào dân tộc thiểu số và những quan niệm này có thể dẫn đến hệ quả là việc sử dụng những ‘mô hình’, ‘cách thức’ thúc đẩy nâng cao đời sống cho đồng bào nhưng không thực sự phù hợp với đồng bào dân tộc thiểu số. Kết quả khảo sát trong Báo cáo này cũng khẳng định sự tồn tại của những định kiến, và nhấn mạnh rằng những định kiến này có thể gây bất lợi cho đồng bào dân tộc thiểu số trong hưởng lợi từ các cơ hội do tăng trưởng kinh tế mang lại (phần dưới đây phân tích sâu hơn về vấn đề này).
2.2.2.2 Các quá trình khuyến khích sự tham gia của người dân và cộng đồng trong phát triển kinh tế - xã hội địa phương còn có nhiều hạn chế trong thực hiện
Dân chủ cấp cơ sở và chủ trương khuyến khích sự tham gia của người dân và cộng đồng trong phát triển kinh tế - xã hội địa phương đã được thực hiện tại vùng Dự án trong hơn một thập kỷ gần đây. Sự tham gia của cộng đồng và đối tượng hưởng lợi trong lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội đã đư ợc thực hiện tại các xã thuộc Chương trình 135-II trong vùng Dự án (chiếm gần 68% tổng số xã Dự án) hay các huyện Dự án của Dự án IFAD tại Đắk Nông và Gia Lai (chiếm 31%
trong tổng số huyện Dự án). Báo cáo này đánh giá mức độ tham gia của các đối tượng hưởng lợi vào các quá trình phát triển kinh tế - xã hội địa phương theo 5 cấp theo mức độ tham gia tăng dần, cụ thể: (i) được thông báo/thông tin; (ii) được tham vấn; (iii) được tham gia thực hiện; (iv) được phối hợp thực hiện; và (v) được trao quyền tự chủ trong thực hiện. Theo kết quả khảo sát tại vùng Dự án, mức độ tham gia của các nhóm dễ bị tổn thương đối với từng cấp độ được tóm tắt dưới đây:
Về cấp độ được thông báo. Hầu hết các hộ thuộc đối tượng dễ bị tổn thương được phỏng vấn đều liệt kê được những hỗ trợ họ nhận được từ các chương trình, dự án khác nhau nhưng hầu như không nắm được nội dung của chương trình/dự án hỗ trợ, chỉ có một số ít hộ gia đình nhớ được tên của chương trình/dự án (và chủ yếu là trên các chương trình/chính sách của Chính Phủ như Chương trình 135-II, Chương trình hỗ trợ nhà 167). Dù có nhiều chương trình của các tổ chức quốc tế tài trợ nhưng người dân hầu như không biết đến tên của các chương trình này. Các hộ gia đình dân tộc thiểu số ở Quảng Nam và Quảng Ngãi có mức độ nhận biết về các chương trình/dự án cao hơn là các hộ dân tộc thiểu số ở Tây Nguyên, đặc biệt các nhóm dân tộc thiểu số bản địa ở Tây Nguyên gần như chỉ cho biết là có nhận được hỗ trợ hiện vật (gạo, giống cây trồng, hỗ trợ làm nhà) trực tiếp từ thôn và xã chứ không rõ và cũng không tìm hi ểu thông tin về hỗ trợ đó là từ đâu. Các hộ dân tộc thiểu số di cư tự do trong thời gian gần đây rất ít biết thông tin và cũng gần như không nhận được hỗ trợ của các chương trình/dự án nào. Đáng lưu ý là phụ nữ trong các dân tộc thiểu số bản địa theo chế độ mẫu hệ thường nắm được thông tin về các chương trình/dự án rõ hơn so với phụ nữ thuộc các nhóm dân tộc khác – điều này xuất phát từ đặc điểm về vai trò của họ với vị trí là người chủ gia đình.
Về cấp độ được tham vấn.Hình thức tham vấn chính được các chương trình/dự án sử dụng trong vùng Dự án đều là thông qua quy trình lập kế hoạch có sự tham gia, mà bước đầu tiên là họp thôn có sự tham gia để người dân thảo luận và lựa chọn các ưu tiên hỗ trợ. Kết quả khảo sát cán bộ xã, thôn bản cho thấy việc tổ chức họp thôn có sự tham gia thay đổi theo địa bàn và theo tính chất của từng chương trình/dự án. Yêu cầu về họp thôn có sự tham gia được quy định trong Chương trình 135-II, 3EM, TNSP nhưng không được xác định rõ trong 30A, ACP, hay nhiều chương trình khác. Thông thường, các cuộc họp thôn có sự tham gia được tổ chức tại nhà sinh hoạt cộng đồng hoặc nhà trưởng thôn, được thông báo trước, có sự tham gia của đại diện chính quyền xã, và do trưởng thôn điều hành (có sự hỗ trợ của chính quyền xã). Tùy thuộc vào điều kiện đặc thù mà ngôn ngữ sử dụng hoặc là tiếng phổ thông (tiếng dân tộc Kinh) hoặc kết hợp giữa tiếng phổ thông và tiếng dân tộc, ít trường hợp chỉ thực hiện bằng tiếng dân tộc. Trong trường hợp có sự kết hợp thì bà con thường thảo luận bằng tiếng dân tộc sau đó kết quả thảo luận vẫn được tóm tắt bằng tiếng phổ thông.
Theo ý kiến đánh giá của các đối tượng dễ bị tổn thương, về cơ bản, các cuộc họp thôn có sự tham gia khá đông đủ của đại diện các hộ gia đình trong thôn. Tuy nhiên, các hộ dễ bị tổn thương ít tham gia tích cực (nghĩa là có đến họp, tham gia thảo luận, đóng góp ý kiến). Đối với dân tộc thiếu số bản địa, mức độ tham gia của họ dừng lại chủ yếu ở việc đến nghe (tạm coi là trạng thái gia tiêu cực), rất ít khi phát biểu, nêu ý kiến; và thường chỉ cười và trả lời bằng các câu đơn giản khi được hỏi. Với mức độ tham gia như vậy, về cơ bản các nhóm dễ bị tổn thương chưa phát huy được tiếng nói của họ trong các cuộc họp thôn để tham vấn và lựa chọn các ưu tiên hỗ trợ trong các chương trình/dự án cụ thể.
Về cấp độ tham gia thực hiện.Do hạn chế về mức độ tham gia tích cực như trên nên việc tham gia vào thực hiện các hoạt động của chương trình/dự án trên địa bàn cũng dừng lại ở mức độ hạn chế.
Đối với tham gia xây dựng CSHT, có một số ít hộ thuộc nhóm dễ bị tổn thương có tham gia vào các công trình xây dựng CSHT trên địa bàn họ sinh sống nhưng hình thức tham gia chính là làm theo công nhật, được trả lương theo ngày/hoặc theo tuần, thực hiện các công việc đơn giản như
nhập phát sinh và không thường xuyên nên chủ yếu được sử dụng cho tiêu dùng nhất thời (phổ biến nhất là ăn uống, mua rượu) nên gần như không có ý nghĩa gì đáng k ể đối với cải thiện đời sống của hộ gia đình.
Đối với các hoạt động hỗ trợ phát triển sinh kế, kết quả đánh giá cho thấy các nhóm dễ bị tổn thươngđược khá nhiều dự án hỗ trợ xây dựng các mô hình phát triển sinh kế khác nhau, với hình thức hỗ trợ từng gia đình riêng lẻ hay hỗ trợ theo nhóm hộ. Mặc dù những hỗ trợ này được bà con đánh giá là có tác động tích cực nhưng có nhiều dấu hiệu cho thấy tính bền vững thấp. Phổ biến là tình trạng bà con không tiếp tục ứng dụng các phương thức/mô hình sản xuất sau khi kết thúc hỗ trợ, không bỏ tiền để mua các loại giống và vật tư nông nghiệp như khi được hỗ trợ mà quay trở về tập quán canh tác truyền thống. Các hộ dễ bị tổn thương rất ít thành công với các mô hình chăn nuôi gia súc vì nguyên nhân chính là không duy trì đư ợc chế độ chăm sóc và thú ý hợp lý để phòng dịch.
Đối với tham gia giám sát hoạt động của các chương trình/dự án, ở địa bàn vùng Dự án về cơ bản đều có Ban Giám sát xã có chức năng giám sát và Ban này cũng được sử dụng trong mô hình tổ chức quản lý của hầu hết các chương trình/dự án trên địa bàn. Tuy nhiên, do không có trình độ về xây dựng cơ bản nên việc giám sát thường mang tính hình thức là chính, thủ tục chứ không có nhiều ý nghĩa thực tiễn. Kết quả khảo sát không ghi nhận được trường hợp nào cho thấy có sự tham gia chủ động của người dân trong việc giám sát. Rất nhiều công trình nước sinh hoạt – vốn là dạng công trình thiết yếu với đời sống của người dân nhưng việc bảo vệ, giữ gìn các công trình này cũng rất kém. Quan sát thực tế cho thấy hầu hết hư hỏng của các công trình này là do người sử dụng thiếu ý thức nên gây ra những hư hại nhỏ cho công trình.
“Lấy ví dụ dự án làm đường ở thôn, Nhà nước nhân dân cùng làm. Người dân giám sát nhưng khi đi giám sát, người đi giám sát lôi thôi, trách nhiệm thấp, dư luận lung tung, mất bao xi măng, thiếu kiểm soát, trách nhiệm. Đường hỏng thì ai sửa, chẳng ai biết.”
(Già làng, xã Ia Broai, huyện Ia Pa, tỉnh Gia Lai)
Nhưng không phải toàn bộ các hoạt động giám sát thực hiện tại cấp xã đều ở tình trạng kém hiệu