Mỹ Latinh là một trong những khu vực trồng cây ma túy và chế biến chất ma túy lớn trên thế giới. Trong khi đó Hoa Kỳ có hàng triệu ngƣời nghiện ma túy. Do đó, phần lớn số ma túy sản xuất ở Mỹ Latinh đƣợc đƣa vào Hoa Kỳ. Mêhicô là nƣớc có nhiều điều kiện thuận lợi để trở thành điểm trung chuyển ma túy từ các nƣớc Mỹ Latinh vào Hoa Kỳ. Hai nƣớc có đƣờng biên giới trên bộ, trên không và trên biển. Đƣờng biên giới trên bộ dài khoảng 3.000 km. Biên giới trên biển trải dài ở hai đại dƣơng Đại Tây Dƣơng và Thái Bình Dƣơng. Với điều kiện địa lý nhƣ vậy, Mêhicô đƣợc coi là một cửa ngõ để đƣa ma túy vào Hoa Kỳ.
Trong những năm 1970 – 1980, Hoa Kỳ có khoảng 62 triệu ngƣời từng thừa nhận đã sử dụng cần sa và 22 triệu ngƣời sử dụng chất hêrôin.[63,209] Theo thống kê của cảnh sát Hoa Kỳ, 39 % các vụ giết ngƣời ở thành phố New York năm 1987 có liên quan đến ma túy.[66,113] Mêhicô luôn đƣợc coi là nơi trung chuyển một lƣợng lớn chất ma túy vào Hoa Kỳ. Trƣớc tình hình này, Đạo luật Chống Lạm dụng chất Ma túy đƣợc Hoa Kỳ ban hành vào năm 1986, trong đó bao gồm một số trừng phạt nhằm trực tiếp vào Mêhicô. Theo đó, Tổng thống Hoa Kỳ buộc phải tạm ngừng khoản viện trợ 1 triệu đô la Mỹ cho Mêhicô cho đến khi nƣớc này hợp tác với chính phủ Mỹ điều tra thành công vụ sát hại ông Enrique Camarena, một quan chức của Cục phòng chống ma túy của Hoa Kỳ
CRS-58 RS-58
Kỳ ―nên xem xét‖ các biện pháp trừng phạt bổ sung chống Mêhicô, chẳng hạn nhƣ tƣ vấn cho ngƣời Mỹ hạn chế du lịch đến Mêhicô và những sự cắt giảm khác nhằm vào viện trợ và các khoản vay từ các ngân hàng đa phƣơng cũng nhƣ các lợi nhuận thƣơng mại.[66,209] Điều đó đã cho thấy tính chất và mức độ rất nghiêm trọng của vấn đề trung chuyển ma túy. Cùng thời gian này, việc lạm dụng chất ma túy bắt đầu phát triển ở Mêhicô và số lƣợng ngƣời nghiện ma túy vị thành niên ở nƣớc này tăng lên. Trong thập niên 1980, ảnh hƣởng xấu của ma túy dần dần trở thành gánh nặng với công cuộc bảo vệ sức khỏe cộng đồng của Mêhicô. Một số điểm nóng về ma túy đã xuất hiện gồm các bang Sinaloa, Jalisco và các bang dọc biên giới của Mêhicô. Đây là những nơi có tỉ lệ ngƣời nghiện cao và đồng thời cũng là những nơi sản xuất ma túy để chuyển lên Bắc Mỹ.
Các loại ma túy nặng nhƣ hêrôin và côcain không đƣợc sử dụng nhiều ở Mêhicô, chủ yếu là chất cần sa vì thị trƣờng Mêhicô quá nhỏ bé đối với những loại ma túy cao cấp này. Do vậy, tình hình này đã làm nảy sinh các nhóm tội phạm có tổ chức lớn để vận chuyển ma túy ra nƣớc ngoài, trong đó phải kể đến các tổ chức hoạt động theo hình thức liên kết tập đoàn, nổi tiếng là tập đoàn Medellín và Guadalajara của Colômbia đều hoạt động trên đất Mêhicô. Hoa Kỳ và Mêhicô đã hợp tác và tiêu diệt hai băng nhóm lớn này song không thể tiêu diệt toàn bộ mạng lƣới vận chuyển ma túy. Thực tế đòi hỏi việc hợp tác và thực thi luật pháp giữa các nƣớc có tổ chức tội phạm sản xuất ma túy và nƣớc có tổ chức tội phạm tiêu thụ ma túy.[66,127] Đối với Mêhicô, công cuộc cứu vãn nền kinh tế khỏi cuộc khủng hoảng trầm trọng trong thập niên 1980 đã là một nhiệm vụ cực kỳ khó khăn chứ chƣa nói gì đến việc đầu tƣ vào công tác phòng chống tội phạm ma túy. Thêm vào đó, những tập đoàn buôn lậu ma túy đã đóng góp một cách không chính thức những khoản tiền rất lớn cho nền kinh tế Mêhicô đang mắc nợ trầm trọng lúc này. Năm 1985, giá trị của cần sa bán buôn là từ 300 đến 600 đô la Mỹ cho mỗi pound.4
Mêhicô sản xuất trong năm đó khoảng 3.000
CRS-59 RS-59
– 4.000 tấn, tƣơng đƣơng với giá trị trên thị trƣờng chợ đen là từ 2,3 tỉ đô la Mỹ đến 4,6 tỉ đô la Mỹ. [66,128] Ngay cả với mức ƣớc tính thấp nhất là 2,3 tỉ đô la Mỹ thì con số này cũng tƣơng đƣơng với một phần tƣ tổng nghĩa vụ trả nợ của Mêhicô hàng năm.
Chính vì những lý do nêu trên, Đạo luật Chống Lạm dụng chất ma túy của Hoa Kỳ năm 1986 với những trừng phạt đối với Mêhicô không thể tạo điều kiện cho việc hợp tác giữa hai quốc gia trong việc phòng chống ma túy. Ở một mức độ nhất định, nó làm tổn hại tới lợi ích kinh tế của Mêhicô, vì thế gây ra căng thẳng trong quan hệ song phƣơng. Bên cạnh đó, đạo luật này cắt đi một khoản viện trợ lớn tiếp sức cho Mêhicô trong công cuộc phòng chống ma túy. Nhƣ vậy, các nhà lập pháp Hoa Kỳ đã có một bƣớc đi không mang tính tích cực trong việc thúc đẩy Mêhicô nỗ lực hơn trong công cuộc phòng chống ma túy. Mặc dù vậy, từ thời điểm này Mêhicô tăng cƣờng hợp tác với phía Mỹ chống lại nạn buôn lậu ma túy để đổi lấy viện trợ của Mỹ. Cũng từ năm 1986, các chính quyền Mỹ thƣờng xem xét các báo cáo về sự hợp tác chống ma túy của các nƣớc với Hoa Kỳ để đƣa ra những quyết định tác động tới chính sách đối ngoại của Hoa Kỳ với những nƣớc đó. Từ thời điểm này, Mêhicô luôn đƣợc đánh giá là nƣớc có hợp tác tốt với Hoa Kỳ trong vấn đề chống buôn lậu ma túy.[81] Sự hợp tác của Mêhicô phần nào xuất phát từ thực tế là Mêhicô đang lâm vào khủng hoảng kinh tế với những món nợ nƣớc ngoài lớn. Nếu hợp tác chống ma túy với Hoa Kỳ, Mêhicô sẽ nhận đƣợc những khoản viện trợ để hỗ trợ giải quyết những vấn đề kinh tế trong nƣớc.
Trong thập niên 1990, chính quyền của Tổng thống Bill Clinton tiếp tục nỗ lực lôi kéo Mêhicô vào cuộc chiến chống ma túy của Hoa Kỳ. Đồng thời phía Mêhicô cũng nhận thức rõ hơn sự cần thiết phải đẩy mạnh hợp tác với Hoa Kỳ trong công tác phòng chống ma túy không chỉ vì lợi ích của Hoa Kỳ mà còn vì lợi ích của chính Mêhicô. Những hợp tác này bao gồm thực thi pháp luật mạnh, sử dụng quân đội tham gia các chiến dịch chống ma túy, lập các cơ quan kiểm soát biên giới và kiểm soát ma túy. Những hoạt động này của Mêhicô làm cho
CRS-60 RS-60
phía Mỹ tin rằng chính phủ Mêhicô thực sự muốn tiêu diệt nạn buôn bán ma túy bất hợp pháp. Để tăng cƣờng hiệu quả hợp tác giữa hai nƣớc trong việc chống ma túy, năm 1996 Hoa Kỳ và Mêhicô thành lập Nhóm Tiếp xúc Cấp cao. Nhóm này có nhiệm vụ làm cầu nối cho sự phối hợp hành động ở cấp chính phủ của hai nƣớc với việc tổ chức hai cuộc tham vấn ý kiến trong một năm. Nhóm Tiếp xúc Cấp cao đƣợc chia thành các tiểu ban chuyên trách về các vấn đề chống rửa tiền, vận chuyển ma túy có vũ trang, cắt giẳm nguồn cung cấp ma túy. Các tiểu ban này thƣờng xuyên phối hợp với nhau để trao đổi thông tin. Nhóm Tiếp xúc Cấp cao còn phối hợp Ủy ban song phƣơng Hoa Kỳ - Mêhicô về phòng chống ma túy tổ chức các hội nghị hàng năm về công tác này. Nhóm cũng phối hợp hoạt động với Phiên họp toàn thể của các quan chức cao cấp thực thi pháp luật của hai nƣớc do đích thân các Bộ trƣởng Tƣ pháp của Hoa Kỳ và Mêhicô chủ trì tại các cuộc tƣ vấn định kỳ.
Năm 1997, Tổng thống Hoa Kỳ Bill Clinton và Tổng thống Mêhicô Ernesto Zedillo đã trực tiếp gặp gỡ và trao đổi về một chiến lƣợc chung cho hoạt động chống ma túy, bao gồm cả việc dẫn độ tội phạm ma túy và tổ chức hội nghị chống ma túy cho toàn khu vực châu Mỹ. Bản chiến lƣợc đã chính thức đƣợc công bố tháng 2-1998. Sau đó hai nƣớc tiếp tục bàn các biện pháp cụ thể để thực hiện chiến lƣợc này, đồng thời ký kết một số thỏa thuận để tăng cƣờng tính hiệu lực về pháp lý cho việc thực hiện chiến lƣợc chống ma túy của hai nƣớc. Năm 1999, Hoa Kỳ và Mêhicô tiếp tục ký một số văn kiện và thỏa thuận mới tập trung vào đối phó với vấn đề rửa tiền ma túy, theo đó các vụ chuyển tiền qua lại giữa hai nƣớc đƣợc kiểm soát chặt chẽ để chống hoạt động rửa tiền của bọn tội phạm ma túy. Nhƣ vậy, hai nƣớc đã tạo ra những cơ sở pháp lý mạnh hỗ trợ hoạt động chống ma túy.
Bảng 2.1: Các hoạt động chống ma túy của Mêhicô, 1994-2000
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Bắt giữ ma túy (đơn vị tính: triệu tấn)
Cocaine 22.1 22.2 23.6 34.9 22.6 33.5 23.2 Opium 0.15 0.22 0.22 0.34 0.15 0.80 0.41 Heroin 0.297 0.203 0.363 0.115 0.120 0.258 0.302
CRS-61 RS-61 Marijuana 528 780 1,015 1,038 1,062 1,459 2,005 Methamphetamine 0.265 0.496 0.172 0.039 0.096 0.358 0.638 Ephedrine — 6.391* 6.661* 0.637* 0.347* 0.365* 0.560* Xƣởng chế biến 9 19 19 8 7 14 23 Bắt giữ ngƣời Ngƣời Mêhicô 6,860 9,728 11,038 10,572 10,034 10,261 10,771 Ngƣời nƣớc ngoài 146 173 207 170 255 203 233 Tổng cộng 7,006 9,901 11,245 10,742 10,289 10,464 11,004
Diện tích trồng cây ma túy bị phá hủy (đơn vị tính: ha)
Opium 6,620 11,036 8,450 15,389 7,900 14,671 8,000 17,732 9,500 17,449 7,900 15,469 7,600 15,621 Marijuana 8,495 14,227 11,750 21,573 12,200 22,961 10,500 23,576 9,500 23,928 19,400 33,583 13,000 31,019 Nguồn: Mexico’s Counter Narcotics Efforts un Zedillo and Fox, December 1994-
March 2001, Congressional Research Service, The Library of Congress,
March 30, 2001.
Để nâng cao năng lực cho lực lƣợng chống ma túy của Mêhicô, chính quyền Clinton đã hỗ trợ đào tạo các lực lƣợng trực tiếp chống ma túy và các cơ quan thực thi luật pháp của Mêhicô. Hoa Kỳ và Mêhicô cũng trao đổi các thẩm phán và quan tòa xét xử để học tập kinh nghiệm của nhau trong công tác xét xử tội phạm ma túy. Năm 1999, Quốc hội Mêhicô đã thông qua luật cho phép sử dụng những tài sản thu đƣợc của các tổ chức buôn bán ma túy thông qua các chiến dịch chống ma túy. Bộ Tài chính của Mexico là cơ quan trực tiếp quản lý việc sử dụng những tài sản này. Ngoài việc hỗ trợ đào tạo các lực lƣợng chống ma túy cho Mêhicô, chính quyền Clinton còn cung cấp thiết bị quân sự và huấn luyện quân đội Mêhicô làm công tác chống ma túy. Năm 2000, Nhóm Công tác về Phát hiện ma túy đã đƣa ra một nghị định thƣ tạo điều kiện cho sự thông tin liên lạc giữa các lực lƣợng chống ma túy, nhất là các chiến dịch chống vận chuyển ma túy bằng đƣờng biển.
Ngoài các hợp tác song phƣơng, Hoa Kỳ và Mêhicô cùng phối hợp chống ma túy trong các tổ chức quốc tế nhƣ Liên hiệp quốc, Tổ chức các nƣớc châu Mỹ. Tháng 10-1999, hai nƣớc đã phối hợp với các nƣớc khác trong việc đƣa ra một thỏa thuận về việc thành lập Ủy ban Kiểm soát ma túy Liên Mỹ. Đây là một cơ chế tập thể đánh giá các hoạt động chống ma túy của các nƣớc trong khu vực và chính thức hoạt động vào năm 2000.
CRS-62 RS-62
Năm 2001 chứng kiến sự bắt đầu của các chính quyền mới ở cả Hoa Kỳ và Mêhicô. Tổng thống Mỹ G. W. Bush đã chọn Mêhicô là nƣớc cho chuyến thăm nƣớc ngoài đầu tiên của mình. Trong chuyến thăm Mêhicô tháng 2-2001, Tổng thống Bush cùng với Tổng thống nƣớc chủ nhà Vincente Fox cam kết theo đuổi một chƣơng trình ―đối tác vì sự thịnh vƣợng‖ và nhất trí tăng cƣờng tính hiệu lực của luật pháp cho cuộc chiến chống ma túy. Sau chuyến thăm, Tổng thống Bush tỏ ra rất tin tƣởng vào quyết tâm chống ma túy và chống tham nhũng của chính phủ Mêhicô. Trên cơ sở đó, tháng 3-2001, Tổng thống Bush đã ký xác nhận sự hợp tác đầy đủ của Mêhicô với Hoa Kỳ trong cuộc chiến chống ma túy. Sau sự kiện khủng bố vào nƣớc Mỹ ngày 11-9-2001, việc kiểm soát chặt chẽ hơn đƣờng biên giới giữa hai nƣớc đã đem lại kết quả trong việc gia tăng số lƣợng ma túy bị bắt giữ. Trong vòng 4 năm kể từ khi Tổng thống Vicente Fox nhậm chức, sự hợp tác giữa các lực lƣợng phòng chống ma túy của Hoa Kỳ và Mêhicô đã thu giữ đƣợc 5.000 tấn cần sa và hơn 300 tấn côcain chất lƣợng cao để xuất khẩu [58,40] (trong đó khoảng 2/3 lƣợng ma túy này đƣợc tiêu thụ tại Hoa Kỳ) từ những kẻ buôn lậu vận chuyển từ Mêhicô đến vùng biên giới phía nam Hoa Kỳ. Trong thời gian này, cả hai viện trong Quốc hội Mỹ đều không đƣa ra những đề xuất phủ quyết việc cấp chứng nhận hợp tác phòng chống ma túy của Tổng thống Bush cho Mêhicô.
Tuy nhiên, hợp tác chống buôn lậu ma túy giữa Hoa Kỳ và Mêhicô không phải lúc nào cũng diễn ra suôn sẻ. Nhất là khi Quốc hội Mỹ đã bắt đầu quay trở lại thái độ hoài nghi với việc ghi nhận những cáo buộc của báo chí (chẳng hạn điều tra của tờ Washington Times) về sự dính líu giữa những quan chức Mêhicô và tội phạm ma túy trong một xuất bản phẩm năm 2003 của Thƣ viện Quốc hội Mỹ.[62,8] Theo những cáo buộc này, những kẻ buôn lậu ma túy thƣờng đƣợc các lực lƣợng quân đội và cảnh sát có trang bị vũ khí hạng nặng bảo vệ. Các lực lƣợng này đã đƣợc trả tiền hậu hĩnh để hộ tống những kẻ buôn lậu ma túy và hàng hóa trái phép băng qua biên giới vào Hoa Kỳ. Không những thế, một số trùm buôn lậu đã liên kết với các nhóm khủng bố và phiến loạn. Theo điều tra
CRS-63 RS-63
này, bọn chúng thậm chí đã tài trợ cho các ứng cử viên và đảng phái chính trị, nông dân và những nhóm công đoàn ủng hộ cho ma túy. Qua đó, những tên trùm này muốn đạt đƣợc sự ủng hộ của công luận bằng hình ảnh của một ―Robin Hood‖ – tên tƣớng cƣớp nổi tiếng vì chia những của cải có đƣợc cho ngƣời nghèo. Nhƣ vậy, tội phạm ma túy không dừng lại ở những hoạt động buôn bán bất hợp pháp. Chúng đã tìm cách xâm nhập vào hệ thống chính trị đặc biệt là lợi dụng những quan chức cấp cao đã bị mua chuộc để hợp thức hóa những hành động phi pháp. Với những hoạt động tinh vi nhƣ vậy, Hoa Kỳ khó có thể can thiệp vào tình hình nội bộ của Mêhicô để tiêu diệt tận gốc những tổ chức buôn lậu ma túy từ Mêhicô vào Hoa Kỳ.
Trong những năm cuối của nhiệm kỳ thứ hai của Tổng thống Bush, mặc dù Hoa Kỳ và Mêhicô đã đạt đƣợc nhiều thành tựu trong công tác chống ma túy nhƣng thực trạng của việc buôn lậu ma túy từ Mêhicô vào Hoa Kỳ vẫn còn nghiêm trọng. Việc buôn bán ma túy bất hợp pháp đi đôi với những tội ác có liên quan đến ma túy. Năm 2008, Mêhicô chứng kiến nhiều vụ phạm tội liên quan đến ma túy. Theo số liệu của Bộ Ngoại giao Mỹ, 5.600 ngƣời Mêhicô đã bị giết trong các vụ bạo loạn do buôn bán ma túy gây ra trong năm 2008. Con số này tăng 110% so với năm 2007. Trong số những ngƣời bị sát hại có 522 nhân viên quân đội và những ngƣời thực thi công tác chống ma túy. Chỉ riêng hai tháng đầu năm 2009, có tới hơn 1.000 ngƣời Mêhicô bị sát hại trong các vụ có liên quan đến ma túy, tăng 146% so với cùng kỳ của năm 2008.[47] Hiện tại, Mêhicô vẫn là nƣớc sản xuất và cung cấp chủ yếu các loại ma túy heroin, methamphetamine, và marijuana vào Hoa Kỳ. Mêhicô tiếp tục là nơi trung chuyển ma túy cocaine vào Hoa Kỳ. Theo Báo cáo về Chiến lƣợc Kiểm soát Ma túy Quốc tế năm 2009 của Bộ Ngoại giao Mỹ, 90% lƣợng ma túy cocaine đƣa vào Hoa Kỳ là qua đƣờng Mêhicô. Một số tổ chức buôn bán ma túy Mêhicô tiếp tục kiểm soát hầu hết các điểm phân phối ma túy dọc theo biên giới tây nam của