Trong quá trình thực hiện dự án mô hình PPP việc chuẩn bị dự án là khâu cần thiết và quan trọng bởi tính công khai của công việc này giúp cho nhà đầu tư có cơ hội như nhau trong việc tiếp cận dự án đầu tư, đồng thời Nhà nước cũng có cơ hội lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án bao gồm việc đề xuất, lập, công bố dự án… Trong thời gian trước đây khi chưa có quy chế thí điểm hợp tác công - tư thì các dự án theo hình thức này như dự án BOT, BTO, BT… Việc đề xuất dự án, hầu hết đều được thực hiện trên cơ sở đề xuất của các nhà đầu tư và được chấp thuận. Thực tế này cho thấy, việc lập và công bố danh mục dự án đầu tư theo các hợp đồng trên được tiến hành rất hạn chế. Hệ quả của nó là các nhà đầu tư khó có khả năng tiếp cận cơ hội đầu tư và
hiện tượng "khép kín" trong hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản theo đó đã hình thành.
Hơn nữa, tại quy chế đầu tư BOT nước ngoài trước đây, việc lập danh mục dự án đầu tư không được phân cấp cho các Bộ quản lý ngành và Uỷ ban nhân dân tỉnh, mà do Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì, phối hợp với các cơ quan này trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Quy định này thực tế đã không tạo ra sự chủ động, nâng cao tinh thần trách nhiệm của các cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước đặc biệt là các Bộ, Ngành và địa phương nơi có dự án đầu tư bởi các cơ quan này không có thẩm quyền phê duyệt các dự án nằm trong danh mục, trong khi họ mới chính là người am hiểu về ngành, lĩnh vực và tình hình thực tiễn địa phương mình, xác định rõ những dự án nào trên địa bàn hay thuộc ngành mình quản lý cần kêu gọi vốn đầu tư. Từ đó khiến cho hiệu quả của việc thu hút vốn đầu tư nước ngoài bị ảnh hưởng một cách đáng kể. Thêm vào đó, việc quy định trên cơ sở các danh mục dự án đã được phê duyệt, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền chỉ đạo nhà đầu tư lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (gọi tắt là báo cáo tiền khả thi) làm cơ sở để lựa chọn nhà đầu tư nước ngoài thì doanh nghiệp BOT phải hoàn trả ngân sách Nhà nước chi phí này, đã không thực sự taọ ra động lực thúc đẩy doanh nghiệp nước ngoài đầu tư vào xây dựng công trình kết cấu hạ tầng. Bởi lẽ, nó làm tổng mức đầu tư của công trình tăng lên, gây khó khăn cho nhà
đầu tư khi phải thu xếp một phần vốn cho công tác này, trong khi, nếu được thực hiện bằng kinh phí của Nhà nước sẽ làm giảm áp lực vốn cho nhà đầu tư, đồng thời đảm bảo tính khả thi của dự án trong danh mục mà Nhà nước muốn kêu gọi đầu tư, trừ trường hợp dự án này do nhà đầu tư tự đề xuất thì chi phí này làm cơ sở để chủ đầu tư tránh được những thiệt hại rủi ro khi thực hiện dự án. Còn đối với đầu tư trong nước, lại cho phép Ủy ban nhân dân tỉnh được quyền lập và công bố các danh mục dự án nhóm B29 và nhóm C30. Dự định thực hiện trên địa bàn và thông qua báo cáo tiền khả thi sau khi có ý kiến thống nhất của Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ quản lý ngành chuyên môn. Còn các dự án nhóm A31 do Bộ Kế hoạch và Đầu tư lập danh mục dự án, trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt và thông qua nghiên cứu tiền khả thi.
Như vậy, cùng một vấn đề lại tồn tại những quy định khác nhau áp dụng đối với đầu tư trong nước và đầu tư nước ngoài. Đến gần đây, khi Nghị định 78/2007 (hết hiệu lực) và hiện nay thi hành Nghị định 108/2009 và Nghị định 24/2011 sửa đổi một số điều trong Nghị định 108/2009 thì việc đề xuất, lập công bố danh mục dự án mới được quy định rõ ràng hơn, thống nhất 2 nhà đầu tư trong và ngoài nước đều được công bằng như nhau. Việc xây dựng danh mục dự án phải được tiến hành từ các Bộ, Ngành, địa phương trên cơ sở quy hoạch, định hướng phát triển kinh tế xã hội trong từng thời kỳ và phù hợp với lĩnh vực dự án mà Chính phủ khuyến khích thực hiện. Theo đó các Bộ, Cơ quan ngang Bộ, Cơ quan thuộc Chính phủ và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh được quyền xây dựng, phê duyệt và công bố danh mục dự án kêu gọi vốn đầu tư theo hợp đồng BOT, BTO và BT của Ngành, địa phương mình áp dụng với cả dự án có vốn đầu tư trong nước và nhà đầu tư ngoài nước.
Phản ánh thực tế trên, pháp luật hiện hành thể hiện sự phân cấp mạnh mẽ về thẩm quyền cho các địa phương và các cơ quan chuyên môn, tạo ra sự chủ động, ý thức trách nhiệm trong việc xác định danh mục dự án cần thu hút vốn đầu tư phù hợp với ngành, địa phương quản lý đồng thời đảm bảo tính khả thi cho các dự án đó.
Tuy nhiên QĐ 71/2010 điều chỉnh quan hệ hợp tác công - tư được ban hành. Lập danh mục dự án thực hiện theo đề xuất của cơ quan Nhà nước và đề xuất của nhà đầu tư. Sau khi đã có đề xuất dự án, bao gồm cả đề xuất của cơ quan có thẩm quyền và đề xuất của bên nhà đầu tư, các đề xuất đó được cơ quan Nhà nước gửi về cho Bộ
29
Danh mục nhóm B quy định trong Nghị định 12/2009 CP Về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình
Kế hoạch và Đầu tư tổng hợp và thẩm định, ở đây Bộ Kế hoạch và Đầu tư đóng vai trò chủ trì trên cơ sở lấy ý kiến của các Bộ, Ngành, Ủy ban nhân dân tỉnh thành phố trực truộc trung ương và các cơ quan liên quan để thẩm định đề xuất dự án làm cơ sở trình Chính phủ phê duyệt, các đề xuất của nhà đầu tư ngoài việc gửi đề xuất đó đến cơ quan Nhà nước có thẩm quyết còn được gửi tới Bộ Kế hoạch và Đầu tư để theo dõi. Như vậy việc đề xuất lập danh mục dự án được tiến hành một cách chặt chẽ từ việc đề xuất, lấy ý kiến đến trình Chính phủ phê duyệt tạo nên một quá trình thống nhất rõ ràng. Sau khi các danh mục dự án được Chính phủ duyệt sẽ được công bố công khai trên báo đấu thầu cổng thông tin điện tử của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, trang tin điện tử của các Bộ, Nghành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và các phương tiện thông tin đại chung khác để tất cả mọi cá nhân tổ chức có thể nắm bắt thông tin một cách nhanh chóng.
Theo phân tích trên ta thấy trong thời điểm hiện tại cả Nghị định 108/2009 về đầu tư theo hợp đồng BOT, BTO, BT và Quyết định 71/2010 về thí điểm đầu tư theo mô hình đối tác công - tư đều có hiệu lực, mà bản chất hợp đồng BOT, BTO, BT được Nghị định 108/2009 điều chỉnh chính là một dạng hình thức của mô hình đối tác công – tư. Tuy nhiên 2 quy định này không thống nhất về khâu lập đề xuất dự án. Tạo khó khăn trong khâu thực thi pháp luật.
Trong Quyết định 71/2010, nội dung đề xuất dự án cũng không chỉ dừng lại ở dự kiến quy mô công suất mà còn quy định cụ thể bao gồm: địa điểm, diện tích xây dựng, hạng mục công trình, nhu cầu sử dụng đất, sự phù hợp của dự án với các lĩnh vực, tiêu chí chọn dự án, phân tích lực chọn sơ bộ về công nghệ, kỹ thuật, các điều kiện về cung cấp vật tư thiết bị, nguyên liệu năng lượng, dịch vụ, hạ tầng kỹ thuật, sơ bộ phương án giải phóng mặt bằng, tái định cư (nếu có), đánh giá sơ bộ ảnh hưởng của dự án đối với môi trường sinh thái và môi trường xã hội; dự kiến tiến độ xây dựng công trình, thời gian khai thác công trình, phương thức tổ chức quản lý và kinh doanh của nhà đầu tư; xác định sơ bộ các loại giá, phí hàng hóa, dịch vụ dự kiến thu từ việc khai thác công trình theo quy định hiện hành; các điều kiện, phương thức chuyển giao và tiếp nhận công trình; dự kiến tổng mức đầu tư, xác định sơ bộ phần tham gia của nhà nước và đề xất ưu đãi và cơ chế bảo đảm đầu tư của dự án; phân tích hiệu quả tổng thể của dự án bao gồm sự cần thiết của dự án, những lợi thế và hiệu quả kinh tế, xã hội của việc thực hiện dự án đầu tư theo hình thức công - tư so với hình thức đầu
tư toàn bộ bằng vốn Nhà nước, tính khả thi của việc huy động các nguồn vốn đầu tư32. Như vậy việc quy định rõ nội dung dự án đề xuất một phần nào làm rõ được các dự án sắp được triển khai giúp cả bên Nhà nước lẫn tư nhân nắm rõ được tình hình để khâu chuẩn bị dự án tạo cơ sở tốt hơn cho những khâu sắp tới của dự án.
Từ dự án đề xuất được Chính phủ đưa vào danh mục dự án sẽ đưa đến việc lập báo cáo tiền khả thi. Theo đó, báo cáo tiền khả thi là báo cáo cung cấp thông tin một cách tổng quát về dự án qua, đó chủ đầu tư có thể đánh giá sơ bộ tính khả thi của dự án đồng thời lựa chọn phương án đầu tư thích hợp nhất cho dự án, báo cáo tiền khả thi làm cơ sở cho báo cáo khả thi. Trong quy định hiện hành, điều chỉnh mô hình PPP trong giai đoạn này không có quy định về việc lập báo cáo tiền khả thi mà chỉ quy định việc lập báo cáo khả thi. Tuy nhiên, trên thực tế khi xây dựng dự án trước khâu lập báo cáo khả thi cơ quan Nhà nước sẽ phối hợp với nhà đầu tư lập báo cáo tiền khả thi làm tiền đề cho việc lập báo cáo khả thi, theo QĐ 71/2010 quy định cơ quan Nhà nước có thẩm quyền sẽ tổ chức đấu thầu theo quy định để lựa chọn tư vấn lập báo cáo nghiên cứu khả thi. Nhìn chung việc lập báo cáo khả thi khá quan trọng, bao gồm những nội dung cơ bản như: quy mô công suất, địa điểm, diện tích xây dựng, hạng mục công trình, nhu cầu sử dụng đất; sự phù hợp của dự án với các lĩnh vực, tiêu chí lựa chọn dự án; phân tích lực chọn về công nghệ, kỹ thuật, các điều kiện cung cấp vật tư thiết bị, nguyên liệu, năng lượng, dịch vụ hạng tầng kỹ thuật, phương án giải phóng mặt bằng, tái định cư, đánh gia ảnh hưởng của dự án đối với môi trường sinh thái và môi trường xã hội; tiến độ xây dựng công trình, thời gian khai thác công trình, phương thức tổ chức quản lý và kinh doanh của nhà đầu tư; tổng mức đầu tư; xác định mức phí người sử dụng đất đối với hàng hóa, dịch vụ công, dự kiến thu từ việc kinh doanh khai thác công trình theo quy định hiện hành; các điều kiện, phương thức chuyển giao và tiếp nhận công trình; dự kiến phần tham gia của Nhà nước trong dự án, ưu đãi và đảm bào đầu tư của dự án; phân tích rủi ro quyền và nghĩa vụ của các bên; phân tích hiệu quả tổng thể của dự án bao gồm sự cần thiết của dự án, những lợi thế và hiệu quả kinh tế xã hội của việc thực hiện dự án đầu tư theo hình thức đối tác công - tư so với hình thức đầu tư toàn bằng vốn Nhà nước, tính khả thi của việc huy động các nguồn đầu tư33. Với việc báo cáo những nội dung này, từ ngày phê duyệt kết quả lựa chọn tư vấn lập báo cáo nghiên cứu khả thi cơ quan Nhà nước có thẩm quyền
hoặc cơ quan trực thuộc được ủy quyền tiến hành kí kết và triển khai hợp đồng với tư vấn được lựa chọn để lập báo cáo nghiên cứu khả thi với nội dung đầy đủ như trên. Qua đó làm cơ sở để vận động, xúc tiến đầu tư và lập hồ sơ mời thầu lựa chọn nhà đầu tư đàm phán hợp đồng dự án. Theo đó thủ tục lập, thông qua danh mục dự án cũng như báo cáo khả thi được áp dụng với tất cả các dự án nằm trong danh mục mà không phân biệt mức độ, quy mô của từng dự án và đã được đơn giản hóa nhiều so với quy định cũ được xây dựng đối với các dự án sử dụng vốn ngân sách Nhà nước. Căn cứ ý kiến của Bộ Kế hoạch và Đầu tư và các cơ quan có liên quan, Bộ quản lý ngành và Uỷ ban nhân dân tỉnh quyết định và thông qua danh mục dự án cũng như báo cáo khả thi của các dự án thuộc quy hoạch mà không phải trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt (với dự án đầu tư nước ngoài) và phải có ý kiến thống nhất của các Bộ, Ngành và Uỷ ban nhân dân tỉnh có liên quan (với dự án đầu tư nước ngoài). Việc lập báo cáo khả thi giúp cho Nhà nước và nhà đầu tư có thể định hướng việc tiến hành hợp tác một cách hợp lý thuận lợi nhất, trước khi phê duyệt báo cáo khả thi, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền trình Thủ tướng Chính phủ đề xuất phần tham gia của Nhà nước, cơ chế bảo đảm đầu tư và các vấn đề khác vượt thẩm quyền của các Bộ, Nghành và địa phương, còn Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì phối hợp với Bộ Tài chính và các Bộ, Nghành có liên quan tổ chức thẩm định phần tham gia của Nhà nước, cơ chế bảo đảm đầu tư và các vấn đề khác vượt thẩm quyền của các Bộ, Nghành và địa phương trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ của cơ quan Nhà nước. Trên cơ sở thẩm định, Thủ tướng Chính phủ sẽ quyết định phần tham gia của Nhà nước, cơ chế đảm bảo đầu tư và các vấn đề khác vượt thẩm quyền. Xong việc lập báo cáo khả thi đồng nghĩa với việc đã hoàn thành dự án đầu tư về mặt kế hoạch và cũng kết thúc giai đoạn chuẩn bị đầu tư chuyển sang giai đoạn triển khai các thủ tục đầu tư trên thực tế.