- Thời gian thực hiện nghiên cứu: Luận văn được nghiên cứu trong năm 2015 về tất cả các số liệu và tình hình triển khai loại hình KTHĐ, và thực hiện
3.3.3. Nguyên nhân của tồn tại và hạn chế
61
Những hạn chế, bật cập trong KTHĐ đối với quản lý nợ công xuất phát từ nhiều nguyên nhân cả khách quan, chủ quan. Song, có một số nguyên nhân cơ bản sau đây:
- Một là, nguyên nhân từ những hạn chế trong công tác quản lý nợ công. Do quá trình quản lý kế hoạch hoá, tập trung bao cấp kéo dài nên khi thực hiện chuyển đổi nền kinh tế sang cơ chế quản lý thị trường thì nhận thức, cơ chế về quản lý tài chính ngân sách nói chung cũng như quản lý nợ công chưa theo kịp với yêu cầu. Một thời gian dài trong hai cuộc chiến tranh, chúng ta nhận viện trợ của nước ngoài chủ yếu là khoản không hoàn lại nên đến khi khi chúng ta có quan hệ vay nợ với các định chế tài chính quốc tế, các khoản vay nợ song phương, đa phương và vay trong nước phát sinh song cơ chế, cách thức quản lý chưa chuyển đổi kịp như:
+ Việc quản lý, theo dõi, hạch toán nợ công, nhất là đối với các khoản nợ của các địa phương chưa được chú ý, quan tâm; công tác quản lý nợ còn phân tán dẫn đến thiếu nguồn thông tin đầy đủ, toàn diện và kịp thời để giám sát tổng thể; cơ sở dữ liệu nợ công cấp quốc gia chưa được xây dựng. Luật NSNN chưa quy định rõ phạm vi ngân sách và bù đắp thâm hụt ngân sách thông qua hình thức vay nợ để làm cơ sở đánh giá công tác quản lý nợ; chưa có các quy định cụ thể việc hạch toán các khoản vay nợ vào NSNN đối với các khoản vay ngân sách địa phương, vay doanh nghiệp do Nhà nước bảo lãnh; còn có tình trạng nợ Chính phủ không được hạch toán đầy đủ. Những hạn chế này dẫn tới nếu KTNN muốn tiến hành kiểm toán cũng khó có thể đưa ra ý kiến xác nhận về số liệu, thông tin nợ công do phạm vi kiểm toán quá rộng, thiếu nguồn thông tin để kiểm chứng, thiếu căn cứ, tiêu chí để đánh giá;
+ Về tính minh bạch trong kiểm toán nợ công: Do một số đơn vị được kiểm toán vẫn quan niệm nợ công là thông tin kinh tế nhạy cảm của quốc gia nên cần phải hạn chế việc công khai thông tin, ngay kể cả với KTNN. Bởi vậy đã hạn chế đến việc cung cấp thông tin cho công tác kiểm toán và vô hình chung đã hình thành một vùng hạn chế mà KTNN khó có thể tiếp cận một cách đầy đủ, đúng nghĩa để đưa ra ý kiến về công tác quản lý nợ công. Mặc dù từ khi Luật
62
KTNN có hiệu lực, cùng với tiến trình công khai, minh bạch tài chính quốc gia, KTNN đã có thể tiếp cận rộng rãi hơn với thông tin quản lý nợ công, song việc cung cấp thông tin cũng mới chỉ dừng lại ở việc cung cấp các số liệu, tình hình; KTNN chưa tiếp cận được đầy đủ, đúng mức để có thể đi sâu xem xét mọi khía cạnh của quản lý nợ;
- Hai là, nguyên nhân từ việc khuôn khổ pháp lý cho hoạt động kiểm toán
về nợ công chưa đầy đủ, rõ ràng và đồng bộ. Kiểm toán Nhà nước là cơ quan mới chưa có nhiều kinh nghiệm, nhiều việc vẫn phải vừa làm, vừa rút kinh nghiệm. Luật KTNN, Luật Ngân sách, LQLNC mới quy định chung về trách nhiệm và thẩm quyền của KTNN trong kiểm toán việc quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước; chưa quy định rõ trách nhiệm của cơ quan KTNN trong việc kiểm toán nợ công; chưa quy định trách nhiệm của cơ quan quản lý và sử dụng nợ trong việc cung cấp thông tin liên quan đến quản lý, sử dụng nợ; trách nhiệm báo cáo định kỳ, đột xuất cho KTNN về các vấn đề quản lý nợ công, cụ thể: LQLNC chỉ quy định một trong những nguyên tắc nợ công là
“Công khai, minh bạch trong việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay, trả nợ
và quản lý nợ công. Chương trình, dự án sử dụng vốn vay của Chính phủ, chính
quyền địa phương phải được kiểm toán bởi KTNN hoặc kiểm toán độc lập”. Đây
là nguyên nhân dẫn tới cơ quan KTNN cũng như các cơ quan được giao nhiệm vụ quản lý nợ công, các cơ quan sử dụng nợ công chưa có ý thức về việc phải kiểm toán hàng năm;
- Ba là, nguyên nhân từ việc tổ chức kiểm toán nợ công của KTNN. Cho
đến nay, mặc dù KTNN đã có bộ phận kiểm toán vay nợ Chính phủ song mức độ quan tâm đến nợ công còn hạn chế. Trong cơ cấu tổ chức của KTNN, việc kiểm toán nợ công chưa được phân công nhiệm vụ một cách rõ ràng mà vẫn đang thực hiện lồng ghép như một nội dung trong cuộc kiểm toán quyết toán NSNN và điều này có thể vẫn diễn ra trong ngắn hạn cũng như trung hạn. KTNN cũng chưa xây dựng được quy trình kiểm toán, tiêu chí kiểm toán hoạt động đối với quản lý nợ công, tiêu chí đánh giá về quản lý nợ phù hợp với thông lệ, và chuẩn mực kiểm toán của INTOSAI; KTNN chưa thực hiện nghiên cứu áp
63
dụng mô hình lô-gic đối với hệ thống quản lý công để thực hiện phân tích, đánh giá rủi ro nợ công theo mô hình lô-gic. Cho đến nay, KTNN cũng mới chỉ đang từng bước xây dựng đội ngũ cán bộ, chuyên gia am hiểu về quản lý nợ công để giúp Tổng KTNN trong việc hoạch định chiến lược kiểm toán nợ công.
Ngoài ra theo quy định LQLNC, nợ công không chỉ bao gồm nợ chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh mà còn bao gồm cả nợ chính quyền địa phương. Tuy nhiên, thực tế kiểm toán đối với khoản nợ chính quyền địa phương cũng chưa được KTNN quan tâm khi kiểm toán quyết toán ngân sách các địa phương và đến nay trung bình hàng năm, KTNN mới chỉ kiểm toán được khoảng 50% báo cáo quyết toán ngân sách địa phương nên chất lượng cũng như tính đại diện của mẫu kiểm toán trong kiểm toán nợ công bị ảnh hưởng lớn.
- Bốn là, nguyên nhân từ thực trạng nguồn nhân lực của KTNN. Theo khuyến cáo của INTOSAI về kiểm toán nợ công: Kiểm toán nợ công và quản lý nợ là vấn đề vô cùng phức tạp nên các SAI cần đảm bảo KTV có đủ các kĩ năng và trình độ chuyên môn cần thiết phù hợp với công việc. Trong nhiều trường hợp, có những vấn đề liên quan trực tiếp đến các thị trường tài chính và thị trường vốn; đo đó, kiểm toán nợ công đặt ra những yêu cầu cụ thể đối với KTV của các SAI như: các kiến thức đặc biệt trong lĩnh vực quản lý kinh tế và thương mại... là rất cần thiết.
Tuy nhiên, thực tế những năm qua, cán bộ làm công tác kiểm toán của KTNN được tuyển dụng từ nhiều nguồn khác nhau. Trong thời kỳ đầu mới thành lập chủ yếu là cán bộ được đào tạo trong cơ chế quản lý cũ nên việc tiếp cận với cơ chế quản lý thị trường bị hạn chế, nhất là những kiến thức về tài chính quốc tế, các công cụ tài chính mới. KTNN chưa thực sự xây dựng được một lực lượng kiểm toán viên có trình độ chuyên môn và giàu kinh nghiệm về KTHĐ đối với quản lý nợ công để phục vụ cho nhiệm vụ quan trọng này. Hơn nữa, KTNN cũng chưa hoàn thiện quy định về việc sử dụng chuyên gia nhằm lựa chọn chuyên gia có đầy đủ năng lực chuyên môn, phẩm chất đạo đức, tính độc lập, khách quan và tăng cường giám sát chất lượng, hiệu quả công việc của chuyên gia. Do vậy, KTNN vẫn chưa sẵn sàng có một lực lượng KTV để thực
64
hiện kiểm toán nợ công một cách đầy đủ và phù hợp với thông lệ quốc tế chung. Để khắc phục yếu kém này trong thời gian tới, KTNN phải xây dựng, đào tạo được đội ngũ cán bộ cùng với cơ cấu tổ chức thích hợp để thực hiện kiểm toán nợ công;
- Năm là, nguyên nhân từ việc còn hạn chế cơ sở vật chất, phương tiện làm
việc, nhất là phương tiện kỹ thuật phục vụ trong môi trường tin học: Đến nay, KTNN mới chỉ xây dựng được trụ sở KTNN ở Trung ương và một số KTNN khu vực trong khi quy mô tổ chức, số lượng cán bộ, KTV đang phát triển nhanh. Nhiều đơn vị KTNN chuyên ngành ở TW và KTNN khu vực phải đi thuê trụ sở làm việc. Hệ thống cơ sở hạ tầng công nghệ thông tin còn thiếu thốn, chưa đồng bộ, chưa xây dựng được cơ sở dữ liệu và các phần mềm chuyên dụng phục vụ hoạt động kiểm toán...Đây không phải là nguyên nhân trực tiếp nhưng cũng đang gián tiếp ảnh hưởng chất lượng hoạt động kiểm toán nói chung, chất lượng công tác kiểm toán nợ công nói riêng.
- Sáu là, khuôn khổ pháp lý về tổ chức và hoạt động kiểm toán nhà nước
chưa tương thích, đầy đủ và đồng bộ. KTHĐ là một phương pháp kiểm toán mới của KTNN. Mặc dù, KTNN đã đầu tư, tập trung nhân lực để nghiên cứu, xây dựng quy trình để triển khai, nhưng do là hoạt động mới, nên các quy trình, quy định phải vừa làm vừa hoàn thiện. Điều này, làm cho việc triển khai sâu rộng KTHĐ nói chung và KTHĐ với nợ công nói riêng chưa được thực hiện.
Bảy là, cơ sở dữ liệu, thông tin phục vụ cuộc kiểm toán chưa đầy đủ, nhất
là hệ thống thông tin của đối tượng kiểm toán. Nhất là việc kiểm toán hoạt động đối với các Chương trình, Chính sách là công việc phức tạp do sử dụng nhiều nguồn vốn khác nhau và ở phạm vi rộng, tài nhiều bộ, ngành và địa phương nên khó khăn cho KTV trong việc thu thập thông tin để xác định trọng tâm, phương pháp kiểm toán phù hợp.
Tám là, cơ cấu tổ chức của Cơ quan Kiểm toán Nhà nước vẫn đang trong
quá trình hoàn thiện, chưa hoàn chỉnh; số lượng và chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức chưa tương xứng với chức năng, nhiệm vụ được giao. Bên cạnh đó, nhận thức của các cấp, các ngành, công chúng và xã hội nói chung về vị trí pháp
65
lý, vai trò, tổ chức và chức năng, nhiệm vụ của KTNN còn chưa đầy đủ và toàn diện, thậm chí có lúc, có nơi còn sai lệch.
66
CHƢƠNG 4