Mô hình PPP không còn là phương thức quá mới mẻ, bản thân Việt Nam đã có những dạng PPP tồn tại từ trước như BOT, BTO, BT, BOO... các dạng hình thức này thu hút vốn khu vực tư nhân, tuy không nhiều nhưng đã có đóng góp vai trò nhất định trong xây dựng phát triển cơ sở hạ tầng.
Từ khi các dự án theo mô hình hợp tác công - tư được triển khai qua các dạng BOT, BTO, BT, BOO…Đến nay vẫn chưa có một báo cáo, một cơ chế nào cụ thể hay một cơ quan Nhà nước có thẩm quyền nào được chỉ định đánh giá tổng kết đầy đủ về tình hình thực hiện các dự án đầu tư theo hình thức này. Do việc thu thập số liệu tổng kết diễn ra nhỏ lẻ, gặp nhiều khó khăn trong tiếp cận, phân loại, sử dụng các số liệu và tài liệu vì vậy các số liệu nêu ở đây chỉ mang tính chất tham khảo.
Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư tính đến thời điểm 31/12/2010 theo báo cáo từ 48 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và một số Bộ, có 35 trong 48 tỉnh thành phố thuộc Trung ương và hai Bộ có dự án đầu tư theo hình thức BTO, BOT, BT. Tổng số dự án có tất cả 384 dự án đầu tư với tổng số vốn đầu tư 1.114.663 tỷ đồng đã được cấp phép và đang kêu gọi đầu tư, trong đó các địa phương quản lí 342 dự án với tổng số vốn là 660.832 tỷ đồng, chiếm tỉ trọng 89,1% về số dự án và 59,3% về tổng số vốn. Bộ Giao thông vận tải quản lí 29 dự án với tổng số vốn đầu tư là 88.111 tỷ đồng chiếm 7,6% về số dự án và 7,9% về số vốn đầu tư43.
Bộ Công thương quản lí 13 dự án với tổng số vốn đầu tư 365.720 tỷ đồng chiếm tỉ trọng 3,4% về số dự án và 32,8% về số vốn. Phân loại theo hợp đồng thì dự án theo hợp đồng BOT là 129 dự án với tổng số vốn đầu tư 604.389 tỷ đồng. Theo hợp đồng BTO 122 dự án với số vốn đầu tư 918 tỷ đồng. Dự án BT có 211 dự án với số vốn đầu tư 432.129 tỷ đồng. Dự án BT kết hợp BOT có 42 dự án với số vốn đầu tư 185.227 tỷ đồng. Xét về số dự án chủ yếu là theo hình thức BT chiếm 54,95%, hình
43
Nguyễn Văn Giàu, nghiên cứu PPP kinh nghiệm quốc tế và khuôn khổ thể chế tại Việt Nam, NXB Tri thức,
thức BOT chiếm 33,59%, dự án kết hợp hình thức BT và BOT chiếm 10,94%, hình thức BTO chỉ chiếm 0,52%. Theo lĩnh vực đầu tư xây dựng công trình giao thông có 254 dự án với số vốn đầu tư 563.114 tỷ đồng, xây dựng hệ thống cấp nước sạch có 4 dự án với tổng số vốn đầu tư 4490 tỷ đồng, xây dựng hệ thống thu gom rác thải, chất thải và cải tạo môi trường có 50 dự án với số vốn đầu tư 139.403 tỷ đồng, xây dựng nhà máy điện đường dây tải điện có 13 dự án với số vốn đầu tư 365.720 tỷ đồng, xây dựng nhà làm việc, khu công nghiệp, khu đô thị và các dịch vụ công cộng khác có 59 dự án với tổng số vốn 41.935 tỷ đồng44.
Tình hình triển khai các dự án ở địa phương:
Trong số 342 dự án hiện do địa phương quản lý có 38 dự án đã được cấp giấy chứng nhận đầu tư với tổng vốn đầu tư là 25 ngàn 675 tỷ đồng, có 79 dự án đang thẩm tra để cấp giấy chứng nhận đầu tư với tổng số vốn 92 ngàn 600 tỷ đồng. Ngoài ra các địa phương còn đang kêu gọi đầu tư với 185 dự án với tổng số vốn đầu tư 463 ngàn 488 tỷ đồng và dự kiến kêu gọi đầu tư là 40 dự án với tổng số vốn sự kiến là 79 ngàn 069 tỷ đồng45.
Tình hình triển khai tại các Bộ Ngành:
Theo số liệu báo các của các Bộ, Ngành, Bộ Giao thông vận tải, Bộ Công thương hiện đang có dự án đầu tư theo hình thức trên theo đó: trong số 29 dự án do Bộ Giao thông vận tải quản lí có 7 dự án đã hoàn thành và đưa vào khai thác với tổng số vốn với 4 ngàn 1 tỷ đồng, 10 dự án đang triển khai với vốn đầu tư 32 ngàn 639 tỷ đồng, 4 dự án đang xem xét cấp giấy chứng nhận đầu tư với tổng số vốn đầu tư 50 ngàn 371 tỷ đồng, 1 dự án đang kêu gọi đầu tư với vốn đầu tư 1 ngàn 100 tỷ đồng.
Trong số 13 dự án Bộ Công thương quản lý đã có 2 dự án đưa vào khai thác với tổng số vốn đầu tư 824 triệu USD – tương đương 16 ngàn 480 tỷ đồng, 1 dự án đang thi công với tổng vốn đầu tư 1.950 triệu USD – tương đương 39 ngàn tỷ đồng, 1 dự án mới được cấp giấy chứng nhận đầu tư với tổng vốn đầu tư 2.250 triệu USD – tương đương 45 ngàn tỷ đồng, 6 dự án đang đàm phán ký kết với vốn đầu tư 10.450
44
Nguyễn Văn Giàu, “nghiên cứu PPP kinh nghiệm quốc tế và khuôn khổ thể chế tại Việt Nam”, NXB Tri
thức, năm 2013
45 Nguyễn Văn Giàu “nghiên cứu PPP kinh nghiệm quốc tế và khuôn khổ thể chế tại Việt Nam”, NXB Tri thức,
triệu USD – tương đương 209 ngàn tỷ đồng, 3 dự án đang lựa chọn nhà đầu tư với tổng số vốn dự kiến 2.812 triệu USD – tương đương 56.240 tỷ đồng.46
Tính đến thời điểm năm 2012, Chính phủ đã chấp thuận một số dự án PPP lớn như:
Dự án đường cao tốc Cầu Giấy – Phan Thiết là dự án đầu tiên thí điểm áp dụng mô hình hợp tác công - tư tại Việt Nam do Bộ Giao thông vận tải chủ trì. Nhà đầu tư Bixteco là đơn vị đề xuất dự án, lập báo cáo nghiên cứu khả thi cho dự án và được chỉ định là nhà đầu tư thứ nhất của dự án, nhà đầu tư thứ hai sẽ được xác định thông qua đấu thầu rộng rãi.
Theo Bộ Giao thông vận tải: hiện đang nghiên cứu thực hiện hai dự án theo mô hình PPP gồm dự án Đường cao tốc Biên Hòa – Vũng Tàu, dự án đường cao tốc Ninh Bình – Hà Tĩnh. Trong đó, đặc biệt ưu tiên thúc đẩy tiến độ đốivới dự án đường cao tốc Ninh Bình – Hà Tĩnh, Bộ đang nghiên cứu triển khai mô hình PPP, xác định thời điểm đầu tư phù hợp47.
Theo Bộ Y tế: dự án cung cấp các dịch vụ hậu cần công ty Hellmann - Đức đề xuất hợp tác từ tháng 4/2012 với đề nghị Bộ Y tế ký một thỏa thuận khung hành động. Theo đó, đề nghị Bộ Y tế đồng ý để công ty Hallmann triển khai dự án trong vòng 10 năm trên quy mô tối thiểu của cả nước là 100 bệnh viện, tuy nhiên đến nay dự án này vẫn đang gặp vướng mắc về thủ tục lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi và báo cáo nghiên cứu khả thi từ chính phía công ty Hallmann. Xác định đây là dự án đem lại lợi ích kinh tế xã hội cao và rất tiềm năng theo mô hình PPP nên Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Y tế cùng với các Bộ, Ngành, Đơn vị có liên quan đang nỗ lực thúc đẩy triển khai mô hình này, trong điều kiện các nhà đầu tư phải đáp ứng các quy định pháp luật hiện hành của Việt Nam48.
Các dự án dự kiến triển khai theo mô hình PPP ở các địa phương: TP Hà Nội có 2 dự án: dự án đầu tư vành đai 4 và dự án hệ thống cấp nước sông Đuống. Tỉnh Thanh Hóa có 2 dự án gồm dự án cầu đường Nguyệt Viên và dự án hệ thống xử lý
46 Nguyễn Văn Giàu, nghiên cứu PPP kinh nghiệm quốc tế và khuôn khổ thể chế tại Việt Nam, NXB Tri thức,
năm 2013
47 Nguyễn Văn Giàu, nghiên cứu PPP kinh nghiệm quốc tế và khuôn khổ thể chế tại Việt Nam, NXB Tri thức,
năm 2013
48
Nguyễn Văn Giàu, nghiên cứu PPP kinh nghiệm quốc tế và khuôn khổ thể chế tại Việt Nam, NXB Tri thức,
nước thải khu kinh tế Nghi Sơn. Thành phố Đà Nẵng có 6 dự án gồm dự án phát triển mạng lưới xe buýt thành phố, dự án xử lý bùn trên địa bàn thành phố, dự án mở rộng hệ thống mạng internet không dây công cộng, dự án nút giao thông khác mức tại nút ngã ba Huế, xây dựng cảng Liên Chiểu, xây dựng bãi đỗ xe ngầm. Tỉnh Đồng Nai có 1 dự án, dự án đường liên cảng huyện Nhơn Trạch. Tỉnh Sóc Trăng 1 dự án, dự án nâng cấp nhà máy xử lý nước thải tập trung khu công nghiệp An Nghiệp. Tỉnh Quảng Trị có 3 dự án, gồm dự án xây dựng trung tâm hậu cần Đông Hà, cảng cạn Lao Bảo, dự án cấp nước sông Nhùng. Các đề xuất trên chỉ dừng lại ở mức đăng ký tên dự án và chưa được đề xuất với đầy đủ hồ sơ như trong QĐ 71/2010 quy định. 49
Tính đến thời điểm hiện tại năm 2014, Bộ Giao thông vận tải đang quản lý 53 dự án BOT, BT và PPP với tổng mức đầu tư hơn 132.000 tỷ đồng, bao gồm 17 dự án đã hoàn thành đưa vào khai thác với tổng mức đầu tư hơn 16.000 tỷ đồng; 36 dự án đang trong giai đoạn thực hiện đầu tư với tổng mức đầu tư hơn 116.000 tỷ đồng (chưa bao gồm các dự án do tổng công ty đầu tư phát triển đường cao tốc Việt Nam đang triển khai). Trong đó, từ khi thành lập Ban PPP đến nay triển khai 34 dự án tổng mức đầu tư 87.564 tỷ đồng. Ngoài ra, có 16 dự án sẽ sớm triển khai trong thời gian tới cùng với nhiều dự án khác đang nghiên cứu tính khả thi và kêu gọi đầu tư50.
Về các dự án đang chuẩn bị đầu tư, trong lĩnh vực đường bộ có 14 dự án khả thi, chuẩn bị khởi công cụ thể, quốc lộ (sau đây gọi là QL) 1 đoạn qua các tỉnh Ninh Thuận, Bình Thuận, đoạn tránh TP Phủ lý, đoạn tránh TX Sóc Trăng và cửa ngõ Bạc Liêu, QL6 đoạn Xuân Mai - Hòa Bình và đường Hòa Lạc - Hòa Bình, QL15 đoạn qua Truông Bồn, QL18 đoạn Bắc Ninh - Uông Bí, QL38 đoạn Bắc Ninh - Hải Dương, các tuyến đường cao tốc Pháp Vân - Cầu Giẽ, đoạn Thái Nguyên - Chợ Mới, Dầu Giây - Phan Thiết, Ninh Bình - Thanh Hóa, Trung Lương - Mỹ Thuận. Riêng nút giao với QL48 bổ sung vào dự án BOT QL1 đoạn Nghi Sơn - Cầu Giát đang hoàn chỉnh đầu tư, sẽ duyệt trước 15/6/2014 và dự kiến khởi công quý III/2014. Ngoài ra, còn có các
49
Nguyễn Văn Giàu nghiên cứu PPP kinh nghiệm quốc tế và khuôn khổ thể chế tại Việt Nam, NXB Tri thức,
năm 2013
dự án đang nghiên cứu thuộc QL6, QL22B, QL26, QL28, QL30, QL32, QL38, QL91B51…
Các số liệu trên đã thể hiện phần nào tình hình triển khai mô hình hợp tác công - tư trên thực tế ở nước ta. Cùng với đó trong quá trình thực hiện dự án khung pháp lý điều chỉnh mô hình PPP ở nước ta theo Quyết định 71/2010 về thí điểm theo mô hình hợp tác công tư, cùng Nghị định 108/2009 về đầu tư theo hợp đồng xây dựng – kinh doanh – chuyển giao, hợp đồng xây dựng – chuyển giao – kinh doanh, hợp đồng xây dựng – chuyển giao, đã bộc lộ rất nhiều mặt hạn chế, gây khó khăn trong quá trình triển khai dự án PPP.
3.2 Bất cập trong khung pháp lý mô hình PPP
3.2.1 Điểm bất cập trong nghị định 108/2009 về đầu tư theo hình thức BOT, BTO, BT BT
Về xây dựng công bố danh mục dự án: Từ năm 1997 các văn bản quy phạm pháp luật
về đầu tư theo hình thức công – tư đều quy định hằng năm các Bộ, Ngành địa phương phải lập, công bố danh mục dự án, kêu gọi đầu tư. Tuy nhiên, cho đến nay chưa có Bộ, Ngành và địa phương nào phê duyệt và công bố danh mục dự án phù hợp theo quy định, một số địa phương hiện nay mới đang trong quá trình xây dựng danh mục dự án kêu gọi đầu tư. Ngay cả những thành phố lớn như Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng… Là những địa phương có những dự án BOT, BT triển khai sớm và có vốn đầu tư lớn. Nhưng cho đến nay, vẫn chưa công bố danh mục dự án kêu gọi đầu tư. Gần đây còn có thực trạng một số địa phương đã có công bố danh mục dự án nhưng không đúng theo quy định. Danh mục dự án kêu gọi đầu tư phải căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế xã hội từng thời kỳ. Tuy nhiên, danh mục dự án các địa phương xây dựng lại dựa trên cơ sở đề xuất của các nhà đầu tư điều đó chưa tạo nên sự minh bạch và tính cạnh tranh để thu hút các nhà đầu tư có đủ năng lực thực hiện dự án thành công. Việc danh mục dự án chưa được phê duyệt, đặc biệt với các dự án BT gây khó khăn cho cơ quan Nhà nước cân đối nguồn lực thực hiện cam kết với nhà đầu tư xu thế thu hút đầu tư theo hợp đồng BT ở một số địa phương ngày
càng phổ biến trong các hình thức đầu tư theo hợp tác công - tư. Nhiều địa phương dự kiến vốn các dự án BT vượt nhiều lần ngân sách đầu tư phát triển của địa phương trong những năm gần đây, thậm chí có địa phương dự kiến vốn các dự án BT gấp hàng chục lần so với ngân sách đầu tư năm 2010. Để đảm bảo tính khả thi khi công bố danh mục dự án, đối với dự án BT, các địa phương phải có phương án hoàn trả vốn khả thi.
Về lựa chọn nhà đầu tư và năng lực nhà đầu tư thực hiện dự án: Từ số liệu báo
cáo của địa phương, Bộ, Ngành cho thấy tình trạng nhà đầu tư tự đề xuất dự án và việc chỉ định nhà đầu tư thực hiện dự án là khá phổ biến. Theo số liệu thống kê tính tới ngày 31/12/201052 tỷ lệ dự án chỉ định trực tiếp nhà đầu tư trên tổng số dự án được cấp phép và đang thẩm tra là 140/155. Ngoài ra, còn có 185 dự án đang kêu gọi và đã được chấp thuận chỉ định trực tiếp đầu tư, không ít các dự án được địa phương trình Thủ tướng Chính phủ xin ý kiến chấp thuận về hình thức đầu tư và chỉ định trực tiếp đầu tư. Việc chỉ định đầu tư vốn dĩ được sự cho phép của pháp luật nước ta và thường xuất phát từ yêu cầu cấp thiết của tình hình kinh tế xã hội. Tuy nhiên, việc chỉ định thầu thường xuyên này sẽ làm mất cơ hội cho Nhà nước được so sánh, lựa chọn nhà đầu tư có năng lực thực hiện dự án một cách tốt nhất. Ngoài ra, còn phải đối mặt với nhiều rủi ro về năng lực hạn chế và khả năng không hoàn thành dự án của nhà đầu tư được chỉ định.
Về năng lực của nhà đầu tư: hầu hết các dự án đầu tư theo hợp đồng BOT,
BTO, BT bị chậm tiến độ và không ít nguy cơ bị đổ vỡ, ngoài nguyên nhân do bồi thường giải phóng mặt bằng còn có nguyên nhân ảnh hưởng không nhỏ là nhà đầu tư thiếu năng lực tài chính. Theo quy định của pháp luật phần vốn chủ sở hữu để đầu tư dự án được quy định tối thiểu từ 10% đến 15% tổng mức đầu tư dự án, tức vốn vay thương mại có thể lên đến 85% tổng vốn đầu tư dự án, với tỷ lệ như vậy vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư cũng chỉ đủ trả lãi vay trong thời gian thực hiện dự án (dự án vài năm) kết quả sau cùng thì Nhà nước lại phải đứng ra giải quyết. Thực tế cho thấy đã có một số dự án BOT đã phải chuyển sang đầu tư bằng vốn vay của Nhà nước. Với