Do những điều kiện lịch sử và kinh tế, trong suốt chiều dài lịch sử của mình Hoa Kỳ đã thu hút hàng triệu ngƣời nhập cƣ từ nhiều nƣớc trên thế giới. Trong khi đó Mêhicô là nƣớc láng giềng có chung đƣờng biên giới khoảng 3000km với Hoa Kỳ do đó điều kiện nhập cƣ của ngƣời Mêhicô vào Hoa Kỳ lại càng thuận lợi. Chính vì vậy, Mêhicô là nƣớc có số lƣợng ngƣời nhập cƣ vào Hoa Kỳ rất lớn bao gồm cả ngƣời nhập cƣ hợp pháp và những ngƣời nhập cƣ trái phép. Nhập cƣ từ Mêhicô vào Hoa Kỳ là một quá trình có lịch sử lâu dài từ thời Mêhicô mới lập quốc. Do sự chênh lệch quá lớn giữa nền kinh tế Hoa Kỳ với nền kinh tế của Mêhicô cũng nhƣ của các nƣớc khác trong khu vực, dòng nhập cƣ từ Mêhicô và các nƣớc khác qua Mêhicô vào Hoa Kỳ tăng lên
CRS-50 RS-50
nhanh chóng để tìm kiếm việc làm. Điều đó đã buộc Quốc hội Hoa Kỳ phải kiểm soát và thắt chặt việc nhập cƣ bằng nhiều đạo luật khác nhau, mở đầu là đạo luật nhập cƣ mang tên ―Cô dâu chiến tranh‖ đƣợc đƣa ra năm 1946. Đạo luật này đã giúp cho 120.000 bà vợ và con cái của các quân nhân Mỹ có thể vào Hoa Kỳ với tƣ cách là ngƣời nhập cƣ.
Trong các thập niên tiếp theo, dòng ngƣời nhập cƣ từ Mêhicô vào Hoa Kỳ tiếp tục gia tăng, bất chấp chính sách thắt chặt kiểm soát vấn đề nhập cƣ của các chính quyền Mỹ. Nhiều ngƣời trong số họ thuộc thành phần nhập cƣ bất hợp pháp và đến Hoa Kỳ chủ yếu vì lý do kinh tế. Ở mức độ nhất định, những ngƣời nhập cƣ bất hợp pháp đã gây ra những vấn đề bức xúc cho xã hội Mỹ nhƣ vấn đề ngƣời vô gia cƣ, tội phạm, tệ nạn xã hội. Hơn nữa, nhiều ngƣời nhập cƣ bất hợp pháp đã làm mất đi một số lƣợng việc làm của ngƣời Mỹ. Trƣớc sức ép của vấn đề nhập cƣ, chính quyền Mỹ đã ban hành đạo luật Kiểm soát và Cải cách nhập cƣ năm 1986, còn đƣợc gọi là Đạo luật Simpson – Rondino. Đạo luật này bao gồm một số điều khoản trƣớc hết để hợp pháp hóa địa vị của những ngƣời nhập cƣ bất hợp pháp ở thời điểm này và tiếp đó đặt mục tiêu giảm nhập cƣ bất hợp pháp trong tƣơng lai bằng việc trừng phạt những ngƣời thuê các lao động không có giấy tờ cũng nhƣ bằng một số biện pháp khác. Mục tiêu thứ nhất của đạo luật đã đạt đƣợc. Khoảng 3,1 triệu ngƣời nhập cƣ bất hợp pháp, trong đó 90% là ngƣời Mêhicô, đã trở thành công dân có ―thẻ xanh‖ hợp pháp của Hoa Kỳ.[83] Tuy nhiên, mục tiêu thứ hai của đạo luật này đã hoàn toàn thất bại với sự gia tăng về số ngƣời nhập cƣ bất hợp pháp từ đầu thập niên 1990. Theo tính toán của các chuyên gia về vấn đề nhập cƣ của Mỹ, năm 1990 có khoảng 1,2 triệu ngƣời nƣớc ngoài nhập cƣ bất hợp pháp vào Hoa Kỳ thông qua biên giới giữa Mêhicô và Hoa Kỳ. [25,692]
Chính quyền Clinton (1992 - 2000) cũng nhƣ Quốc hội Mỹ đều đƣa ra những sáng kiến nhằm củng cố cho đạo luật Nhập cƣ năm 1986 nói trên song cũng không đem lại kết quả tích cực. Chính quyền Cliton đã đƣa ra hai sáng kiến, theo đó tăng cƣờng ngân sách và phƣơng tiện cho lực lƣợng kiểm soát biên
CRS-51 RS-51
giới ở hai vùng biên giới trọng điểm với Mêhicô là El Paso và San Diego. Bên cạnh đó, Hoa Kỳ chủ động chính thức hóa việc tham vấn giữa hai bên về các vấn đề biên giới thông qua Cơ chế Tham vấn Biên giới, góp phần thúc đẩy quan hệ song phƣơng.[39,7] Quốc hội Mỹ cũng đƣa ra hai đạo luật mới về vấn đề nhập cƣ. Một là Đạo luật Trách nhiệm Nhập cƣ và Cải cách Nhập cƣ Bất hợp pháp năm 1996 nhằm kiểm soát nhập cƣ bất hợp pháp bằng việc tăng thêm 1.000 đơn vị Tuần tra Biên giới mỗi năm và kéo dài trong 5 năm cùng với sự tăng cƣờng nhân lực và thiết bị cho các đơn vị này. Hai là một đạo luật phúc lợi xã hội mang tên Đạo luật về Điều hòa giữa Cơ hội Làm việc và Trách nhiệm Cá nhân. Cả hai đạo luật này nhằm hạn chế sự tham gia của ngƣời nƣớc ngoài vào các chƣơng trình của liên bang. Quốc hội Mỹ cũng tăng cƣờng tài chính cho Cơ quan Quốc tịch và Nhập cƣ.[39,8] Điều đó chứng tỏ Chính phủ và Quốc hội Mỹ đã có quyết tâm lớn đối với công tác chống nhập cƣ bất hợp pháp.
Tuy nhiên, số lƣợng ngƣời nhập cƣ bất hợp pháp vào Hoa Kỳ tiếp tục tăng từ 4 triệu ngƣời năm 1995 lên 6 triệu ngƣời năm 1998, 7 triệu ngƣời vào năm 2000 và từ khoảng 8 đến 10 triệu ngƣời năm 2003. Trong đó, ngƣời Mêhicô chiếm khoảng 58% tổng số ngƣời nhập cƣ bất hợp pháp vào Hoa Kỳ năm 1990 và đến năm 2000, ƣớc tính có khoảng 4,8 triệu ngƣời Mêhicô, chiếm 69% tổng số ngƣời nhập cƣ bất hợp pháp. Cũng trong năm 2000, số ngƣời Mêhicô gấp 25 lần so với ngƣời En-Sanvađo, nƣớc đứng hàng thứ hai trong thống kê lƣợng ngƣời nhập cƣ bất hợp pháp vào Hoa Kỳ.[83] Nhƣ vậy, tình trạng nhập cƣ bất hợp pháp từ Mêhicô vào Hoa Kỳ chẳng những không giảm mà còn gia tăng nhanh chóng.
Liệu có phải những đạo luật nhập cƣ của Hoa Kỳ còn nhiều kẽ hở hay việc kiểm soát biên giới của các cơ quan chức năng Hoa Kỳ không đƣợc thực hiện chặt chẽ? Đây thực sự là một câu hỏi không dễ trả lời một cách thỏa đáng. Xét trên phƣơng diện chuyên môn, các nhà làm luật ở Hoa Kỳ đã có một truyền thống trên hai trăm năm và đạo luật về nhập cƣ liên tục đƣợc xem xét sửa đổi. Xét trên phƣơng diện thực thi pháp luật, các cơ quan chức năng của Hoa Kỳ đã
CRS-52 RS-52
tăng cƣờng lớn cả về tài chính, nhân lực và phƣơng tiện cho công tác kiểm soát nhập cƣ. Xét theo khía cạnh tâm lý, thái độ của bản thân ngƣời Mỹ – những ngƣời trực tiếp đóng thuế và có những ảnh hƣởng nhất định đối với các nghị sĩ – cũng có những lý giải khác nhau về vấn đề ngƣời nhập cƣ nói chung và nhập cƣ bất hợp pháp nói riêng. Học giả Jorge A. Bustamante đã đƣa ra khái niệm ―Lý tƣởng đấu tranh với hiện thực‖ để mô tả vấn đề nhập cƣ bất hợp pháp và đã nhận đƣợc nhiều ý kiến khác nhau trong đó có cả sự phản đối và tán thành.[63,109- 133] Về các ý kiến phản đối, ông mô tả quan niệm của một bộ phận ngƣời Mỹ cho rằng việc nhập cƣ bất hợp pháp của ngƣời Mêhicô chính là nguyên nhân của tình trạng thiếu việc làm của nƣớc Mỹ cũng nhƣ gây ra các thiệt hại về an sinh xã hội khác. Quan điểm này trƣớc đó đã đƣợc hệ thống hóa và đƣợc trình bày trong ―Báo cáo kinh tế trình Tổng thống tháng 2-1986‖ của cựu giám đốc Cục tình báo trung ƣơng Mỹ lúc đó là William Colby. Báo cáo kết luận rằng nhập cƣ bất hợp pháp còn nguy hiểm hơn mối đe dọa từ Liên Xô. Sau đó tiếp tục theo hƣớng này nhà nghiên cứu Samuel P. Huntington trình bày một chuyên luận mang tên ―Sự thách thức từ những ngƣời nhập cƣ Mỹ Latinh‖ xuất bản tháng 4- 2004. Ông mô tả thái độ lo ngại của những ngƣời Mỹ theo truyền thống Anglo - Sắcxông trƣớc sự gia tăng ngƣời nhập cƣ Mỹ Latinh đặc biệt là ngƣời Mêhicô, cùng với nguy cơ cải biến ngôn ngữ, văn hóa Hoa Kỳ theo hƣớng Latinh hóa.[83] Hai nhà nghiên cứu này đi đến một quan điểm chung rằng thái độ phản đối, thậm chí mang tính kỳ thị đối những ngƣời nhập cƣ từ các nƣớc Mỹ Latinh nói chung và từ Mêhicô nói riêng đang thực sự hiện hữu trong lòng nƣớc Mỹ.
Đối với luồng tƣ tƣởng ủng hộ nhập cƣ, Bustamante đã phản ánh thực tế lao động của ngƣời nhập cƣ bất hợp pháp là tạo ra nhiều của cải hơn là chi phí mà xã hội giành cho họ, cũng nhƣ Hoa Kỳ tồn tại thực trạng thiếu lao động nông nghiệp kể từ năm 1987 sau khi đạo luật hạn chế nhập cƣ Simpson – Rondino đƣợc thi hành. Ông cũng dẫn lời kêu gọi của những nông dân ở phía bắc bang California và bang Oregon, nhằm tạo điều kiện cho lao động qua biên giới đƣợc cấp visa làm nghề công nhân nông nghiệp. Bustamante đƣa ra kết luận rằng,
CRS-53 RS-53
cuối cùng ngƣời sử dụng lao động chẳng thấy có sự khác biệt nào về qui định đối với việc thuê ngƣời lao động không có giấy tờ. Với tính thực dụng, họ chỉ quan tâm đến nhu cầu tuyển lao động của mình thay vì chú ý tới các vấn đề chính trị. Còn về mặt văn hóa, Samuel P. Huntington lƣu ý đến cộng đồng ngƣời Mêhicô ở Hoa Kỳ trong chuyên luận nói trên. Đây là một cộng đồng đặc biệt nhất ở Hoa Kỳ. Thứ nhất, họ định cƣ tại Hoa Kỳ từ lâu đời bởi hầu hết các bang Texas, New Mexico, Arizona, California, Nevada và Utah đều từng thuộc Mêhicô trƣớc khi cuộc chiến tranh Texas (1835 – 1836) và cuộc chiến tranh Hoa Kỳ – Mêhicô (1846 – 1848) xảy ra. Thứ hai, nhóm ngƣời này ít hòa nhập vào truyền thống Ănglô - Sắcxông mà bảo lƣu nhiều truyền thống về văn hóa và ngôn ngữ, tạo nên tình trạng các lớp học song ngữ hoặc lớp học bằng tiếng Tây Ban Nha tại các bang miền Trung và Nam nƣớc Mỹ, đặc biệt là ở Nam California. Thứ ba, tỉ lệ nhóm ngƣời Mỹ có nguồn gốc Mêhicô nói riêng và Mỹ Latinh nói chung đang tăng lên nhanh chóng trong cơ cấu chủng tộc của Hoa Kỳ do khối lƣợng nhập cƣ lớn và tỉ lệ sinh sản cũng rất cao. Những điều đó đã làm cho nhóm ngƣời Mêhicô ngày càng có ảnh hƣởng chính trị mạnh mẽ. Sự gia tăng về số lƣợng của họ đồng nghĩa với việc gia tăng lá phiếu cho các nghị sĩ ủng hộ cho nhóm lợi ích của họ. Nhóm lợi ích này còn đặc biệt ở chỗ họ đã thƣờng xuyên gửi về quê hƣơng Mêhicô của họ những khoản ngoại tệ lớn.
Nhƣ vậy, trong nội bộ nƣớc Mỹ tồn tại tình trạng mâu thuẫn giữa một bên là mong muốn của ngƣời lao động Mỹ về hạn chế nhập cƣ để bảo vệ việc làm và bảo vệ các giá trị văn hóa Ănglô - Sắcxông truyền thống với một bên là nhu cầu tuyển dụng lao động trong những lĩnh vực đòi hỏi chuyên môn thấp của ngƣời sử dụng lao động ở Hoa Kỳ và sự ủng hộ của cộng đồng ngƣời Mỹ có nguồn gốc Mêhicô. Trong khi đó, chính trƣờng Hoa Kỳ chịu ảnh hƣởng rất lớn từ các nhóm lợi ích mà nhóm ngƣời có mối liên hệ thân thiết với Mêhicô là một nhóm rất lớn. Vì vậy, việc hạn chế ngƣời nhập cƣ cả hợp pháp và bất hợp pháp từ Mêhicô vào Hoa Kỳ là một vấn đề không đơn giản. Điều đó giải thích tại sao
CRS-54 RS-54
Hoa Kỳ chƣa đạt đƣợc tiến bộ nào trong việc giảm lƣợng ngƣời nhập cƣ đến từ Mêhicô.
Trong khi đó, xuất khẩu lao động sang Bắc Mỹ đã đem lại những lợi ích không nhỏ cho Mêhicô. Ngày 27-10-2003, Ngân hàng Phát triển Liên Mỹ đƣa ra báo cáo cho thấy lƣợng tiền gửi về từ ngoại kiều của Mêhicô lên tới 14,5 tỉ đô la Mỹ trong năm 2003, vƣợt qua ngành du lịch và đầu tƣ trực tiếp nƣớc ngoài, trở thành một nguồn thu đáng kể cho ngân sách quốc gia của Mêhicô. Tiếp đó, ngày 26-8-2003, Ngân hàng Trung ƣơng Mêhicô đã công bố những chỉ số cho thấy lần đầu tiên, những ngƣời lao động Mêhicô ở nƣớc ngoài đã gửi tiền về nƣớc trong năm 2003 nhiều hơn cả lƣợng tiền từ các nhà đầu tƣ nƣớc ngoài lẫn khách du lịch. Thống kê của Tạp chí Current History (Lịch sử Đƣơng đại), số tháng 10-2003 cho thấy lƣợng tiền mà ngoại kiều Mêhicô gửi về cao kỷ lục trong nửa đầu năm 2003, đạt mức 6,3 tỉ đô la Mỹ, cao hơn so với 5,2 tỉ đô la Mỹ vốn đầu tƣ trực tiếp nƣớc ngoài và 4,9 tỉ đô la Mỹ trong ngành du lịch. Chỉ có nguồn thu từ xuất khẩu dầu lửa là lớn hơn, ở mức 8 tỉ đô la Mỹ. Nhƣ vậy, việc xuất khẩu lao động sang Hoa Kỳ không những góp phần hạn chế sức ép về việc làm trong nƣớc mà còn đem lại một nguồn tài chính không nhỏ cho Mêhicô. Trƣớc những lợi ích quan trọng nhƣ vậy, chính quyền Mêhicô thúc đẩy việc xuất khẩu lao động sang Hoa Kỳ cũng nhƣ đòi hỏi việc cung cấp địa vị pháp lý chính thức cho những ngƣời Mêhicô nhập cƣ bất hợp pháp vào Hoa Kỳ để họ có thể làm việc ổn định và lâu dài tại Hoa Kỳ. Để khẳng định quyết tâm của Mêhicô, Tổng thống đƣơng nhiệm khi đó là Vicente Fox đã tuyên bố: ―Sẽ không thể có một mối quan hệ đặc biệt nào giữa Hoa Kỳ và Mêhicô mà không có những tiến bộ thực sự trong những vấn đề quan trọng. Và sẽ không có một tiến bộ quan trọng nào nếu không giải quyết đƣợc một cách toàn diện vấn đề nhập cƣ.‖[40] Đối với Mêhicô, nhập cƣ đã thực sự trở thành một vấn đề ƣu tiên trong chính sách đối ngoại với nƣớc láng giềng Hoa Kỳ.
Bắt đầu từ năm 2001, Hoa Kỳ và Mêhicô tiến hành các cuộc đàm phán chính thức về vấn đề ngƣời nhập cƣ Mêhicô ở Hoa Kỳ. Mở đầu là cuộc gặp
CRS-55 RS-55
chính thức giữa Tổng thống G. W. Bush và Tổng thống Vicente Fox ở Guanaluato, Mêhicô tháng 2-2001. Hai vị đứng đầu nhà nƣớc Hoa Kỳ và Mêhicô đã thảo luận về những vấn đề có liên quan đến ngƣời nhập cƣ Mêhicô. Tổng thống Fox đề nghị Hoa Kỳ đƣa ra cơ sở pháp lý để hợp pháp hóa số ngƣời Mêhicô hiện đang sinh sống và làm việc bất hợp pháp tại Hoa Kỳ. Trong bản Thông cáo chung, hai vị Tổng thống nhất trí đề nghị ―các cơ quan chức năng sớm tổ chức các cuộc hội đàm chính thức ở cấp cao để đạt đƣợc những thỏa thuận ngắn hạn và dài hạn nhằm giải quyết các vấn đề nhập cƣ và biên giới giữa hai nƣớc‖.[41] Sau đó, tháng 9-2001, trong chuyến thăm chính thức Hoa Kỳ của Tổng thống Vicente Fox, vấn đề nhập cƣ lại đƣợc nhắc lại. Mặc dù hai bên chƣa đạt đƣợc những thỏa thuận về vấn đề nhập cƣ nhƣng hai bên đã nhất trí khởi động chƣơng trình Đối tác vì sự Thịnh vƣợng. Theo đó, nhiều tổ chức doanh nghiệp và cơ quan chính phủ của cả hai nƣớc sẽ tài trợ cho các dự án hỗ trợ phát triển kinh tế cho các vùng biên giữa hai nƣớc nơi có nhiều vấn đề về nhập cƣ trái phép qua biên giới. Mục tiêu của chƣơng trình nhằm góp phần giải quyết tình trạng nhập cƣ trái phép vào Hoa Kỳ. Đặc biệt do tác động của vấn đề an ninh sau sự kiện Hoa Kỳ bị tấn công khủng bố ngày 11-9-2001, Hoa Kỳ gắn vấn đề nhập cƣ với việc quản lý biên giới giữa hai nƣớc. Theo đó, trong năm 2002 chính quyền Bush đã ban hành Đạo luật về cải cách visa nhập cƣ nhằm thắt chặt việc nhập cảnh vào Hoa Kỳ cũng nhƣ thắt chặt công tác kiểm soát biên giới và hải quan. Tháng 3-2002, Hoa Kỳ và Mêhicô đã ký Hiệp định về Đối tác Biên giới nhằm mục đích kiểm soát chặt chẽ việc qua lại biên giới giữa hai nƣớc và giảm bớt vấn đề nhập cƣ bất hợp pháp qua biên giới. Cùng với việc thực hiện Hiệp định này, nhiều cuộc họp giữa các nhóm công tác biên giới giữa hai nƣớc đƣợc tổ chức để thƣờng xuyên đánh giá tình hình qua lại biên giới của công dân hai nƣớc cũng nhƣ vấn đề nhập cƣ của ngƣời Mêhicô vào Hoa Kỳ. Ngoài ra, các nhóm công tác chung của hai nƣớc cũng đề xuất những văn bản và qui định mới có liên quan đến vấn đề nhập cƣ qua biên giới giữa Hoa Kỳ và Mêhicô.
CRS-56 RS-56
Tiếp tục đối phó với vấn đề nhập cƣ, ngày 7-1-2004, Tổng thống G. W.