Các biện pháp đối kháng được áp dụng nhằm làm triệt tiêu những ảnh hưởng tiêu cực của trợ cấp làm cho môi trường thương mại quốc tế công bằng và lành mạnh. Các biện pháp này làm hạn chế việc trợ cấp cho hàng hoá trong khâu chế tạo, sản xuất và xuất khẩu. Cũng nhờ các biện pháp này khiến các Chính phủ xem xét lại các biện pháp trợ cấp cho phù hợp, tránh được việc bảo hộ thái quá hoặc sai đối tượng.
Mục đích của trợ cấp xuất khẩu của các nước xuất khẩu là để tăng khả năng cạnh tranh của hàng hoá ở nước ngoài. Mục đích của việc thu thuế chống trợ cấp của nước nhập khẩu lại là để những hàng hoá được trợ cấp mất khả năng cạnh tranh. Giá thành của hàng hoá nhập khẩu sau khi bị đánh thuế chống trợ cấp sẽ tăng lên, và như vậy sẽ làm giảm hiệu quả của khoản trợ cấp mà hàng hoá này nhận được, từ đó làm giảm khả năng cạnh tranh, khiến cho chúng không thể được bán với giá thành thấp hoặc bán phá giá trên thị trường của nước nhập khẩu.
Về mặt kinh tế, thuế chống trợ cấp là một hình thức thuế đánh vào hàng hoá được trợ cấp nhằm triệt tiêu lợi thế do khoản trợ cấp đó đem lại. Để đạt được mục tiêu trên, thuế chống trợ cấp phải tương đương với lợi ích mà trợ cấp đem lại cho hàng hoá, hay chính xác hơn, thuế chống trợ cấp phải triệt tiêu được lợi thế hàng nhập khẩu có được do nhận được trợ cấp của Chính phủ so với loại hàng tương tự được sản xuất tại nước nhập khẩu. Do đó, sau khi đánh thuế chống trợ cấp, hàng hoá nhận được trợ cấp không còn lợi thế so với hàng tương tự được sản xuất trong nước không được trợ cấp.
Tuy nhiên, thuế chống trợ cấp cũng không được đánh quá cao, vượt quá lợi ích thực sự mà hàng nhập khẩu nhận được. Do phải đánh đúng mức, thuế
31
chống trợ cấp chỉ được áp dụng sau khi đã có điều tra rõ ràng về mức độ trợ cấp cũng như thiệt hại trợ cấp đó gây ra đối với sản xuất trong nước. Những biện pháp chống trợ cấp có thể nói là con dao hai lưỡi, bởi vì nếu sử dụng chúng một cách hợp lý, với một mức độ vừa phải thì sẽ có thể bảo hộ được trật tự thông thường của thương mại quốc tế, nhưng nếu quá lạm dụng các biện pháp đó thì sẽ trở thành hàng rào hạn chế nhập khẩu.
Chương 2 : HIỆP ĐỊNH VỀ TRỢ CẤP, CÁC BIỆN PHÁP ĐỐI KHÁNG CỦA WTO VÀ PHÁP LUẬT CỦA MỘT SỐ NƯỚC 2.1. HIỆP ĐỊNH VỀ TRỢ CẤP VÀ CÁC BIỆN PHÁP ĐỐI KHÁNG
CỦA WTO
2.1.1. Tổng quan chung về Hiệp định SCM
2.1.1.1. Hoàn cảnh ra đời
Trong một thời gian dài trợ cấp được coi là một trở ngại lớn đối với một thị trường hiệu quả và tự do. Do đó, vấn đề trợ cấp đã được đưa vào những cuộc đàm phán đầu tiên của GATT. Cuối cùng, GATT đã đưa ra những quy định về những loại trợ cấp có tác động đến thương mại và đưa ra được phương thức để các thành viên GATT có thể đối phó với những gì mà họ cho là sự hỗ trợ của Chính phủ gây tổn hại cho họ. Cách thức này được gọi là các biện pháp đối kháng.
Trong vòng đàm phán Tokyo (1974-1979), vấn đề về sự nhất trí đặc biệt đối với cả hai điều khoản đó lần đầu tiên đã được nêu lên. Đối với nhiều nước đang phát triển, trợ cấp vẫn là một công cụ quan trọng để đẩy mạnh phát triển. Quan điểm một số nước đang phát triển cho rằng trợ cấp là một thành tố quan trọng trong phát triển kinh tế và xã hội đã đối nghịch lại với yêu cầu của các nước phát triển đòi phải có tính trung lập về cạnh tranh thương mại quốc tế. Những quan niệm đôi khi mâu thuẫn nhau của các nước phát triển cũng làm nặng nề thêm những vấn đề về chính sách thương mại. Các quy định của
32
GATT cũng cho thấy là không thích hợp để giải quyết những vấn đề nảy sinh từ trợ cấp. Bởi vậy, với tinh thần này, các cuộc đàm phán được bắt đầu bằng việc thỏa thuận về trợ cấp.
Hiệp định đầu tiên có hiệu lực năm 1979 và chỉ có một số lượng hạn chế thành viên của GATT tham gia ký kết. Một đặc điểm quan trọng là trong cùng một hiệp định đã nêu lên cả vấn đề trợ cấp và những tác động có hại của trợ cấp đối với thương mại, cũng như khả năng bồi thường cho những tác động có hại mà trợ cấp gây ra, gọi là các biện pháp đối kháng. Tuy nhiên, hiệp định này đã chứng tỏ là rất không hiệu quả và khó diễn giải. Sự không rõ ràng của hiệp định đã dẫn đến xung đột và cáo buộc nhau về sự tuỳ tiện khi áp dụng trợ cấp của nhà nước và sử dụng các biện pháp đối kháng.
Trong giai đoạn cuối của Vòng đàm phán Uruguay (1986-1994), các bên đã chấp thuận một hiệp định mới với sự tham gia của tất cả các thành viên tương lai của WTO và có hiệu lực kể từ ngày 1 tháng 1 năm 1995 (Hiệp định SCM). Tuy vậy, các điều khoản vẫn còn hạn chế khi quy định các điều kiện trợ cấp hàng hoá. Ngoài ra, còn có những ngoại lệ cho hàng nông sản và ngành hàng không dân dụng. Vấn đề này quy định đối với hỗ trợ và các biện pháp đối kháng liên quan đến dịch vụ vẫn chưa được giải quyết. Một Uỷ ban đặc biệt đã được thành lập để tư vấn cho những vấn đề liên quan đến việc vận dụng hiệp định này.
2.1.1.2. Mục tiêu, phạm vi điều chỉnh
Hiệp định SCM ra đời với hai mục tiêu chính: thứ nhất, để điều chỉnh việc trợ cấp công trong nước của các thành viên; thứ hai, Hiệp định mô tả chi tiết những trợ cấp nào gây hại trực tiếp và gián tiếp hoặc được coi là phá vỡ ngành và/ hoặc lợi ích thương mại của một thành viên khác mà có thể là đối tượng áp dụng biện pháp đối kháng. Ngoài ra, Hiệp định SCM có thể làm
33
giảm bớt đáng kể nguy cơ lạm dụng và đánh giá độc đoán trong việc sử dụng trợ cấp và cách thức điều tra trợ cấp.
Các quy định trong Hiệp định chỉ áp dụng với trợ cấp công nghiệp là trợ cấp cụ thể, có tính riêng biệt, nghĩa là trợ cấp chỉ áp dụng đối với một doanh nghiệp, một ngành, một nhóm doanh nghiệp hoặc nhóm ngành tại nước trợ cấp. Trợ cấp cụ thể đó có thể là trợ cấp trong nước hoặc trợ cấp xuất khẩu.
2.1.1.3. Cấu trúc của Hiệp định SCM
Hiệp định SCM có 32 Điều, chia làm 11 phần. Phần I- Những quy định chung- định nghĩa thế nào là trợ cấp nói chung, các dấu hiệu để xác định có trợ cấp hay không. Phần II, III và IV phân loại trợ cấp. Phần V quy định về việc áp dụng các biện pháp thuế đối kháng. Phần VI về thiết lập Uỷ ban Trợ cấp và Các biện pháp thuế đối kháng để theo dõi việc thực thi Hiệp định SCM. Phần VII bắt buộc các quốc gia thành viên phải báo cáo về trợ cấp và trao cho Uỷ ban nói trên quyền giám sát việc báo cáo. Phần VIII quy định về chế độ đặc biệt đối với các quốc gia thành viên là các nước đang phát triển. Phần IX bao gồm các quy định về chế độ chuyển đổi. Phần X về giải quyết tranh chấp. Phần XI gồm các điều khoản thực thi.
Hiệp định có 7 phụ lục kèm theo. Phụ lục I minh họa trợ cấp xuất khẩu. Phụ lục II hướng dẫn tiêu thụ đầu vào trong quá trình sản xuất. Phụ lục III hướng dẫn xác định hệ thống thoái thu đối với sản phẩm thay thế được coi là trợ cấp xuất khẩu. Phụ lục IV: Tính toán giá trị gia tăng trong trợ cấp. Phụ lục V: Tiến trình thu thập thông tin về tổn hại nghiêm trọng. Phụ lục VI: Thủ tục điều tra tại chỗ. Phụ lục VII xác định các thành viên đang phát triển.
34
2.1.2. Thủ tục điều tra và áp dụng thuế đối kháng
2.1.2.1. Căn cứ điều tra chống trợ cấp
Hiệp định SCM quy định cuộc điều tra chống trợ cấp trên cơ sở những bằng chứng về sự tồn tại của trợ cấp, thiệt hại gây ra bởi trợ cấp và mối quan hệ nhân quả giữa nhập khẩu được trợ cấp và thiệt hại đó.
• Trợ cấp phải có tính riêng biệt
Theo quy định của Hiệp định SCM, tất cả các trợ cấp “đèn đỏ” đều là trợ cấp riêng, tức là đều có thể bị nước khác điều tra đánh thuế chống trợ cấp. Trợ cấp “đèn vàng” là trợ cấp mang tính riêng biệt nhưng không thuộc nhóm trợ cấp “đèn đỏ” nói trên. Một khoản trợ cấp được coi là một trợ cấp riêng nếu trợ cấp đó chỉ dành riêng cho một (hoặc một nhóm) ngành (hoặc doanh nghiệp); hoặc dành riêng cho các doanh nghiệp nằm trong một khu vực địa lý nhất định.
Trợ cấp riêng theo luật và trên thực tế: Ngay cả khi một biện pháp trợ cấp không mang tính riêng biệt theo luật nhưng lại có thể mang tính riêng biệt trên thực tế thì cần phải xem xét đến một số yếu tố khác để xác định xem trợ cấp đó có mang tính riêng biệt hay không. Các yếu tố đó là: chỉ có một số nhất định các doanh nghiệp cụ thể sử dụng trợ cấp, một số doanh nghiệp nhất định là đối tượng sử dụng phần lớn trợ cấp, khối lượng lớn bất thường của trợ cấp được dành cho một số doanh nghiệp nhất định, và cơ quan chịu trách nhiệm về trợ cấp tùy tiện trong việc ra quyết định về trợ cấp. Trong trường hợp này, thông tin về tần suất các hồ sơ xin được hưởng trợ cấp bị từ chối hoặc được chấp thuận cũng như lý do đưa ra các quyết định này sẽ phải được xem xét. Ngoài ra, mức độ đa dạng của các hoạt động kinh tế thuộc phạm vi thẩm quyền pháp lý của cơ quan chịu trách nhiệm về trợ cấp cũng như thời hạn hiệu lực của chương trình trợ cấp cũng được tính đến. Nếu các yếu tố này
35
được xem xét đầy đủ thì có thể dẫn đến kết luận về tính riêng biệt trên thực tế của trợ cấp.
• Bằng chứng về thiệt hại đối với ngành sản xuất trong nước Ngành sản xuất trong nước được hiểu là đề cập chung đến tất cả các
nhà sản xuất trong nước cùng sản xuất ra sản phẩm tương tự hay những nhà sản xuất sản phẩm tương tự có sản lượng cộng gộp chiếm tỷ trọng lớn trong tổng sản lượng nội địa của những sản phẩm đó. Tuy nhiên, các nhà sản xuất có quan hệ với nhà xuất khẩu hoặc nhà nhập khẩu, hoặc bản thân chính nhà sản xuất là nhà nhập khẩu các sản phẩm bị cho là được nước ngoài trợ cấp hoặc các sản phẩm tương tự từ các nước khác sẽ không được tính vào nhóm các nhà sản xuất thuộc ngành sản xuất trong nước.
Không những thế, Hiệp định SCM (Điều 16.2 và 16.3) còn cho phép cả ngành sản xuất tại một khu vực thị trường (một bộ phận lãnh thổ) của một nước cũng có thể được bảo vệ thông qua thuế chống trợ cấp nếu sự tập trung sản phẩm nhập khẩu được được trợ cấp vào khu vực thị trường (bộ phận lãnh thổ) đó gây ra thiệt hại cho các nhà sản xuất cung ứng toàn bộ hoặc hầu hết sản phẩm liên quan tại khu vực thị trường (bộ phận lãnh thổ) đó, trong khi phần lớn các nhà sản xuất thuộc ngành sản xuất trong nước lại không hề bị thiệt hại. Khi đó, thuế chống trợ cấp được áp dụng đối với các sản phẩm được nước ngoài trợ cấp và được nhập khẩu nhằm tiêu thụ tại khu vực thị trường (bộ phận lãnh thổ) đó.
Khái niệm về sản phẩm tương tự: được hiểu là một sản phẩm giống hệt
sản phẩm đang được xem xét về mọi mặt. Nếu không có sản phẩm giống hệt thì thuật ngữ sản phẩm tương tự được hiểu là một sản phẩm dù không giống hoàn toàn nhưng có những đặc điểm, tính chất rất giống sản phẩm đang được xem xét.
36
Thông thường, khi xem xét tính tương tự giữa sản phẩm nhập khẩu với sản phẩm sản xuất trong nước, người ta căn cứ vào các tiêu chí sau: Các đặc tính vật lý như cấu tạo hóa học, thành phần hóa học, tính chất vật lý, tính năng, chất lượng của sản phẩm; Mục đích sử dụng sản phẩm, khả năng có thể sử dụng thay thế cho nhau của sản phẩm; Chức năng của sản phẩm; Thị hiếu và thói quen của người tiêu dùng đối với sản phẩm; Phân loại thuế quan của sản phẩm. Trong một số trường hợp nhất định, người ta đánh giá tính tương tự của các sản phẩm theo nghĩa rộng hơn. Chẳng hạn, Điều III.2 GATT và Ghi chú của điều này đề cập tới sản phẩm tương tự trong nước không chỉ gồm các sản phẩm tương tự hoặc giống hệt được sản xuất trong nước mà còn gồm cả các sản phẩm sản xuất trong nước trực tiếp cạnh tranh với hoặc có thể thay thế cho sản phẩm nhập khẩu.
Bằng chứng về thiệt hại của ngành sản xuất trong nước
Thiệt hại này tồn tại dưới dạng (i) thiệt hại vật chất thực tế, (ii) đe doạ gây ra thiệt hại vật chất, hoặc (iii) gây chậm trễ việc hình thành ngành.
Để xác định thiệt hại vật chất đối với một ngành sản xuất trong nước, cần có sự đánh giá toàn diện về: Sự suy giảm thực sự hoặc tiềm tàng thể hiện qua tất cả các yếu tố và chỉ tiêu kinh tế liên quan đến tình trạng của ngành như: sản lượng, doanh số tiêu thụ, thị phần, lợi nhuận, năng suất, suất thu hồi vốn đầu tư, công suất sử dụng; Tình trạng trì trệ hoặc suy giảm thực sự hay tiềm tàng của luồng tiền mặt, lượng tồn kho, công ăn việc làm, lương nhân công, khả năng huy động vốn hoặc thu hút đầu tư…
Theo Điều 15.7 Hiệp định SCM, khi xác định sự tồn tại của nguy cơ gây thiệt hại vật chất đối với ngành sản xuất trong nước, cơ quan điều tra của nước nhập khẩu phải xem xét các yếu tố như: Mức độ tăng nhập khẩu của hàng được nước ngoài trợ cấp cho thấy có nhiều khả năng nhập khẩu sẽ tăng mạnh; Tác động giảm giá, ép giá hoặc kìm chế sự tăng giá tại thị trường nước
37
nhập khẩu do sự xuất hiện của hàng nhập khẩu với mức giá được trợ cấp gây ra có khả năng làm gia tăng nhu cầu đối với hàng nhập khẩu hơn nữa… Kết quả điều tra phải đi đến kết luận cho thấy tình trạng gia tăng hàng nhập khẩu được nước ngoài trợ cấp sẽ sớm diễn ra và thiệt hại vật chất sẽ xảy ra nếu như nước nhập khẩu không áp dụng ngay hành động ngăn ngừa. Tuy nhiên, do tính chất phức tạp và nhạy cảm của việc điều tra về nguy cơ xảy ra thiệt hại vật chất với ngành sản xuất trong nước của nước nhập khẩu để có căn cứ đánh thuế chống trợ cấp, Hiệp định SCM lưu ý các nước phải hết sức cẩn trọng khi cân nhắc và quyết định đánh thuế để tránh lạm dụng thuế chống trợ cấp gây trở ngại hoặc hạn chế hàng nhập khẩu.
Hiệp định SCM tuy coi việc hình thành một ngành sản xuất tại nước nhập khẩu bị trì hoãn là một dạng thiệt hại nhưng lại không hề có một quy định nào giải thích hay hướng dẫn cụ thể về loại thiệt hại này. Nếu phân tích trên cơ sở lý thuyết thuần tuý, khái niệm "trì hoãn thực sự cho việc hình thành một ngành sản xuất" có thể được hiểu dưới hai khía cạnh: (i) gây trở ngại khiến cho một ngành chưa thể được hình thành trên thực tế như dự kiến; (ii) gây khó khăn khiến cho một ngành trong nước mới bắt đầu định hình chưa thể đi vào sản xuất ổn định.
• Bằng chứng về quan hệ nhân quả giữa hàng nhập khẩu được trợ cấp và thiệt hại
Khi xem xét quan hệ nhân quả giữa hàng nhập khẩu được trợ cấp với thiệt hại của ngành sản xuất trong nước, cơ quan điều tra phải đánh giá tác động về khối lượng và tác động về giá của hàng nhập khẩu được trợ cấp.