Quá trình hình thành các triều đại phong kiến, trong mỗi kiểu Nhà nước, tuỳ theo tình hình kinh tế, chính trị, xã hội và những đặc điểm truyền thống, huyết thống, tập tục,... mà các hình thức sở hữu đất đai luôn được giai cấp thống trị chú trọng. Ngay từ thời kỳ phát triển Nhà nước Trung Ương tập quyền đến thời Nguyễn, chính sách bồi thường cho người bị thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất đã được xác lập và chủ yếu tập trung vào bồi thường cho ruộng đất canh tác, đất ở không được quan tâm nhiều so với các loại đất khác. Hình thức bồi thường chủ yếu bằng tiền, mức bồi thường được quy định chặt chẽ, tương xứng với những thiệt hại của người bị thu hồi đất. Tuy nhiên, về
bản chất, những chính sách nêu trên dù được áp đặt dưới bất kỳ hình thức nào thì cuối cùng chỉ để phục vụ lợi ích giai cấp thống trị trong các triều đại phong kiến đương thờị
Khi thực dân Pháp xâm lược nước ta, chúng thực hiện chính sách lập
đồn điền, ban hành một số Hiệp ước, Nghị định (Hiệp ước Patenôtre 1884, Nghị định 07 tháng 7 năm 1888 của Toàn quyền Richaud, Nghịđịnh của toàn quyền Đông Dương ngày 13/12/1913,...) bất bình đẳng để chiếm hữu đất đai và khai thác tài nguyên của đất nước tạ
Sau cách mạng tháng 8/1945, Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà (1946) chỉ rõ: “Nhiệm vụ của dân tộc ta trong giai đoạn này là nhằm bảo toàn lãnh thổ giành độc lập hoàn toàn và kiến thiết Quốc gia trên nền tảng dân chủ...”. Với mục tiêu người cày có ruộng, ngày 04/12/1953, Luật cải cách ruộng đất ra đời nhằm thủ tiêu quyền chiếm hữu ruộng đất của nông dân, đồng thời tịch thu, trưng thu, trưng mua ruộng. Cuộc cải cách ruộng đất hoàn thành, nông dân có quyền sở hữu ruộng đất được chia cấp.
Ngay sau khi hoà bình được lập lại ở miền Bắc (1954), Đảng và Nhà nước đã khẳng định con đường tất yếu của cách mạng Việt Nam là xây dựng
Chủ nghĩa Xã hội ở miền Bắc và đấu tranh giải phóng miền Nam. Để đáp ứng nhiệm vụ xây dựng đất nước trong giai đoạn cách mạng mới, ngày 14/4/1959, Hội đồng Chính phủ (nay là Chính phủ) đã ban hành Nghị định 151/TTg quy
định thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất. Đây có thể coi là văn bản pháp quy đầu tiên liên quan đến bồi thường và tái định cư bắt buộc ở Việt Nam. Tiếp sau đó, liên Bộ Uỷ ban Kế hoạch Nhà nước và Bộ Nội vụ ban hành Thông tư Liên bộ số 1424/TTLB ngày 06/7/1959 hướng dẫn việc thi hành Nghị định 151/TTg với các nguyên tắc cơ bản như phải đảm bảo kịp thời và
đủ diện tích cần thiết cho xây dựng, đồng thời chiếu cố đúng mức quyền lợi và đời sống của người có ruộng đất, những người có ruộng đất bị trưng dụng
được bồi thường và trong trường hợp cần thiết được giúp giải quyết công ăn việc làm, chỉ được trưng dụng số ruộng đất cày cấy trồng trọt, hết sức tránh những nơi dân cư đông đúc, nghĩa trang liệt sĩ, nhà thờ, chùa, đền, những người có ruộng đất trưng dụng cần được báo trước một thời gian là hai (02) tháng để kịp di chuyển.
Khi trưng dụng ruộng đất, Nhà nước xác định, cách bồi thường tốt nhất là vận động nông dân điều chỉnh hoặc nhượng ruộng đất cho người bị trưng dụng để họ tiếp tục sản xuất. Trường hợp không làm được như vậy, về đất sẽ được bồi thường bằng tiền từ 1 - 4 năm sản lượng thường niên của ruộng đất bị
trưng dụng. Mức bồi thường căn cứ vào thực tế ở mỗi nơi, đời sống của nhân dân cao hay thấp, ruộng đất ít hay nhiều, tốt hay xấu mà định. Đối với ruộng
đất bịđào để tu bổđường xá, làm đập thì tuỳ theo đất bịđào sâu hay nông, sản lượng bị giảm nhiều hay ít mà định mức bồi thường nhưng không quá hai (02) năm sản lượng thường niên. Nếu ruộng đất bị trưng dụng chuyên trồng cây ăn quả, cây công nghiệp lưu niên thì bồi thường cao hơn so với các loại hoa màu khác. Nếu phải dời nhà, giếng nước đi nơi khác thì sẽ được giúp đỡ để xây dựng cái khác. Ruộng đất bị trưng dụng thuộc Hợp tác xã nông nghiệp thì không cần bồi thường nếu như có khả năng thu xếp để việc trưng dụng không
ảnh hưởng đến đời sống xã viên hoặc chỉđược bồi thường một phần nàọ
Những ruộng đất công do nhân dân sử dụng thì cơ quan cần ruộng đất phải báo cho người sử dụng biết trước khi làm thời vụ, nếu không báo trước
mà phải trưng dụng ngay thì cơ quan cần ruộng đất phải bồi thường tiền giống, công cấy, trường hợp cần thiết phải có biện pháp giúp đỡ họ tiếp tục sản xuất, sinh sống. Các khu tự trị, căn cứ vào tình hình địa phương, căn cứ
thể lệ chung để giải quyết cho hợp lí.
Có thể nói, Nghị định 151/TTg ra đời phần nào đáp ứng nhu cầu trưng dụng ruộng đất trong những năm 1960. Tuy nhiên, Nghịđịnh này chưa có quy
định hoặc hạn định cụ thể về mức bồi thường mà chủ yếu dựa vào sự thoả
thuận giữa các bên. Cho đến nay, một số nguyên tắc chung khi trưng dụng ruộng đất của Nghịđịnh số 151/TTg vẫn còn nguyên giá trị.
Ngày 11/01/1970, Thủ tướng Chính phủ ban hành Thông tư 1792/TTg quy định một sốđiểm tạm thời về bồi thường nhà cửa, đất đai, cây cối lưu niên, các hoa màu cho nhân dân ở những vùng xây dựng kinh tế, mở rộng thành phố.
Nguyên tắc bồi thường theo quy định của Thông tư 1972/TTg là phải bảo
đảm thoảđáng quyền lợi kinh tế của các Hợp tác xã và của nhân dân, nhưng cũng không vì thiên lệch về phía nhân dân mà Nhà nước phải bồi thường quá.
Về hình thức bồi thường, trước hết là các ngành, các cơ quan xây dựng phải đến liên hệ với chính quyền các cấp để tiến hành thương lượng với nhân dân, căn cứ vào tài sản hiện có hoặc hoa màu, công sức bỏ ra khai phá và phân loại đất đai của địa phương mà định giá bồi thường cho phù hợp.
Về mức bồi thường, Thông tư số 1792/TTg quy định như sau:
- Đối với nhà ở, trước hết căn cứ vào diện tích chính và phụ, giá trị sử
dụng của ngôi nhà để định giá bồi thường; giá cả bồi thường căn cứ vào giá quy định bình quân cho 1 m2 trong kế hoạch của Nhà nước thời kỳđó đối với từng loại nhà, bảo đảm số tiền đủ để xây dựng nhà khác có diện tích tương
đương nhà cũ.
- Đối với đất đai, căn cứ vào công khai phá và sản lượng thu hoạch của từng vùng mà quy định giá bồi thường cho thoả đáng.
- Đối với cây lưu niên, việc bồi thường các cây ăn quả lâu dài và ngắn ngày phải căn cứ sản lượng thu hoạch thường niên và thời hạn trồng, hoa lợi của mỗi loại cây để quy định bồi thường.
- Như vậy, mặc dù chính sách bồi thường về đất chưa được quy định trong Luật và thể chế thành một chính sách đầy đủ, song quy định về bồi thường khi Nhà nước trưng dụng đất tại Thông tư 1792/TTg đã có sự thay đổi
so với Nghị định 151/TTg, từ “chiếu cố đúng mức quyền lợi và đời sống của những người có ruộng đất bị trưng dụng” trước đây sang “đảm bảo thoả đáng quyền lợi kinh tế của Hợp tác xã và của nhân dân”, đồng thời những quy định tại Nghị định số 151/TTg trước đây chỉ có tính nguyên tắc thì đến Thông tư
1792 - TTg đã được quy định cụ thể mức bồi thường nhà ở, đất đai, cây lâu năm, hoa màu trên đất.
Sau khi giải phóng miền Nam, thống nhất đất nước năm 1975, cả nước bước vào giai đoạn xác định con đường đi lên Chủ nghĩa xã hội, ổn định kinh tế - chính trị, văn hoá - xã hội, khôi phục đất nước. Để đáp ứng yêu cầu của giai đoạn cách mạng mới, Hiến pháp năm 1980 ra đời, bước đầu tạo ra sự đổi mới về nhận thức cũng như phương thức quản lý kinh tế. Điều 19 của Hiến pháp khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, nhưng sự phát triển kinh tế
vẫn dựa trên cơ sở chế độ bao cấp. Về đất đai, pháp luật không quy định đất có giá và không cho phép đất đai tham gia chuyển dịch dân sự, điều này thể
hiện trong Quyết định số 201/CP ngày 01/7/1980 của Hội đồng Chính phủ
“không được phát canh thu tô, cho thuê, cầm cố hoặc bán nhượng đất dưới bất cứ hình thức nào, không được dùng đất để thu những khoản lợi không do lao
động mà có, trừ trường hợp do Nhà nước quy định”. Khi có nhu cầu sử dụng
đất, Nhà nước sẽ cấp đất và không thu tiền sử dụng đất, cần bao nhiêu, Nhà nước cấp bấy nhiêu, quan hệ đất đai chỉ là quan hệ giữa Nhà nước với người sử dụng đất, tức là quan hệ đơn thuần, quan hệ “giao - thu”.
Luật đất đai 1988 ra đời dựa trên quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý, vì vậy khi đất đai bị Nhà nước thu hồi phục vụ cho các mục đích công cộng, người sử dụng đất không được Nhà nước bồi thường bằng đất, chỉ được bồi thường bằng tiền, tài sản hoa màu có trên diện tích đất bị thu hồị
Tóm lại, do thời kỳ này đất đai chưa được thừa nhận là có giá cho nên các chính sách bồi thường thiệt hại & GPMB còn nhiều hạn chế, thể hiện trong cách tính giá trị bồi thường, phương thức thực hiện. Tuy nhiên, nhìn nhận một cách công bằng thì những chính sách này cũng đã đóng vai trò tích cực trong việc GPMB, dành đất cho việc xây dựng các công trình quan trọng trong hệ thống cơ sở hạ tầng ban đầu của đất nước.