1. Giới thiệu
Trong chương này, chúng ta sẽ tập trung vào hai vấn đề đặc biệt nảy sinh trong trường hợp tồn tại quy định ngành. Trước hết, trong Mục 2, chúng ta sẽ bàn luận về quy định lý tưởng hoá so với quy định thực tiễn. Cụ thể hơn, chúng ta sẽ chỉ ra rằng trong luật môi trường có thể sử dụng nhiều tiêu chuẩn đa dạng. Chúng ta cũng sẽ tranh luận về lợi ích so sánh của các tiêu chuẩn này. Trong nhiều hệ thống pháp luật, hành vi thiết lập tiêu chuẩn của các cơ quan được thừa nhận bằng chỉ dẫn mà chúng ta cũng sẽ đề cập đến sau đây. Một vấn đề quan trọng được bàn luận trong Mục 3 là liệu những tiêu chuẩn ngành đề ra có cần xem xét tới những trường hợp có đặc thù địa lý. Hiển nhiên là vấn đề này không chỉ quan trọng khi xét trong bối cảnh quốc gia mà còn có tầm quan trọng trong phạm vi như châu Âu chẳng hạn. Vì vậy, vấn đề phát sinh là làm thế nào một lý thuyết về đặc trưng tối ưu có thể áp dụng trong bối cảnh châu Âu. Cho tới giờ, chúng ta vẫn đang thừa nhận rằng một cơ quan điều chỉnh sẽ đặt ra những tiêu chuẩn vì lợi ích cộng đồng. Tuy vậy, thực tế thường lại khác. Liên quan đến những kỹ thuật có tác dụng làm giảm bớt ô nhiễm, ngành công nghiệp thường đưa ra được những thông tin tốt hơn của các cơ quan hành chính Nhà nước, những cơ quan chịu trách nhiệm điều tiết các hoạt động công nghiệp, do đó sẽ phát sinh nguy cơ bị thao túng, vấn đề này sẽ được bàn bạc trong Mục 4 và kết luận được trình bày trong Mục 5.
2. Quy định trong thực tiễn
2.1. Quy định lý tưởng hoá
Hình 9.1 (trong Chương 9, Mục 4) cho biết mức ô nhiễm tối ưu (x1). Có thể chỉ ra được trạng thái tối ưu trong mô hình do nó dựa trên một loạt những giả định đơn giản: (i) có hai bên tham gia, bên gây ra ô nhiễm và bên bị ô nhiễm; (ii) cả hai bên liên quan đều biết được lợi nhuận thực do ô nhiễm (đường MNB), ngụ ý rằng công nghệ tối đa hoá lợi nhuận do người gây ra ô nhiễm sử dụng đã được cho trước, đồng thời có một mối quan hệ tuyến tính đơn giản giữa mức sản lượng và mức ô nhiễm (x có thể chỉ mức sản lượng hoặc mức xả thải); (iii) thiệt hại gây ra cho các nạn nhân là đã biết và có thể tính toán được trên phương diện kinh tế (đường MNH); (iv) mục tiêu của xã hội là tối đa hoá lượng của cải trong xã hội, tức là lượng lợi nhuận tổng của các bên có liên quan; và (v) không có sự tham gia của các ảnh hưởng ngoại biên hay các khoản lãi suất thêm vào. Tất cả những giả định trên là nhằm xác định và chỉ rõ những vấn đề cơ bản trong tối ưu hoá kinh tế. Mô hình này cũng thể hiện rõ nét định lý Coase. Bằng việc dần dần đưa ra từng giả định một, chúng ta đã có được một bức tranh đầy đủ hơn về một thế giới thực, phức tạp một cách có hệ thống.
Giả thiết về chi phí giao dịch bằng 0 được giải quyết trong Chương 9, mà trong đó chúng ta đã trình bày rõ ràng nguyên tắc chuẩn tắc Coase phát biểu rằng luật pháp nên bắt chước kết quả đã đạt được trong thế giới mang tính giả thuyết với đầy đủ thông tin và không có chi phí giao dịch; xem Chương 9, Mục 4. Trong thực tế, ít khi có thể xác định được tiêu chuẩn tối ưu. Để làm được việc này, cơ quan có chức năng điều tiết phải tra cứu các thông tin được miêu tả trong mô hình. Nhưng thực tế các thông tin đa phần bị giới hạn. Lý do căn bản của việc ban hành pháp luật là các chi phí giao dịch sẽ ngăn cản các bên tham gia đạt được thoả thuận. Do đó, để cải thiện tình trạng này, các cơ quan nên có thêm nhiều thông tin hoặc quyền lực mà bản thân các bên tham gia giao
dịch không có được. Giải pháp thứ nhất là các cơ quan sẽ thu thập những thông tin mà người gây ô nhiễm không thu thập. Giải pháp thứ hai là các cơ quan có thể quyết định mức chất thải, điều mà các bên tham gia không thể đi đến thoả thuận.
2.2. Thiết lập tiêu chuẩn môi trường
Quá trình cân bằng của mô hình đòi hỏi những thông tin chính xác về chi phí cận biên của hàng loạt thiết bị kỹ thuật có tác dụng ngăn ngừa ô nhiễm cũng như những thông tin về mức độ ô nhiễm gây ra cho các nạn nhân. Về lý thuyết, cả người gây ô nhiễm và các nạn nhân chịu ô nhiễm đều cần thông tin. Đặc biệt, trong trường hợp có nhiều người gây ô nhiễm và nhiều nạn nhân chịu ô nhiễm, việc nắm bắt và điều chỉnh mọi thông tin lại càng trở nên cần thiết. Do đó, quá trình đơn giản hoá mang tính thực tiễn lại càng đóng vai trò quyết định. Một sự thay đổi là thay việc ngăn cấm ô nhiễm bằng việc đề ra những mục tiêu chính trị thực tiễn và cố gắng đạt được những mục tiêu này theo hướng hiệu quả chi phí. Mục tiêu có thể là tổng lượng ô nhiễm, tối đa Xtấn chất thải độc hại hoặc một số lượng Y chiếc ô tô gây ra.
Trên thực tế, sự điều chỉnh thường được trình bày rõ ràng theo một vài mục tiêu chung và những bắt buộc hay giới hạn đối với người gây ra ô nhiễm. Sự điều chỉnh chung theo thuật ngữ luật pháp được gọi là tiêu chuẩn mục tiêu hoặc tiêu chuẩn chất lượng môi trường. Đôi khi nó cũng được đề cập đến như một tiêu chuẩn chất lượng xung quanh. Tiêu chuẩn này xác định rõ chất lượng đối với một thành phần môi trường nhất định. Chẳng hạn mục tiêu có thể phát biểu một cách rộng rãi là làm thế nào để một môi trường sống đặc biệt có thể được xây dựng theo hướng sinh thái hoặc nó có thể đơn giản ám chỉ đến những tiêu chuẩn hoá học đặc biệt phải đáp ứng được, ví dụ như các thông số hoá học của nước từ một con sông. Các nhà kinh tế học thường lập luận rằng luật pháp cần được giới hạn trong việc đề ra những mục tiêu trên.
Khi các luật sư nói đến những tiêu chuẩn có nghĩa là những biện pháp điều tiết thường được sử dụng và áp đặt bởi các cơ quan hành chính Nhà nước. Những cơ quan này sẽ chỉ ra cho các nhà máy gây ra ô nhiễm cho môi trường bên ngoài những biện pháp nên sử dụng để ngăn ngừa ô nhiễm. Các biện pháp này có thể được áp đặt theo các quy tắc chung, nhưng cũng có thể áp theo hình thức các giấy phép cá nhân. Trong lĩnh vực môi trường, chúng thường tồn tại dưới dạng những tiêu chuẩn xả thải, cho phép một số lượng và chất lượng chất thải nhất định được xả vào môi trường. Việc từ chối tuân theo những tiêu chuẩn này sẽ bị các cơ quan Nhà nước xử phạt hoặc sẽ phải chịu tội theo pháp luật. Do trong trường hợp đặc biệt này, người gây ô nhiễm không được tự do lựa chọn biện pháp mình muốn áp dụng nhằm đạt được chất lượng môi trường tối ưu nên các nhà kinh tế học thường coi hướng tiếp cận này như một cách tiếp cận theo hướng "chỉ huy-và- kiểm soát".
Để tránh nhầm lẫn liên quan đến khái niệm về các tiêu chuẩn, chúng ta cần phân biệt được ba loại tiêu chuẩn: Tiêu chuẩn mục tiêu (hay chất lượng xung quanh); tiêu chuẩn xả thải và tiêu chuẩn sản xuất (hay tiêu chuẩn quy cách).
Chính sách môi trường thường bắt đầu việc xác định chất lượng mà một thành phần môi trường nhất định cần có bằng việc đề ra mục tiêu hoặc một tiêu chuẩn chất lượng xung quanh. Tuy nhiên, chính những tiêu chuẩn mục tiêu này lại làm nảy sinh vấn đề. Nếu ô nhiễm môi trường gắn kết chặt chẽ với hoạt động được điều tiết thì chỉ cần một tiêu chuẩn chất lượng là đủ. Trong trường hợp đó, các cơ quan hành chính Nhà nước có thể, chẳng hạn như quyết định mục tiêu đối với chất lượng nước của một con sông nào đó. Và do đó, chỉ có nhà máy trực tiếp xả nước thải ra sông sẽ phải có trách nhiệm theo dõi việc thực hiện và hoàn thành mục tiêu. Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp, chi phí dành cho các cơ quan Nhà nước trong việc quyết định xác định nguyên nhân là rất cao. Đặc biệt là trong những trường hợp không phải một mà lên tới mười nguồn nước thải xả vào một con sông xác định. Ví dụ này chỉ ra rằng khi chính sách môi trường xuất phát từ chất lượng xung quanh đã được quyết định theo những tiêu chuẩn mục tiêu của một thành phần môi trường thì nó cũng có tác dụng lớn trong việc xây dựng những tiêu chuẩn chất thải có tính đến việc liệu có thể đạt được những tiêu chuẩn chất lượng xung quanh hay không.
Những tiêu chuẩn chất lượng do đó cũng có thể trở thành trách nhiệm của các cơ quan quản lý chuyên xác định tiêu chuẩn chất thải. Họ sẽ phải tính đến tiêu chuẩn chất lượng khi xác định tiêu chuẩn chất thải đối với các nguồn thải từ các cá nhân. Vì vậy, các tiêu chuẩn chất lượng và tiêu chuẩn xả thải có quan hệ mật thiết với nhau.
Những tiêu chuẩn chất lượng được luật pháp chú trọng đặc biệt vào những năm 70, 80 một phần do kết quả của sự thất bại trong chính sách chỉ đơn thuần dựa trên những tiêu chuẩn về xả thải. Hướng tiếp cận truyền thống theo kiểu "chỉ huy-và-kiểm soát" này chỉ tập trung vào lượng xả thải của từng công ty riêng biệt. Hạn chế của nó là một cơ quan quản lý không thể lường trước được ảnh hưởng của tổng lượng ô nhiễm đối với thành phần môi trường nhất định. Thêm vào đó, những tiêu chuẩn xả thải chẳng có mấy tính thúc đẩy trong việc cải tiến công nghệ chống lại và giảm ô nhiễm môi trường. Do đó, các chính sách môi trường sẽ thay đổi theo hướng tăng cường sử dụng các tiêu chuẩn chất lượng xung quanh, tuy nhiên, ở nhiều quốc gia, các tiêu chuẩn mục tiêu (hay tiêu chuẩn chất lượng xung quanh) vẫn được sử dụng kèm với tiêu chuẩn xả thải.
Loại tiêu chuẩn thứ hai thường được sử dụng trong các chính sách môi trường mà chúng ta vừa đề cập đến là tiêu chuẩn xả thải hay còn gọi là giá trị giới hạn xả thải. Những tiêu chuẩn này dành nhiều quyền tự do cho người gây ô nhiễm tiềm năng do họ thường chỉ quyết định (trong các quy tắc chung hoặc các giấy phép cá nhân) số lượng và chất lượng của những chất có thể bị thải vào môi trường. Dĩ nhiên, những tiêu chuẩn này không thể tự do bằng những tiêu chuẩn chỉ quy định về chất lượng nói chung. Những tiêu chuẩn chất lượng nói chung hoàn toàn dành quyền cho các công ty tự quyết định làm thế nào để tuân theo mục tiêu đã định. Khi sử dụng những tiêu chuẩn xả thải, chất lượng và số lượng các chất thải sẽ được điều chỉnh. Do đó, những tiêu chuẩn xả thải vẫn tự do hơn tiêu chuẩn thuộc loại thứ ba, tiêu chuẩn quy cách hay tiêu chuẩn sản xuất. Công nghệ quá trình hay công nghệ giảm nhẹ cũng sẽ được miêu tả trong loại tiêu chuẩn thứ ba này. Những vấn đề này sẽ được trình bày ngay dưới đây.
Hầu hết các hệ thống luật pháp có luật pháp về môi trường đều có quy định về tiêu chuẩn xả thải kể từ giữa thế kỷ XIX đa phần luật môi trường đều bắt nguồn bằng việc đưa các tiêu chuẩn xả thải vào trong "giấy phép hoạt động" chung mà các công ty bắt buộc phải có. Giấy phép này được sử dụng một cách truyền thống như một công cụ của các nhà chức trách trong việc kiểm soát hoạt động của một nhà máy nhất định. Khi nhận thức về môi trường phát triển, những giấy phép này cũng bắt đầu được gắn kết với những tiêu chuẩn xả thải. Sau đó, vào những năm 60, 70, hàng loạt hệ thống luật pháp bắt đầu thực hiện cái gọi là luật ngành nhằm bảo vệ một thành phần cụ thể của môi trường, ví dụ như nước mặt, nước ngầm, không khí hay đất đai. Một vài trong số những luật định chung này thường kết hợp một số thành phần cụ thể vào các tiêu chuẩn xả thải các chất. Tuy nhiên, thông thường, những hệ thống pháp luật này lại hoạt động khác nhau. Ví dụ như đạo luật môi trường về bảo vệ nguồn nước mặt chỉ nói đến các điều khoản về quản lý và giao quyền lực cho các cơ quan quản lý để thiết lập ra các tiêu chuẩn xả thải trong các giấy phép cá nhân. Trong một vài trường hợp, những tiêu chuẩn xả thải nói chung được thiết lập rộng rãi trong ngành công nghiệp ở cấp quốc gia nhằm hướng dẫn hành vi xác định tiêu chuẩn của các cơ quan quản lý địa phương. Việc đi chệch khỏi những tiêu chuẩn chung này sẽ phải được kiểm soát.
Tiêu chuẩn quy cách hay tiêu chuẩn sản xuất tiến một bước quan trọng xa hơn cả tiêu chuẩn xả thải do chúng sẽ điều chỉnh trước loại công nghệ sản phẩm hay công nghệ giảm nhẹ ô nhiễm, ví dụ một kiểu nhà máy xử lý nước nhất định sẽ phải được thực hiện bằng giấy phép. Rõ ràng lợi thế của các cơ quan kiểm soát và quản lý hành chính là chi phí thông tin của việc giám sát là rất thấp: có thể dễ dàng phát hiện liệu một công ty bất kỳ đã lắp đặt hệ công nghệ theo quy định chưa. Tuy nhiên, nhược điểm hiển nhiên khi xem xét trên phương diện kinh tế là các tiêu chuẩn quy cách có thể trở nên lỗi thời rất nhanh: chúng cũng không khuyến khích đổi mới công nghệ do tất cả những gì mà người được cấp phép phải làm là tuân thủ quy cách đã quy định. Ngoài ra, các tiêu chuẩn quy cách có thể có tác dụng quan trọng trong việc chống cạnh tranh, cung cấp độc quyền cho các nhà sản xuất công nghệ theo quy định. Vì vậy, các tiêu chuẩn quy cách kỹ thuật nói chung là hơi yếu, trừ khi có ai đó có thể lý luận được rằng người thiết lập tiêu chuẩn có thông tin tốt hơn liên quan đến công nghệ bảo vệ môi trường tối ưu hay hoạt động đổi mới so với các công ty. Tuy nhiên, điều này khó có thể xảy ra.
2.3. Thiết lập tiêu chuẩn tối ưu và phân tích chi phí - lợi ích
Theo như ở trên thì rõ ràng là chính sách môi trường yêu cầu các tiêu chuẩn chất lượng phải được thiết lập trước. Một chính sách chỉ liên quan đến các tiêu chuẩn xả thải, không tính đến chất lượng môi trường mà các tiêu chuẩn phải đạt được, đã được chứng minh là không hiệu quả. Nếu các tiêu chuẩn xả thải được sử dụng thì chất lượng môi trường tối ưu, một cách lý tưởng, sẽ được xác định trước tiên và sau đó xác định các tiêu chuẩn xả thải của các cơ sở khác nhau để đảm bảo ô nhiễm tổng hợp đến từ những nguồn phát thải này sẽ không vượt quá tiêu chuẩn chất lượng môi trường đã thiết lập. Do đó, các tiêu chuẩn mục tiêu phải được thiết lập, xác định chất lượng môi trường cần đạt được và tuỳ thuộc vào những công cụ thực hiện được lựa chọn, có thể bao gồm cả những tiêu chuẩn xả thải. Thật vậy, những tiêu chuẩn xả thải không nhất thiết phải căn cứ theo các tiêu chuẩn điều tiết dạng "chỉ huy-và-kiểm soát" (ví dụ như điều kiện giấy phép), nhưng cũng có
thể được thực hiện trong các loại thuế xả thải hoặc ở dưới hình thức các tiêu chuẩn cần quan tâm trong trường hợp trách nhiệm pháp lý.
Câu hỏi đặt ra là phân tích chi phí - lợi ích đề cập đến ở trên phù hợp vào cơ chế thiết lập tiêu chuẩn này như thế nào. Phân tích chi phí - lợi ích sẽ đóng một vai trò quan trọng khi xác định các mục tiêu môi trường cũng như xác định các tiêu chuẩn xả thải. Trong một thế giới tối ưu khi nhà điều tiết thiết lập các tiêu chuẩn xả thải vì lợi ích cộng đồng, cơ quan hành chính sẽ tính đến chi