6. Một số khó khăn, hạn chế về phát triển hạ tầng vùng ĐBKK
6.10.Công tác đào tạo nâng cao năng lực chưa theo kịp với yêu cầu
Tại Quyết định 135, Thủ tướng Chính phủ chủ trương vừa đầu tư các dự án như ổn định phát triển sản xuất, sắp xếp lại dân cư, xây dựng hạ tầng ở xã và xây dựng TTCX, vừa đẩy nhanh việc đào tạo cán bộ xã, phum soóc, bản làng để nâng cao nhận thức, năng lực cho cán bộ cấp xã, thôn, bản và người hưởng lợi. Đây là một dự án được đặt ngang hàng với các dự án khác thuộc Chương trình 135 để tạo ra sự đồng bộ, phối hợp hỗ trợ lẫn nhau giữa các dự án thành phần. Tuy vậy nhưng thực tế nhiệm vụ đào tạo nâng cao năng lực cho cán bộ xã, thôn, bản cho và cho người hưởng lợi thực hiện quá chậm nên chưa theo kịp với yêu cầu. Việc tăng cường năng lực chủ yếu là nâng cao kiến thức về quản lý hành chính, quản lý kinh tế, xã hội, về nội dung tự quản, thực thi Chương trình 135, quản lý khai thác sử dụng thành quả của Chương trình 135. Từ năm 1999 đến 2004 là một thời gian dài của quá trình thực hiện Chương trình 135, cơ quan chủ trì và các địa phương tập trung nhiều kinh phí, thời gian cho hội nghị, tập huấn cơ chế quản lý chương trình, chưa đầu tư đúng mức cho công tác đào tạo. Đến cuối năm 2003 mới có một số ít giáo trình phục vụ cho các lớp đào tạo. Sự chậm trễ này đã gây nhiều khó khăn cho các địa phương. Nhiều tỉnh, huyện phải tự tổ chức đào tạo, đã có nhiều hình thức tổ chức khá phong phú, sử dụng trường Chính trị, trường chuyên nghiệp địa phương làm nơi giảng dạy, sử dụng đội ngũ giảng viên các trường chuyên nghiệp, phối hợp với các ngành chuyên môn khác như Tài chính, Nội vụ, Công an, Lao động để đào tạo. Tuy nhiên nói về đào tạo phục vụ cho Chương trình 135 là rất chậm và chưa đáp ứng yêu cầu, năng
lực người tham gia chương trình trực tiếp ở cơ sở, người hưởng lợi ở cộng đồng chưa được nâng cao nên nhiều hoạt động thực hiện chương trình trở nên bất cập. Ví dụ: không được nâng cao năng lực, cấp dưới và người dân không thể tham gia vào quá trình lập kế hoạch phát triển xã, không thể tham gia giám sát, đánh giá kết quả thực hiện Chương trình, không tự mình đòi hỏi cấp trên thực hiện dân chủ, công khai, minh bạch trong quá trình ra quyết định và thực hiện quyết định đầu tư.
Không được đào tạo nâng cao năng lực nên cấp dưới chưa tự đảm dương làm chủ đầu tư, huyện lại có lý do để thiếu tin tưởng ở xã nên phải làm thay xã. Đây là một cái cớ để cùng với nhiều lý do khác dẫn tới việc huyện không muốn trao quyền cho cấp xã và nhiều xã cũng chưa muốn nhận về mình vai trò làm chủ đầu tư dự án. Khi huyện đang làm thay xã, đang tiến hành Chương trình 135 thì huyện không muốn công khai, minh bạch trong phân bố nguồn lực, không rõ ràng trong quyết định như giao thầu xây dựng công trình, ít giao cho dân làm, có xu hướng giao cho nhà thầu từ bên ngoài nhiều hơn…
Không được đào tạo, người dân không đủ kiến thức, không đủ sự hiểu biết cần thiết để không những tham gia quá trình lập kế hoạch, giám sát thi công mà ngay cả sau khi công trình đã hoàn thành đưa vào sử dụng cũng không hiểu quy trình quản lý, bảo dưỡng vận hành nên kết quả khai thác, bảo quản công trình luôn luôn hạn chế.
6.11. Vai trò trách nhiệm các cấp chưa cao
Sau khi Quyết định 135 được ban hành, các Bộ, ngành, địa phương liên quan bắt tay vào triển khai thực hiện khá sôi nổi. Vai trò, nhiệm vụ của các cấp, các ngành từng bước được xác lập và thể hiện trách nhiệm cao. Tuy nhiên đây là chương trình đầu tiên thực hiện phân cấp khá triệt để cho cấp dưới nên có mặt được tiếp cận, thực hiện tốt nhưng cũng có những mặt còn hạn chế.
11.1. Cấp Trung ương, có lập Ban chỉ đạo nhưng gọn hơn, hoạt động tập trung hơn, chỉ đạo của Chính phủ chặt chẽ, kịp thời nên đạt kết quả tốt hơn.
Các cơ quan Trung ương liên quan Chương trình 135 đã ban hành các văn bản hướng dẫn về quy hoạch, về công tác kế hoạch, sử dụng ngân sách và các khoản đóng góp của dân cư, nổi bật nhất là Thông tư liên tịch vận hành chương trình với hàng loạt cơ chế, chính sách phù hợp với đặc điểm của chương trình này nên các ngành, các cấp và người dân đồng tình tiếp nhận, thực hiện. Các cơ quan Trung ương tập trung vào nhiệm vụ quan trọng thứ hai là giám sát, đánh giá thực hiện Chương trình.
Việc dừng lạỉơ các hoạt động trên là hợp lý, phù hợp với yêu cầu phân cấp của chương trình, tuy nhiên một số vấn đề cần chỉ đạo đảm bảo thống nhất trong cả nước nhưng làm chưa tốt, ví dụ: Ban hành khung hướng dẫn tăng cường cán bộ về cơ sở, chính sách chế độ đối với người được tăng cường; hoặc việc đào tạo cán bộ và người hưởng lợi; đưa ra tiêu chí lựa chọn xã đạt mục tiêu toàn diện hoặc từng phần của Chương trình ra khỏi Chương trình để tạo sự thi đua và đảm bảo thực chất của Chương trình.
Theo báo cáo của Ban chỉ đạo do Chủ nhiệm UBDT trình bày tại Hội nghị sơ kết 5 năm thực hiện Chương trình 135 (1999-2003) tổ chức tại Hà Nội ngày 8-9/4/2004 đã nêu: Đến đầu năm 2004 có 56% số xã hoàn thành 8 loại công trình hạ tầng theo quy định. Điều này phải được hiểu rằng đến hết năm 2003 có 56% số xã 135 (khoảng 1.259/2.233 xã) đã thực hiện xong dự án đầu tư hạ tầng, nhưng chưảng có tỉnh nào công khai thừa nhận vấn đề này và Ban chỉ đạo cũng chẳng có giải pháp giải quyết để điều chỉnh vốn đầu tư cho Chương trình hợp lý trong các năm tới. Đây là mặt trái của chính sách: nếu trước đây tỉnh nào thích thành tích thì công việc chưa hoàn thành cũng tuyên bố đã hoàn thành để lấy thành tích: còn ngày nay công việc dù đã hoàn thành cũng không công nhận để khỏi mất 500 triệu đồng/năm.
11.2. Cấp tỉnh: Hầu hết những tỉnh có nhiều ĐBKK được hỗ trợ đầu tư bằng Chương trình 135 thì hết sức phấn khởi bởi đây là cơ hội giải quyết vấn đề công bằng xã hội ở địa phương, nhiều tỉnh đã có những nỗ lực lớn như việc tổ chức Ban Chỉ đạo, ban hành quy chế hoạt động, cơ chế huy động các cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân trên địa bàn đóng góp giúp đỡ xã nghèo, điều động cán bộ tăng cường cho xã thực hiện Chương trình XĐGN, phân cấp quản lý, phê duyệt quy hoạch và báo cáo đầu tư, bố trí kế hoạch và chỉ đạo thực hiện kế hoạch hàng năm. Tuy nhiên nhiều tỉnh ý thức trách nhiệm thiếu rõ ràng, chỉ đạo không chặt chẽ làm cho hiệu quả sử dụng vốn đầu tư thấp, thể hiện:
- Không điều hành hoạt động của Ban chỉ đạo thường xuyên - Không đưa ra quy chế hoạt động đầu tư cho Chương trình - Không cụ thể hoá cơ chế chính sách áp dụng cho Chương trình - Vốn chia bình quân theo xã, gây lãng phí trong quá trình đầu tư - ít tổ chức kiểm tra, giám sát
Một số cán bộ lãnh đạo tỉnh chỉ quan tâm kéo dài thời gian thực hiện chương trình (dù Chương trình mới triển khai 1-2 năm), tăng mức đầu tư cho xã 135…
Trong Chương trình 135, bên cạnh dự án đầu tư hạ tầng còn có dự án xây dựng TTCX, cơ chế giao kế hoạch của Thủ tướng Chính phủ là giao một khoản vốn cho tỉnh bố trí cụ thể cho từng TTCX, nhiều tỉnh đã rút bớt vốn của dự án này đầu tư cho các nhu cầu khác.
Cấp tỉnh chỉ giữ vai trò quan trọng trong việc điều hành Chương trình 135, nhưng nhiều tỉnh ỷ vào lý do nghèo, ngân sách hạn hẹp không đầu tư cho các xã ĐBKK mà chỉ tập trung cho lĩnh vực công cộng, khu trung tâm thiax hoặc cho trụ sở cấp tỉnh, huyện…
11.3. Cấp huyện: Là cấp có vai trò, có nhiều quyền hành và trách nhiệm trong quá trình thực hiện Chương trình 135 theo phân cấp. Từ năm
1999 Chương trình 135 được triển khai ở 1.000 xã/91 huyện/30 tỉnh: đến hết năm 2003 đã triển khai 2362 xã thuộc 320 huyện, 49 tỉnh trong cả nước. Từ số liệu này cho thấy số xã tăng hơn 2,3 lần nhưng số huyện tăng 3,5 lần so với năm 1999. Suốt gần 6 năm thực hiện chương trình 135, chỉ trừ tỉnh Tuyên Quang, còn hầu hết các huyện làm chủ đầu tư dự án. Hầu như các hoạt động của Chương trình 135 ngoài phần cơ chế, chính sách do Trung ương và tỉnh ban hành, còn lại do huyện quản lý, điều hành tổ chức thực hiện, trong đó có sự đóng góp rất to lớn của cấp huyện. Tuy nhiên trong công tác quản lý, chỉ đạo, điều hành ở các địa phương, cấp huyện bộc lộ một số mặt hạn chế như:
- Thực hiện quy trình xây dựng và tổng hợp kế hoạch vẫn mang nặng tư tưởng tập trung bao cấp, chưa tạo cho người dân và cấp dưới tham gia từ khâu quy hoạch, lựa chọn danh mục công trình đầu tư, công khai giao việc cho dan, công khai phần việc giao và lựa chọn nhà thầu xây dựng…
Hàng năm đến mùa kế hoạch nhiều huyện ra thông báo định hướng gửi về cho UBND xã, sau đó cử cán bộ về thống nhất với Lãnh đạo UBND xã là xong, ít thảo luận rộng rãi với dân ở các thôn bản hoặc HĐND xã, ít đi khảo sát thực tế ở địa bàn nên nhiều nội dung đầu tư không hợp lý, kém hiệu quả.
- Phân cấp không rõ ràng, không dứt khoát, sợ mất việc, luôn muốn giữ lấy quyền phân bổ vốn, ngại phân cấp, ngại công khai, giảm ảnh hưởng vai trò của UBND xã và biến cấp xã trở thành thụ động trong quá trình thực hiện chương trình.
Từ khi bắt đầu triển khai thực hiện Chương trình 135 chỉ có 56 xã của tỉnh Tuyên Quang được UBND tỉnh giao làm chủ đầu tư dự án, còn lại do huyện đảm nhiệm. Đến đầu năm 2004 có 385 xã làm chủ đầu tư, chiếm khoảng 17% tổng số xã 135, như vậy là quá ít. Phân cấp đi theo phân quyền nhưng còn có điều kiện kéo níu, giữ lấy quan hệ "xin, cho" nên không được nhưng còn có biểu hiện kéo níu, giữ lấy quan hệ "xin, cho" nên không được phân cấp đầy đủ hơn.
11.4. Cấp xã
Cấp xã là cấp trực tiếp với dân, hiểu dân đầy đủ đặc điểm hoàn cảnh thực tế ở xã, hiểu tâm tư, nguyện vọng của dân, nhưng cấp xã hiện nay vẫn là cấp chấp hành, cấp thực hiện nhiệmvụ do huyện giao, ít có quyền hành quyết định về quản lý, điều hành, lựa chọn danh mục đầu tư, lựa chọn nhà thầu xây dựng…
Việc cấp xã tham gia có mức độ vào quản lý, điều hành Chương trình 135 có lý do là năng lực cán bộ xã quá bất cập, nhiều xã phải nhờ giao siven, cán bộ lâm nghiệp cắm điểm hoặc cán bộ tăng cường xuống xã giúp đỡ. Số người biết chữ, viết, nói thành thạo làm việc ở các xã vùng sâu, vùng xa rất hạn chế, một số chuyên đi học, đi họp, đi tập huấn do cấp trên tổ chức, có xã không đủ người thay nhau đi họp, đi học nên cuộc nào cũng chỉ có một số người tham gia, những vấn đề học được ở lớp về áp dụng vào thực tế chỉ được một phần nhỏ. Vì vậy việc đào tạo nâng cao năng lực cho cán bộ xã là rất cần thiết, nhưng phương pháp đào tạo phải được sửa đổi thật nhiều mới đáp ứng yêu cầu: Một là khả năng tiếp thu; hai là năng lực truyền thụ lại cho địa phương, cơ sở.
Cấp xã vùng sâu, vùng xa hiện nay chịu nhiều thiệt thòi nhất trong thực hiện Chương trình 135 thể hiện ở các mặt: ít được đào tạo nhất; ít có thực quyền nhất; ít thông tin nhất; Thời gian làm việc nhiều nhất; Phải xử lý việc vặt như kiện cáo, tranh chấp nhiều nhất; Thu nhập có nơi bị thấp kém nhất.
Vì lẽ đó mà khi tiếp xúc, khảo sát, đánh giá vai trò cán bộ xã trong việc tổ chức thực hiện Chương trình 135 có nhiều ý kiến khác nhau, nét chung nhất là cán bộ chủ chốt xã rất ngại phải chịu trách nhiệm cá nhân, ngại va chạm với tỉnh, huyện, ngại phải giải trình với dân khi mọi quyền quyết định ở trong tay cán bộ huyện. Nhiều việc nhìn bề ngoài do xã làm nhưng thực chất là họ tiếp thu ý kiến chỉ đạo của huyện, hợp thức hoá quyết
định của huyện, đôn đốc dân các thôn bản thực hiện công việc được huyện giao, họ thiếu quyền chủ động như mục tiêu phân cấp của Chính phủ.