Trước khi Luật Quản lý thuế được ban hành, các thủ tục hành chính thuế được quy định rải rác trong nhiều văn bản pháp luật như: pháp luật về cấp mã số thuế; pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực thuế; pháp luật về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo; pháp luật về thanh tra…
Về cơ bản, các thủ tục hành chính thuế trước khi ban hành Luật Quản lý thuế đã được pháp luật quy định khá chi tiết, tạo cơ sở pháp lý cho cơ quan Hải quan tổ chức thực hiện nhiệm vụ quản lý thuế được giao, bảo đảm nguyên tắc quản lý thuế bằng pháp luật. Tuy nhiên, bên cạnh những ưu điểm trên, pháp luật quy định về các thủ tục hành chính thuế còn tồn tại nhiều bất cập, cụ thể:
- Phần lớn các thủ tục hành chính thuế được quy định chủ yếu trong các văn bản dưới luật, hiệu lực pháp lý không cao;
- Các quy định về thủ tục hành chính thuế còn phức tạp, tản mạn, chưa bảo đảm tính hệ thống, thống nhất;
- Pháp luật quản lý thuế chưa minh bạch, một số thủ tục hành chính thuế còn quy định chưa cụ thể, rõ ràng hoặc chưa có tính khả thi. Chẳng hạn, các thủ tục hành chính phát sinh trong nội bộ cơ quan hải quan, các thủ tục hành chính giữa cơ quan hải quan với các cơ quan nhà nước khác và với các tổ chức cá nhân có liên quan. Pháp luật chưa quy định thủ tục và trách nhiệm cung cấp thông tin của người nộp thuế, các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan cho cơ quan hải quan để phục vụ cho việc quản lý thuế; thủ tục trong ấn định thuế; thủ tục trong việc thực hiện quyền yêu cầu cơ quan hải quan giữ bí mật thông tin và trách nhiệm bồi thường của cơ quan hải quan đối với người nộp thuế khi cơ quan hải quan hoặc công chức thuế thực hiện không đúng quy định, làm thiệt hại đến lợi ích của họ. Pháp luật chưa quy định rõ thủ tục và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc phối hợp với cơ quan quản lý thuế trong thực hiện quản lý thuế..
Khi Luật Quản lý thuế được ban hành ngày 29/11/2006 và Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật quản lý thuế, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã ban hành, sửa đổi nhiều các văn bản hướng dẫn thi hành Luật này. Theo đó đã
39
thống nhất được các quy định về quản lý thuế nói chung và các thủ tục hành chính thuế nói riêng. Bởi vậy, đã khắc phục được những hạn chế của các quy định về thủ tục hành chính thuế trước đây, góp phần nâng cao trách nhiệm, bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của người nộp thuế, tạo điều kiện cho người nộp thuế chấp hành tốt pháp luật thuế.
* Về đăng ký thuế:
Đăng ký thuế là việc người nộp thuế thực hiện khai báo sự hiện diện của mình và nghĩa vụ phải nộp một hoặc một số loại thuế với cơ quan hải quan. Luật quản lý thuế hiện hành năm 2006 và Luật sửa đổi bổ sung một số Điều củaLuật quản lý thuế năm 2012 đã quy định các nội dung gồm: Đối tượng phải đăng ký thuế, thời hạn đăng ký thuế, hồ sơ đăng ký thuế, địa điểm nộp hồ sơ đăng ký thuế …. Ngoài ra, pháp luật quản lý thuế còn quy định về mã số thuế và việc sử dụng mã số thuế đối với người nộp thuế; quy định các trường hợp chấm dứt hiệu lực mã số thuế và thủ tục chấm dứt mã số thuế và thu hồi Giấy chứng nhận đăng ký thuế…
So với trước đây, thủ tục đăng ký thuế đã có nhiều cải cách quan trọng. Đó là việc thống nhất áp dụng mã số thuế giữa cơ quan Hải quan và cơ quan Thuế, tiếp đến thống nhất mã số đăng ký kinh doanh và đăng ký thuế thành một mã số DN.
* Về khai thuế, tính thuế
Pháp luật quản lý thuế hiện hành đã quy định khá đầy đủ, rõ ràng, chi tiết các nội dung về kê khai, tính thuế, cụ thể: Nguyên tắc khai thuế, tính thuế: Người nộp thuế tự kê khai, tự tính số tiền thuế phải nộp trong hồ sơ khai thuế của mình nộp cho cơ quan hải quan, trừ trường hợp bị ấn định ….
Việc tự khai, tự tính thuế vừa là quyền vừa trách nhiệm của người nộp thuế. Pháp luật có quy định về các trường hợp không được hoặc không phải tự khai, tự tính thuế với lý do khác nhau (Điều 30, 37, 39 Luật quản lý thuế năm 2006) như là người nộp thuế không tự tính được số thuế phải nộp, hoặc trường hợp người nộp thuế bị ấn định thuế.
40
Đối với trường hợp người nộp thuế vi phạm pháp luật thuế thuộc diện bị ấn định thuế, người nộp thuế mặc dù có quyền được tự khai thuế, tính thuế nhưng họ đã không thực hiện hoặc thực hiện không đúng quy định của pháp luật buộc cơ quan hải quan phảiấn định thuế. Thực chất đối với trường hợp này, nhà nước tước bỏ quyền tự khai, tự tính thuế của người nộp thuế này do họ có hành vi vi phạm.
Về trách nhiệm, người nộp thuế phải khai chính xác, trung thực, đầy đủ các nội dung trong tờ khai thuế theo mẫu và nộp đủ các loại chứng từ, tài liệu quy định trong hồ sơ khai thuế với cơ quan hải quan. Tờ khai thuế là căn cứ pháp lý thể hiện hành vi tính toán số thuế phải nộp của người có nghĩa vụ thuế. Tờ khai thuế cung cấp những thông tin cần thiết cho cơ quan hải quan thực thi nhiệm vụ quản lý thuế. Hồ sơ khai thuế bao gồm tờ khai thuế và các tài liệu liên quan.
Về thời hạn nộp hồ sơ khai thuế được quy định thống nhất giúp người nộp thuế dễ hiểu, dễ thực hiện. Về nơi nộp hồ sơ khai thuế là cơ quan hải quan quản lý trực tiếp, người nộp thuế có thể nộp hồ sơ khai thuế trực tiếp tại cơ quan hải quan hoặc qua đường bưu điện hoặc nộp hồ sơ khai thuế điện tử khi có đủ điều kiện.
Trường hợp người nộp thuế nếu phát hiện hồ sơ khai thuế đã nộp cho cơ quan hải quan có sai sót, nhầm lẫn gây ảnh hưởng đến số thuế phải nộp thì được khai bổ sung hồ sơ khai thuế trong thời hạn 60 ngày (tại khoản 2b Điều 34 Luật quản lý thuế). Hồ sơ khai thuế bổ sung được nộp cho cơ quan hải quan vào bất cứ ngày làm việc nào, nhưng phải khai trước khi cơ quan hải quan công bố quyết định kiểm tra, thanh tra thuế tại trụ sở người nộp thuế. Trong trường hợp này người nộp thuế không bị xử phạt vi phạm hành chính về hành vi khai thiếu cũng như xử phạt về hành vi trốn thuế. Với quy định trên đã khuyến khích người nộp thuế tự kiểm tra phát hiện những lỗi sai sót của mình trong quá trình kê khai nộp thuế và qua đó thúc đẩy tính tự giác tuân thủ của người nộp thuế.
Như vậy, thủ tục kê khai, tính thuế, nộp thuế đã khá đầy đủ cơ chế “tự kê khai, tự nộp thuế” cho tất cả các DN. Hiện nay, ngành Hải quan đang triển khai rộng rãi việc kê khai thuế điện tử và nộp thuế thông qua hệ thống ngân hàng
41
thương mại chắc chắn đã tạo thuận lợi và giảm được nhiều chi phí tuân thủ thuế cho người nộp thuế.
Tuy nhiên, việc quy định về kê khai, tính thuế còn một số hạn chế như: - Quy định về tỷ giá ngoại tệ trong pháp luật quản lý thuế chưa thống nhất, chưa cụ thể, rõ ràng. Luật Quản lý thuế quy đinh: “Đồng tiền nộp thuế là đồng Việt Nam trừ trường hợp nộp thuế bằng ngoại tệ theo quy định của Chính phủ”. Trong Nghị định quy định chi tiết Luật Quản lý thuế không có quy định về vấn đề này.
- Tại Khoản 3, Điều 9 và tại Điều 14, Luật Thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu năm 2005 quy định: “Tỷ giá giữa đồng Việt Nam với đồng tiền nước ngoài dùng để xác định giá tính thuế là tỷ giá hối đoái do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam công bố tại thời điểm tính thuế”. Với quy định về tỷ giá tính thuế là tỷ giá tại thời điểm đăng ký tờ khai như nêu trên đã phát sinh vướng mắc, gây khó khăn cho DN nếu như tỷ giá tại ngày đăng ký tờ khai khác với tỷ giá ngày DN kê khai tờ khai, nhất là DN ở xa nơi làm thủ tục hải quan DN phải quay về trụ sở để khai lại, làm tăng chi phí và không phù hợp với xu hướng cải cách thủ tục hành chính hiện nay.
* Về ấn định thuế
Như trên đã nói, ấn định thuế là việc cơ quan hải quan xác định số thuế phải nộpvà yêu cầu người nộp thuế chấp hành trong trường hợp người nộp thuế không kê khai hoặc kê khai thuế không đầy đủ, trung thực.
Pháp luật quản lý thuế hiện hành quy định rõ: Nguyên tắc ấn định thuế; các trường hợp ấn định thuế; cách thức ấn định; căn cứ ấn định thuế; thủ tục ấn định và trách nhiệm của cơ quan hải quan và người nộp thuế trong việc ấn định thuế.
Nhìn chung, pháp luật quản lý thuế hiện hành quy định về ấn định thuế có nhiều tiến bộ, bao quát hết các trường hợp cần phải ấn định thuế. Việc ấn định thuế của cơ quan hải quan đảm bảo nguyên tắc khách quan, công bằng, hạn chế tình trạng ấn định thuế mang tính chủ quan, áp đặt, tùy tiện thiếu căn cứ gây thiệt hại cho người nộp thuế hoặc thất thu cho NSNN.
42
Trong pháp luật quản lý thuế quy định rõ về căn cứ ấn định thuế (khoản 2 Điều 37 và Điều 39 Luật quản lý thuế năm 2006) Cơ quan hải quan ấn định thuế đối với người nộp thuế theo kê khai có vi phạm pháp luật thuế dựa vào một hoặc đồng thời các căn cứ: Cơ sở dữ liệu của cơ quan hải quan thu thập được, hoặc từ tổ chức, cá nhân có liên quan hoặc các cơ quan quản lý nhà nước khác; Các thông tin về số thuế phải nộp của người nộp thuế kinh doanh cùng mặt hàng, ngành nghề, cùng qui mô; Tài liệu và kết quả kiểm tra, thanh tra còn hiệu lực, hàng hóa thực tế xuất khẩu, nhập khẩu, căn cứ tính thuế, phương pháp tính thuế…
Cơ quan hải quan thông báo bằng văn bản cho người nộp thuế về lý do ấn định thuế, căn cứ ấn định thuế, số thuế ấn định...Trường hợp số thuế ấn định của cơ quan hải quan lớn hơn số thuế phải nộp thì cơ quan hải quan phải hoàn trả lại số tiền thuế nộp thừa và bồi thường thiệt hại theo quyết định giải quyết khiếu nại của cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc bản án, quyết định của Toà án…Người nộp thuế có quyền yêu cầu cơ quan hải quan giải thích hoặc khiếu nại, khởi kiện về việc ấn định thuế.
Với quy định trên, tuy có mặt tích cực là buộc cơ quan hải quan phải cẩn trọng trong ấn định thuế, bảo vệ quyền lợi của người nộp thuế nhưng cũng có mặt hạn chế đã phát sinh trong thực tiễn thi hành, như:
Do cơ sở dữ liệu thông tin phục vụ cho công tác quản lý thuế ở nước ta hiện nay còn hạn chế, số lượng thông tin ít, các thông tin có được chưa bảo đảm độ chính xác, tin cậy. Nếu dựa vào thông tin như vậy để ấn định thuế sẽ không bảo đảm độ chính xác. Hơn nữa, trách nhiệm của công chức thực hiện việc ấn định thuế là khá lớn, nếu ấn định số thuế lớn hơn số thuế mà người nộp thuế phải nộp thì rất dễ bị khiếu kiện. Trong trường hợp căn cứ ấn định thuế không chắc chắn, rõ ràng thì họ sẽ ấn định thuế ở mức thấp hơn thực tế để tránh bị khiếu kiện và tránh phải bồi thường thiệt hại, thậm chí còn được người vi phạm bị ấn định thuế “biết ơn”. Trong trường hợp này, pháp luật không đề cập đến việc sẽ xử lý công chức thuế như thế nào khi ấn định thuế thấp hơn số thuế mà người nộp thuế phải nộp.
43
* Về nộp thuế
Pháp luật quản lý thuế đã quy định thời hạn nộp thuế gắn với thời hạn nộp hồ sơ khai thuế, vừa tạo thuận lợi cho người nộp thuế dễ nhớ, dễ thực hiện, giảm phiền hà cho người nộp thuế. Ngoài ra, người nộp thuế được gia hạn nộp thuế trong các trường hợp gặp thiên tai, hoả hoạn, tai nạn bất ngờ bị thiệt hại vật chất, gây ảnh hưởng trực tiếp đến sản xuất, kinh doanh. Tuỳ theo mức độ bị thiệt hại hoặc mức độ khó khăn mà người nộp thuế được gia hạn nộp một phần hoặc toàn bộ tiền thuế nợ với thời gian tối đa là 2 năm kể từ ngày hết thời hạn phải nộp thuế. Người nộp thuế có thể lựa chọn phương án nộp thuế dần khi có nguồn tài chính để thanh toán tiền thuế nợ. Các quy định cụ thể này nhằm giải quyết khó khăn cho đúng đối tượng, đồng thời vẫn khuyến khích được người nộp thuế tự giác hoàn thành nghĩa vụ thuế khi đã khắc phục được khó khăn. Việc quy định thứ tự thanh toán các khoản tiền thuế theo hướng (1) tiền thuế nợ, (2) tiền thuế truy thu, (3) tiền thuế phát sinh, (4) tiền phạt vi phạm pháp luật thuế đã giúp người nộp thuế biết được nhiệm vụ thanh toán các khoản nghĩa vụ với ngân sách nhà nước, tránh bị rơi vào tình trạng chây ỳ, nợ đọng kéo dài và thuộc diện bị áp dụng các biện pháp cưỡng chế để thu thuế. Trường hợp người nộp thuế thanh toán sai trình tự trên thì cơ quan hải quan sẽ hạch toán lại và thông báo cho người nộp thuế biết.
Pháp luật quản lý thuế còn quy định về xử lý số tiền thuế nộp thừa: khi người nộp thuế có số tiền thuế đã nộp lớn hơn số tiền thuế phải nộp hoặc người nộp thuế có số tiền thuế được hoàn theo quy định của pháp luật về thuế GTGT, thuế TTĐB ..Người nộp thuế có quyền giải quyết số tiền thuế nộp thừa theo các cách: Bù trừ số tiền thuế nộp thừa với số tiền thuế, tiền phạt còn nợ, kể cả bù trừ giữa các loại thuế với nhau; Trừ vào số tiền thuế phải nộp của lần nộp tiếp theo; Đề nghị hoàn trả khi người nộp thuế không còn nợ tiền thuế, tiền phạt. Tuỳ theo từng trường hợp cụ thể người nộp thuế sẽ thực hiện các thủ tục theo quy định.
Việc quy định như vậy dẫn đến một vài hạn chế phát sinh như sau:
- Quy định về thời hạn nộp thuế xuất, nhập khẩu hiện hành rất dễ tạo ra cho DN tâm lý, dựa vào chính sách của ân hạn nộp thuế của Nhà nước để chiếm dụng vốn, dù họ có khả năng thanh toán thuế. Một số DN lợi dụng sự thông
44
thoáng của Luật DN để thành lập công ty, lợi dụng chính sách cho nợ thuế của Nhà nước để chây ỳ nợ thuế, không nộp thuế đúng hạn, sau đó bỏ trốn hoặc tự giải thể gây thất thu cho NSNN.
- Điều 45 Luật Quản lý thuế có quy định thứ tự thanh toán tiền thuế, tiền phạt, quy định này phù hợp với công tác quản lý thuế của cơ quan thuế nhưng không phù hợp với công tác quản lý thuế của cơ quan hải quan. Nếu áp dụng thứ tự thanh toán tiền thuế, tiền phạt theo quy định của Luật Quản lý thuế, sẽ làm tăng nợ xấu và tăng các vụ việc phải cưỡng chế thuế. Bởi vì, trong thực tế số tiền thuế nợ của người nộp thuế có nợ quá hạn 90 ngày, quá hạn nhưng chưa quá 90 ngày; trong tiền thuế truy thu cũng có loại nợ quá hạn 90 ngày, quá hạn nhưng chưa quá 90 ngày... Bởi vậy, cần có quy định riêng về thứ tự thanh toán tiền thuế, tiền phạt đối với các loại thuế do cơ quan thuế quản lý và các loại thuế do cơ quan hải quan quản lý [21].
* Về thủ tục miễn thuế, giảm thuế
Điều 63 Luật Quản lý thuế quy định: “Trường hợp người nộp thuế tự xác