BT
Về xây dựng công bố danh mục dự án: Từ năm 1997 các văn bản quy phạm pháp luật
về đầu tư theo hình thức công – tư đều quy định hằng năm các Bộ, Ngành địa phương phải lập, công bố danh mục dự án, kêu gọi đầu tư. Tuy nhiên, cho đến nay chưa có Bộ, Ngành và địa phương nào phê duyệt và công bố danh mục dự án phù hợp theo quy định, một số địa phương hiện nay mới đang trong quá trình xây dựng danh mục dự án kêu gọi đầu tư. Ngay cả những thành phố lớn như Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng… Là những địa phương có những dự án BOT, BT triển khai sớm và có vốn đầu tư lớn. Nhưng cho đến nay, vẫn chưa công bố danh mục dự án kêu gọi đầu tư. Gần đây còn có thực trạng một số địa phương đã có công bố danh mục dự án nhưng không đúng theo quy định. Danh mục dự án kêu gọi đầu tư phải căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế xã hội từng thời kỳ. Tuy nhiên, danh mục dự án các địa phương xây dựng lại dựa trên cơ sở đề xuất của các nhà đầu tư điều đó chưa tạo nên sự minh bạch và tính cạnh tranh để thu hút các nhà đầu tư có đủ năng lực thực hiện dự án thành công. Việc danh mục dự án chưa được phê duyệt, đặc biệt với các dự án BT gây khó khăn cho cơ quan Nhà nước cân đối nguồn lực thực hiện cam kết với nhà đầu tư xu thế thu hút đầu tư theo hợp đồng BT ở một số địa phương ngày
càng phổ biến trong các hình thức đầu tư theo hợp tác công - tư. Nhiều địa phương dự kiến vốn các dự án BT vượt nhiều lần ngân sách đầu tư phát triển của địa phương trong những năm gần đây, thậm chí có địa phương dự kiến vốn các dự án BT gấp hàng chục lần so với ngân sách đầu tư năm 2010. Để đảm bảo tính khả thi khi công bố danh mục dự án, đối với dự án BT, các địa phương phải có phương án hoàn trả vốn khả thi.
Về lựa chọn nhà đầu tư và năng lực nhà đầu tư thực hiện dự án: Từ số liệu báo
cáo của địa phương, Bộ, Ngành cho thấy tình trạng nhà đầu tư tự đề xuất dự án và việc chỉ định nhà đầu tư thực hiện dự án là khá phổ biến. Theo số liệu thống kê tính tới ngày 31/12/201052 tỷ lệ dự án chỉ định trực tiếp nhà đầu tư trên tổng số dự án được cấp phép và đang thẩm tra là 140/155. Ngoài ra, còn có 185 dự án đang kêu gọi và đã được chấp thuận chỉ định trực tiếp đầu tư, không ít các dự án được địa phương trình Thủ tướng Chính phủ xin ý kiến chấp thuận về hình thức đầu tư và chỉ định trực tiếp đầu tư. Việc chỉ định đầu tư vốn dĩ được sự cho phép của pháp luật nước ta và thường xuất phát từ yêu cầu cấp thiết của tình hình kinh tế xã hội. Tuy nhiên, việc chỉ định thầu thường xuyên này sẽ làm mất cơ hội cho Nhà nước được so sánh, lựa chọn nhà đầu tư có năng lực thực hiện dự án một cách tốt nhất. Ngoài ra, còn phải đối mặt với nhiều rủi ro về năng lực hạn chế và khả năng không hoàn thành dự án của nhà đầu tư được chỉ định.
Về năng lực của nhà đầu tư: hầu hết các dự án đầu tư theo hợp đồng BOT,
BTO, BT bị chậm tiến độ và không ít nguy cơ bị đổ vỡ, ngoài nguyên nhân do bồi thường giải phóng mặt bằng còn có nguyên nhân ảnh hưởng không nhỏ là nhà đầu tư thiếu năng lực tài chính. Theo quy định của pháp luật phần vốn chủ sở hữu để đầu tư dự án được quy định tối thiểu từ 10% đến 15% tổng mức đầu tư dự án, tức vốn vay thương mại có thể lên đến 85% tổng vốn đầu tư dự án, với tỷ lệ như vậy vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư cũng chỉ đủ trả lãi vay trong thời gian thực hiện dự án (dự án vài năm) kết quả sau cùng thì Nhà nước lại phải đứng ra giải quyết. Thực tế cho thấy đã có một số dự án BOT đã phải chuyển sang đầu tư bằng vốn vay của Nhà nước. Với các dự án lớn được Nhà nước bảo lãnh, khi dự án gặp khó khăn không tiếp tục triển khai được thì nguy cơ ngân hàng sẽ phải gánh chịu (dự án cầu Phú Mỹ thành phố Hồ Chí Minh). Đối với các dự án BT hầu hết là các dự án bất động sản, như tình hình
52Nguyễn Văn Giàu ,nghiên cứu PPP kinh nghiệm quốc tế và khuôn khổ thể chế tại Việt Nam, NXB Tri thức,
chung thị trường bất động sản nước ta gặp rất nhiều biến động, các nhà đầu tư gặp rất nhiều khó khăn trong việc triển khai cũng như việc hoàn vốn cho dự án.
Về thẩm định, phê duyệt dự án: do được chỉ định nhà đầu tư là chủ yếu nên đề
xuất dự án và dự án đầu tư đều do nhà đầu tư lập. Trên thực tế, khi lập đề xuất dự án nhà đầu tư thường lập với quy mô nhỏ hơn yêu cầu dẫn tới tổng mức đầu tư cũng giảm theo, nhưng khi được lựa chọn chính thức là nhà đầu tư ở bước lập dự án đầu tư các nhà đầu tư lại tăng quy mô dự án lên thậm chí còn vượt cả yêu cầu thực tế nên tổng mức đầu tư tăng lên rất lớn, có những trường hợp tổng mức đầu tư trong giai đoạn lập đề xuất dự án và giai đoạn đề xuất dự án được phê duyệt có sự chênh lệch rất lớn.
Trong khi đó theo quy định việc thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư là trách nhiệm của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền nhưng thực tế lại cho thấy ở đây xảy ra tình trạng thực hiện thiếu chặt chẽ, các dự án đa phần do nhà đầu tư lập việc phê duyệt chỉ mang tính hình thức. Trong quá trình thẩm định, một số ý kiến cho rằng dự án BT không thuộc vốn Nhà nước nên quá trình thẩm định chỉ mang tính khuyến cáo. Đối với dự án BOT mặc dù vốn đầu tư do nhà đầu tư bỏ ra thực hiện nhưng hàng hóa dịch vụ nhà đầu tư cung cấp phải nộp phí và một số trường hợp phải kèm theo điều kiện đảm bảo đầu tư hơn nữa các dự án BOT nói chung mang tính độc quyền cao.
Theo đó vốn đầu tư dự án BOT không phải của Nhà nước, nhưng tổng mức vốn đầu tư cũng cần phải hợp lý để xác định mức phí, điều kiện cam kết thời gian hoạt động một cách hài hòa, hợp lý giữa lợi ích nhà đầu tư Nhà nước và xã hội. Đối với dự án xây dựng công trình, hiện nay việc thẩm định công nghệ và tổng mức đầu tư là có thể thực hiện được. Tuy nhiên, đối với dự án đầu tư thiết bị máy móc việc thẩm định giá trị công nghệ, đặc biệt là trường hợp nhập khẩu là khá khó khăn do thông tin hạn chế năng lực cơ quan thẩm định khó có khả năng đáp ứng. Việc chỉ định trực tiếp nhà đầu tư thực hiện dự án, nhà đầu tư tự lập đề xuất dự án, lập tổng mức đầu tư, tự phê duyệt mà không được kiểm tra giám sát, việc đội giá công trình là hoàn toàn có thể xảy ra. Khi tổng mức đầu tư đã được thẩm định chấp thuận và ghi trong hợp đồng dự án giữa cơ quan Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân. Nếu trong quá trình thực hiện dự án xảy ra sai sót, việc sửa đổi, bổ sung điều chỉnh hợp đồng là có thể nhưng sẽ hết sức khó khăn.
Về công tác giám sát và kiểm tra của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền: hiện
nay Nghị định 108/2009 và Nghị định 24/2011 sửa đổi một số điều trong Nghị định 108/2011 về đầu tư theo hợp đồng BOT, BTO, BT cho phép doanh nghiệp dự án tự lập thiết kế kỹ thuật, tự chọn nhà thầu tư vấn, mua sắm hàng hóa, tự quản lý giám sát, hoặc thuê tư vấn độc lập để quản lý giám sát thi công xây dựng nghiệm thu từng hạng mục hoặc toàn bộ công trình. Quy định này tạo điều kiện chủ động cho nhà đầu tư trong quá trình thực hiện dự án. Bên cạnh đó, cũng còn nhiều lỗ hổng trong kiểm tra giám sát chất lượng khiến tình trạng nhiều công trình theo dự án BOT, BTO, BT đạt chất lượng không cao.
Cũng theo quy định cơ quan Nhà nước có thẩm quyền chịu trách nhiệm giám sát kiểm tra sự tuân thủ các nghĩa vụ của nhà đầu tư và doanh nghiệp dự án trong việc thực hiện các yêu cầu về quy hoạch, mục tiêu, quy mô, tiêu chuẩn kỹ thuật, chất lượng công trình, tiến độ huy động vốn và thực hiện dự án, bảo vệ môi trường và các vấn đề khác trong hợp đồng. Song cơ chế kiểm tra, giám sát các hoạt động đầu tư của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền còn mang tính hình thức, chưa thực sự đem lại hiệu quả, hầu như phó thác toàn bộ cho nhà đầu tư từ giai đoạn lập đề xuất dự án, phê duyệt dự án, thực hiện dự án, không kiểm soát sát sao. Có dự án khi thực hiện tăng quy mô và phát sinh lớn, thậm chí vốn đầu tư tăng gấp hai lần nhưng không được Nhà nước kiểm tra, giám sát chặt chẽ. Về chất lượng dự án, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cũng chưa có biện pháp giám sát tốt để xảy ra tình trạng các công trình vừa đưa vào sử dụng đã bị xuống cấp trầm trọng.
Vấn đề hoàn vốn cho dự án BT: đối với dự án BT, nhà đầu tư xây dựng công
trình kết cấu hạ tầng và sau khi xây dựng xong, nhà đầu tư chuyển giao công trình cho Nhà nước. Chính phủ tạo điều kiện cho nhà đầu tư thực hiện dự án khác để thu hồi vốn đầu tư và lợi nhuận hoặc thanh toán cho nhà đầu tư theo thỏa thuận trong hợp đồng. Trên thực tế, một số dự án đã được chấp thuận đầu tư theo hình thức BT và được xem xét bố trí ngân sách, vốn trái phiếu Chính phủ để hoàn vốn hoặc hỗ trợ. Nhưng nhà đầu tư lại được chỉ định trực tiếp thực hiện dự án, tự chịu trách nhiệm lựa chọn nhà thầu tư vấn, tự quản lý giám sát. Việc bố trí ngân sách trái phiếu Chính phủ như nêu trên cần xem xét kỹ lưỡng về cân đối trừ bằng giá trị sử dụng đất, theo quy định tiền thuế, tiền sử dụng đất thuộc ngân sách địa phương và việc sử dụng ngân sách hằng năm của địa phương phải tuân thủ theo các quy định pháp luật về ngân sách
Nhà nước. Như vậy, với cả hai hình thức hoàn vốn trên rõ ràng cho thấy thực chất vốn đầu tư dự án BT là vốn của Nhà nước.
3.2.2 Điểm bất cập trong quyết định 71/2010 về thí điểm đầu tư theo hình thức công – tư
Khung pháp lý về mô hình hợp tác công - tư chưa đầy đủ, chưa hoàn thiện, văn bản hướng dẫn cụ thể không nhiều nên các dự án được đề xuất cũng không triển khai được hoặc không khả thi. Đồng thời, cơ chế quản lý điều hành giám sát các dự án này đang bộc lộ nhiều thiếu sót dẫn đến hiệu quả không cao.
Tỷ lệ góp vốn của Nhà nước và tỷ lệ đóng góp vốn tối thiểu của nhà đầu tư tư
nhân hiện là điểm “ghẽn” mấu chốt trong quá trình thực hiện thí điểm. Đối với tỷ lệ
góp vốn chủ sở hữu của khu vực tư nhân trong nghị định 108/2009 và tỷ lệ phần tham gia của Nhà nước trong QĐ 71/2010 không được định nghĩa một cách rõ ràng, bao gồm một số yếu tố mà Nhà nước có thể cung cấp cho dự án với tỷ lệ 30% là giới hạn phần tham gia của Nhà nước trong khi không có quy định rõ phần đóng góp của Nhà nước cụ thể bao gồm những nội dung nào. việc quy định rõ hạn mức như vậy làm giảm đi sự thu hút các nhà đầu tư tư nhân.
Quy định phần giải phóng mặt bằng là nhiệm vụ của phía Nhà nước như vậy cũng rất hợp lý để tăng sức hấp dẫn của một dự án PPP nhất là những dự án công cộng với thời gian thu hồi vốn dài có nhiều rủi ro. Tuy nhiên, việc quy định nguồn vốn phục vụ công tác giải phóng mặt bằng sẽ lấy từ nguồn ngân sách địa phương dường như không khả thi. Bởi lẽ, những dự án theo mô hình PPP là những dự án cần sự hợp tác đầu tư vốn của tư nhân và có khả năng ngân sách của địa phương bị hạn chế, trong bối cảnh ngân sách hằng năm ổn định đồng thời xu thế cắt giảm đầu tư công vẫn sẽ tiếp tục mạnh mẽ trong thời gian tới, khả năng cung cấp vốn cho hạng mục này tương đối thấp, cũng như việc triển khai quy định này trong thực tế có thể phức tạp và mất rất nhiều thời gian.
Cơ chế thẩm định đánh giá hiệu quả tài chính và hiệu quả kinh tế xã hội còn lỏng lẻo mơ hồ, dễ dẫn tới phán đoán sai về hiệu quả của dự án.
Quy trình sử dụng và hoàn trả vốn còn khá phức tạp khả năng nắm bắt và thực hiện được quy trình này ở cấp địa phương không chắc chắn, trong khi việc tăng cường
đào tạo nâng cao năng lực đảm bảo cán bộ địa phương thực hiện quy trình này sẽ mất rất nhiều thời gian với hiệu quả chưa biết trước.
Trong QĐ 71/2010 có quy định về vấn đề bảo lãnh, và trên thực tế cho thấy việc bảo lãnh dẫn đến trách nhiệm tiềm tàng của Chính phủ và dẫn đến gánh nợ công lớn hơn cho nước ta. Vì vậy, trong quá trình thí điểm mô hình PPP, quan điểm phổ biến là không khuyến khích áp dụng các hình thức bảo lãnh Chính phủ. Tuy nhiên, việc cân nhắc xem xét các cam kết trực tiếp của Nhà nước trong hợp đồng nhượng quyền cùng với vốn hỗ trợ của Nhà nước đã đủ cho việc đảm bảo doanh thu cho dự án hay chưa sẽ gặp nhiều khó khăn. Trong hoàn cảnh chịu sức ép của các nhà đầu tư vì pháp luật có quy định điều này cùng áp lực các bên tài trợ và về thời gian nhanh chóng hoàn thành việc tìm nhà đầu tư cho các dự án, hình thức bảo lãnh Chính phủ có thể được áp dụng một cách bất cân nhắc.
Cơ chế tài phán chưa tạo đủ niềm tin cho các nhà đầu tư, đặc biệt trong bối cảnh các luật về thực thi và bảo đảm hiệu lực thực hiện hợp đồng ở nước ta còn nhiều lỗ hổng, hiệu lực pháp lý chưa cao gây khó khăn rất lớn cho việc thu hút để các nhà đầu tư tư nhân yên tâm hợp tác.
Với thực tế triển khai thí điểm dự án PPP theo quyết định 71/2010, hiện nay tình trạng “ôm” dự án rất phổ biến, chỉ định thầu là chủ yếu. Hầu hết các doanh nghiệp, tập đoàn, tổng công ty, công ty Nhà nước đều hoạt động chủ yếu bằng vốn vay và vốn chiếm dụng. Trong khi, các doanh nghiệp này chính là nòng cốt của nền kinh tế và nhiều công ty đang là nhà đầu tư của những dự án lớn. Điều này cho thấy, nhà đầu tư Việt Nam thiếu vốn hoạt động, chủ yếu nhờ vốn ngân hàng thương mại Nhà nước, rồi sau đó vay trái phiếu Chính phủ là đủ vốn để tham gia các dự án đầu tư. Xét cho cùng hợp tác công - tư thực chất là công – công, chính vì vậy khi có lợi thì nhà đầu tư nhảy vào, nhưng khi thua lỗ lại mang trả Nhà nước. Khảo sát của Trung tâm Thông tin và Dự báo kinh tế - xã hội Quốc gia cho thấy, các nhà tư vấn nước ngoài đánh giá môi trường thể chế về PPP ở Việt Nam chưa cao, vẫn còn những hạn
chế. Ví như, cụm từ “thí điểm” tạo cảm giác bất an và không chắc chắn đối với các