Quản lý chi NSNN theo Luật NSNN thuộc trách nhiệm của các ngành, các cấp, các cơ quan đơn vị cá nhân liên quan đến việc quản lý và sử dụng các nguồn kinh phí Nhà nước. Trong đó việc quản lý của KBNN là công đoạn cuối cùng để hoàn thành quy trình quản lý chi NSNN theo Luật NSNN đã quy định. Công đoạn này có tầm quan trọng đặc biệt vì nó không những kết thúc một quy trình quản lý chi mà quyết định cho từng đồng vốn của Nhà nước đi vào cuộc sống, phục vụ công cuộc phát triển kinh tế, xã hội của đất nước một cách đúng đắn có hiệu quả và tiết
kiệm nhất.
Căn cứ các quy định của luật NSNN; Các Nghị định của Chính phủ; Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính; các văn bản của KBNN; Nghị quyết của HĐND Huyện Ba Vì; Quyết định của UBND Huyện Ba Vì, KBNN Ba Vì tổ chức, triển khai thực hiện nhiệm vụ quản lý, kiểm soát thanh toán các khoản chi NSNN trên địa bàn theo đúng các cơ chế, chế độ, định mức các cấp có thẩm quyền đã quy định.
3.2.3.1. Thực trạng quản lý chi thường xuyên *Quản lý giai đoạn lập dự toán chi thường xuyên
Để phân tích thực trạng công tác quản lý lập dự toán chi thường xuyên tại Ba Vì, chúng ta đánh giá công tác lập dự toán trên hai nội dung: căn cứ lập dự toán; lập và phân bổ dự toán chi thường xuyên giai đoạn 2012-2014.
Thứ nhất, căn cứ lập dự toán chi thường xuyên:
Lập dự toán là khâu quan trọng nhất cho toàn bộ chu trình quản lý chi thường xuyên, nó quyết định chất lượng phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính của địa phương. Huyện đã căn cứ luật NSNN 2002 và các văn bản hướng dẫn thực hiện; dựa trên các quyết định về việc giao dự toán thu chi ngân sách hàng năm của Bộ tài chính; Nghị quyết số 33/2011/NQ-HĐND ngày 09/12/2011 của Hội đồng nhân dân huyện Ba Vì khóa XVI, kỳ họp thứ 20 về việc quy định định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sách địa phương năm để lập dự toán NSĐP và ban hành Nghị quyết về dự toán thu ngân sách Nhà nước trên địa bàn, chi ngân sách địa phương hàng năm, trong đó có dự toán chi thường xuyên.
Các định mức phân bổ chi thường xuyên hiện nay có những ưu điểm cơ bản:
- Định mức phân bổ được xây dựng với các chỉ tiêu phân bổ cụ thể, rõ ràng, đơn giản và đảm bảo tính công bằng, hợp lý giữa các địa phương, đơn vị; có ưu tiên vùng sâu, vùng xa, ưu tiên đối với các đơn vị có số biên chế ít; tăng tính công khai, minh bạch của chi NSNN; khắc phục tình trạng “xin - cho” trong công tác quản lý.
- Định mức phân bổ ngân sách cho khối xã đã có sự phân biệt theo vùng: các xã gần huyện, vùng sâu, miền núi. Nhờ cơ chế phân bổ có sự phân biệt đó những vùng còn nhiều khó khăn được quan tâm, ưu tiên đầu tư phát triển hơn, đồng thời khuyến khích các vùng kinh tế trọng điểm tăng thu để tăng chi.
- Định mức phân bổ thường xuyên được huyện xem xét điều chỉnh khi Nhà nước ban hành các chế độ chính sách bổ sung (như tăng lương, chi phụ cấp đặc thù…). Định ức quy định cụ thể mức phân bổ chi quản lý hành chính, đảng, đoàn thể; chi cho sự nghiệp giáo dục đào tạo; sự nghiệp đảm bảo an toàn cho xã hội; an ninh-quốc phòng; chi khác…Trong những năm gần đây do tốc độ trượt giá quá lớn, nên với kinh phí được phân bổ theo định mức này các đơn vị sử dụng ngân sách phải rất tiết kiệm mới có thể đủ kinh phí thực hiện nhiệm vụ chuyên môn.
Dựa trên cơ sở định mức chi thường xuyên do thành phố ban hành, các địa phương, các đơn vị sử dụng ngân sách đã tiến hành phân khai dự toán thành 2 nhóm
mục: Kinh phí tự chủ, kinh phí không tự chủ và thực hiện công khai cho toàn thể cán bộ công nhân viên trong cơ quan được biết để giám sát các hoạt động chi tiết của đơn vị.
Nhìn chung, định mức phân bổ ngân sách gia đoạn 2012-2014 của UBND huyện đã từng bước đảm bảo công bằng, công khai, minh bạch, phù hợp với khả năng cân đối của địa phương, góp phần thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội, đảm bảo an ninh quốc phòng.
Tuy nhiên, công tác xây dựng định mức chi cũng còn bộc lộ một số hạn chế như: chưa có cơ sở khoa học vững chắc, chưa có mức chi tiêu cụ thể, chưa định mức hóa được hết các nhiệm vụ đặc thù ở các cơ quan, đơn vị, vẫn còn mang tính bình quân, chưa sát thực tiễn vì vậy trong quá trình chấp hành dự toán một số đơn vị sử dụng ngân sách còn gặp khó khăn. Thể hiện rõ nhất là định mức chi trong lĩnh vực chi quản lý hành chính thấp, nên một số nhu cầu chưa được đáp ứng, nhất là đối với các đơn vị có tổng hệ số lương cao như: Cấp huyện các phòng, ban chuyên môn, đoàn thể được giao chỉ tiêu biên chế mức chi hoạt động bình quân 11 triệu đồng/biên chế/năm. Riêng văn phòng huyện ủy, thành ủy, văn phòng ủy ban nhân dân, các ban đảng định mức: 16,5 triệu đồng/biên chế/năm cộng thêm nhiệm vụ đặc thù. Cấp xã, phường, thị trấn định mức chi 6,5 triệu đồng cán bộ (cán bộ, công chức xã, thị trấn theo Nghị định 92/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 của Chính phủ).
Một số nội dung chi chưa được xây dựng được định mức phân bổ như mua sắm, sửa chữa lớn tài sản cố định. Việc bố trí kinh phí cho các nội dung chi chủ yếu này dựa vào kinh nghiệm và trình độ đàm phán của đơn vị dự toán với cơ quan tài chính. Định mức phân bổ chưa phân định rõ những nội dung chi nào đã có trong định mức, những nội dung nào phát sinh thường xuyên được tính ngoài định mức. Ngoài ra, định mức chậm được sửa đổi dẫn đến hàng năm phải bố trí thêm dự toán ngoài định mức, kể cả bổ sung cho những nội dung chi có tính chất thường xuyên.
- Đối với việc xây định mức sử dụng ngân sách: Theo Điều 25 của Luật Ngân sách Nhà nước 2002 quy định Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có nhiệm vụ,
chuẩn, định mức theo quy định của Chính phủ”. Tuy nhiên cho đến nay TW vẫn
chưa có văn bản hướng dẫn chi tiết cho các địa phương được ban hành những chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi nào.
Thứ hai, lập và phân bổ dự toán chi thường xuyên:
Thực tế trong những năm qua quá trình lập dự toán chi thường xuyên tại huyện Ba Vì đã chấp hành đầy đủ các tiêu chuẩn, định mức, căn cứ vào quy định của Bộ tài chính, của Ủy ban nhân dân huyện, các văn bản hướng dẫn lập dự toán hàng năm.
Nhìn chung, quá trình lập, phân bổ và giao dự toán ngân sách cơ bản theo định mức chi của Nhà nước, phù hợp với định hướng phát triển KTXH trên địa bàn, đảm bảo trình tự trong các khâu lập dự toán ngân sách địa phương, tuy nhiên vẫn còn một số tồn tại sau:
- Thời gian lập dự toán và phân bổ dự toán quá ngắn. Thời gian từ khi có thông báo hướng dẫn lập dự toán năm sau của Phòng tài chính là ngày 05/6/N đến thời gian các đơn vị phải tổng hợp dự toán các cấp của mình gửi về Phòng tài chính là ngày 10/07/N do đó quá trình lập dự toán ở cấp dưới chỉ mang tính chất hình thức.
- Luật NSNN 2002 chưa có quy định thống nhất một đầu mối tổng hợp dự toán Ngân sách, gắn kết việc lập dự toán chi thường xuyên và chi đầu tư:
- Luật NSNN số 01/QH11 đã quy định: việc lập và phân bổ dự toán chi NSNN phải được xác định trên cơ sở mục tiêu phát triển KTXH, bảo đảm ANQP. Đối với chi thường xuyên, việc lập dự toán phải căn cứ vào nguồn thu từ thuế, lệ phí (đây là các khoản thu đảm bảo nguồn cho nhu cầu chi thường xuyên) và tuân theo các chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quy định. Đối với chi trả nợ thì phải căn cứ vào các nghĩa vụ trả nợ của năm dự toán. Việc lập dự toán chi thường xuyên ngân sách được tổ chức xây dựng, tổng hợp từ các địa phương, cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách. Tuy nhiên thực trạng chất lượng lập dự toán của các cơ quan, đơn vị ở địa phương thường chưa đạt yêu cầu do:
- Trình độ xây dựng dự toán của các đơn vị sử dụng ngấn sách còn yếu, bởi nhiều cán bộ chuyên môn tại các đơn vị ngân sách không được đào tạo bài bản, thường xuyên kiêm nhiệm, khi lập dự toán không căn cứ vào chế độ tài chính, tiêu chuẩn định mức chi quy định dẫn đến dự toán của nhiều đơn vị chưa đủ cơ sở để Phòng tài chính tổng hợp. Qua thực tế tại Ba Vì công tác lập và thảo luận dự toán còn mang tính hình thức chưa dân chủ, áp đặt một chiều từ trên xuống.
- Một số cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách còn có tư tưởng đối phó, đề phòng dự toán “bị cắt” nên đã lập dự toán cao hơn rất nhiều so với định mức và nhu cầu chi thực tế.
- Các địa phương chưa xây dựng được kế hoạch ngân sách trung hạn và dài hạn, chưa gắn kết được kế hoạch ngân sách với định hướng phát triển KTXH trong tương lai. Các kế hoạch phát triển 5-10 năm của ngành, của địa phương chưa gắn chặt với các nguồn lực có thể huy động được hay sự thay đổi về chính sách và tổ chức cần thiết để thực hiện chúng. Do đó khi lập dự toán không xác định thứ tự ưu tiên, cơ cấu và nội dung chi thường xuyên của ngân sách.
- Phương án phân bổ ngân sách cấp huyện hoàn toàn phụ thuộc vào phân cấp ngân sách, tỷ lệ điều tiết (%) giữa NSTW và NSĐP, các định mức phân bổ ngân sách của cấp trên nên thường cứng nhắc, bị động, gây khó khăn trong việc cân đối NSĐP, dễ dẫn đến tình trạng nếu có nguồn thu nhiều thì sẽ chi nhiều, ngược lại nếu khả năng thu ít thì sẽ khó có nguồn chi.
*Quản lý giai đoạn chấp hành dự toán chi thường xuyên
Nhìn chung việc tổ chức thực hiện dự toán ngân sách ở các cấp, đơn vị ở địa phương trong lĩnh vực chi thường xuyên thời gian qua tương đối tốt cụ thể:
Nhìn vào số liệu phân tích tại bảng 3.3 trang 58chúng ta sẽ thấy chi thường xuyên của huyện Ba Vì qua các năm từ 2012-2014 đều tăng so với kế hoạch. Có nhiều nguyên nhân dẫn tới tăng chi ngân sách thường xuyên, trong đó có những nguyên nhân khách quan do thay đổi chính sách tiền lương cho cán bộ công chức của Chính phủ, tăng chế độ trợ cấp cho các đối tượng bảo trợ xã hội, chế độ phụ cấp đối với cán bộ không chuyên trách cấp xã, thôn… Nguyên nhân chủ quan dẫn đến
tăng chi ngân sách đặc biệt tăng chi trong lĩnh vực quản lý hành chính. Đó là do công tác lập dự toán chi chưa sát với tình hình thực tế của địa phương, chưa nắm bắt được hết các nhiệm vụ chi phải thực hiện trong năm dẫn đến bố trí chi không đồng đều phải điều chỉnh dự toán chi giữa các ngành. Có một nguyên nhân khác nữa làm tăng chi ngân sách đó là tăng chi từ tăng thu ngân sách để cân đối chi thường xuyên. Thực hện Nghị quyết 11/NQ-CP, UBN huyện đã chỉ đạo rà soát, tính toán, xác định tiết kiệm thêm 10% chi thường xuyên ngân sách cấp huyện. Đồng thời, chỉ đạo các phòng, ban ngành, đoàn thể… thực hiện ngay việc tạm ngừng trang bị mới ô tô, mua sắm các tài sản có giá trị lớn, giảm tối đa chi phí hội nghị, hội thảo, tổng kết, sơ kết; thực hiện tiết kiệm nước, văn phòng phẩm, không cử đoàn ra nước ngoài hoặc thăm quan trong nước bằng ngân sách.
Qua thực tiễn cho thấy, công tác kiểm soát chi thường xuyên qua KBNN trên địa bàn huyện Ba Vì trong những năm qua thực hiện tương đối bài bản và hiệu quả. KBNN Ba Vì đã căn cứ vào Luật NSNN 2002, Nghị định 60/2003/NĐ-CP ngày 06/06/2003 của Chính phủ quy định ch tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách Nhà nước; Quyết định số 120/2008/QĐ-BTC ngày 22/12/2008 của Bộ tài chính về việc ban hành Chế độ kế toán NSNN và hoạt động nghiệp vụ KBNN. Tất cả các khoản chi ngân sách từ NNN đều thực hiện qua KBNN đảm bảo nguyên tắc thực hiện trong dự toán được duyệt và đúng quy định hiện hành. Đặc biệt sau khi KBNN đã triển khai thực hiện hệ thống Tabmis, dự toán chi thường xuyên của các đơn vị giao cho cơ quan tài chính nhập dự toán và quản lý, KBNN chỉ căn cứ vào bản thông báo dự toán đối chiếu với hệ thống Tabmis để thực hiện thanh toán kinh phí cho các đơn vị một cách nhanh chóng khoa học, đúng theo chế độ hiện hành. Góp phần thực hiện thắng lợi nhiệm vụ phát triển KTXH trên địa bàn.
Theo báo cáo tình hình thực hiện kiểm soát chi NSNN hàng năm trên địa bàn, KBNN Ba Vì công tác kiểm soát chi NSNN và chi đầu tư xây dựng cơ bản đảm bảo chặt chẽ, có hiệu quả, góp phần tích cực trong công tác kiềm chế lạm phát, đảm bảo an sinh xã hội. Điều hòa vốn đầy đủ, kịp thời nhu cầu thanh toán, chi trả
các khoản chi NSNN và chi trả trái phiếu kho bạc, thu nhận, kiểm toán, vận chuyển tiền mặt đúng quy trình và tuyệt đối an toàn.
Tuy nhiên trong quá trình chấp hành vẫn còn một số bất cập, tồn tại như sau:
Thứ nhất, hầu hết qua các năm tình trạng dự toán phân khai đầu năm chậm,
trong khi luật NSNN quy định đơn vị chỉ đươc ứng trước dự toán trong tháng 01 và ứng những khoản chi lương, phụ cấp…Do vậy, một số đơn vị rất khó khăn trong giai đoạn đầu năm phát sinh kinh phí như mua sắm, chi cho chuyên môn không được thực hiện ứng trước mà phải có dự toán chính thức mới được thanh toán, làm cho các đơn vị khó khăn để triển khai kịp thời nhiệm vụ của mình.
Thứ hai, ngay từ khâu lập dự toán không bao quát hết các niệm vụ chi, do
vậy trong quá trình thực hiện tình trạng hầu hết các đơn vị sử dụng ngân sách đều phải điều chỉnh dự toán, bổ sung dự toán. Có đơn vị điều chỉnh ngân sách và dự toán ngân sách 2-3 lần/năm, trong khi hiện tại có khoảng 200 đơn vị sử dụng ngân sách trên địa bàn. Điều này làm cho qua trìnhkiểm soát, quản lý ngân sách của cơ quan tài chính cũng như KBNN trở nên phức tạp hơn. Đặc biệt là các khoản chi không đúng nội dung trong dự toán đã lập và nợ KBNN đầu năm, vì vậy đến hàng quý, cuối năm đơn vị phải điều chỉnh nội dung đã rút dự toán, gây khó khăn cho cán bộ trực tiếp kiểm soát, đồng thời vô hình dung tạo nên thêm một khối lượng công việc lớn cho KBNN và cơ quan tài chính trong việc điều chỉnh lại dự toán đầu năm để phù hợp với nhu cầu phát sinh trong năm của đơn vị.
Thứ ba, việc ban hành chế độ, chính sách, tiêu chuẩn định mức chi chưa phù
hợp đặc biệt trong những năm gần đây khủng hoảng tài chính, tình hình lạm phát và giá cả leo thang, do định mức chi tiêu không còn phù hợp với thực tế nữa, nhưng chưa có văn bản sửa đổi bổ sung kịp thời. Vì vậy trong quá trình chấp hành các đơn vị không thể thanh toán các khoản chi theoo đúng hóa đơn thực tế được ( bởi định mức thấp hơn giá cả trên thị trường), dẫn đến tình trạng đơn vị tự kê thêm số lượng để bù vào phần trượt giá đó, nhưng về mặt thủ tục hồ sơ kiểm soát qua KBNN vẫn