- Kêt quả giải ngân theo kế hoạch năm
4.2 Đánh giá tình hình thu hútvà sử dụng nguồn vốn ODA của WB cho các dự án Lâm nghiệp
4.2.1 Kết quả đạt được
Nguồn vốn ODA đóng vai trò đặc biệt quan trọng, góp phần cho đầu tư phát triển của ngành Nông nghiệp, nông thôn. Tỷ trọng đầu tư cho nông nghiệp, nông thôn trong ngân sách Nhà nước chiếm trung bình 5,9%, chỉ đáp úng được 50-60% nhu cầu đầu tư cho phát triển nông nghiệp, nông thôn, phần thiếu chủ yếu do nguồn ODA, FDI và các nguồn khác.
Nguồn vốn ODA của WB đã đóng góp quan trọng cho phát triển nông nghiệp, nông thôn Việt Nam nói chung và phát triên lĩnh vực Lâm nghiệp nói riêng.
và PTNT Việt Nam mà còn có cơ chế quản lý, giám sát cũng như hướng dẫn chặt chẽ, do đó rất hữu ích cho Việt Nam khi tiếp nhận và quản lý nguồn vốn này.
Những thành tựu kinh tế - xã hội nói chung và ngành nông nghiệp và PNTN nói riêng trong suốt 23 năm tiến hành đôi mới có sự đóng góp của nhiều yếu tố, trong đó có sự đóng góp quan trọng của nguồn vốn ODA từ WB. Nguồn vốn này đã giúp Việt Nam trong những lĩnh vực thiết yếu, trong đó đáng chú ý là:
Hô trợ phát triên chỉnh thức của WB góp phần phát trỉến, mở rộng diện tích rừng, nâng cao độ che phủ của rừng, góp phan hảo tồn đa dạng sinh học của rừng nhiệt đới Việt Nam, quản lý hển vững nguồn tài nguyên thiên nhiên. ODA của WB đã góp phần không nhỏ vào phát triên rùng sản xuất có năng suất cao, trồng rừng phòng hộ, trồng rùng đặc dụng và các hoạt động lâm sinh khác nhằm tăng khả năng cung cấp gỗ, lâm sản, góp phần tăng thu nhập cho đồng bào các dân tộc trong vùng dự án.
Hô trợ phát trỉên chỉnh thức của WB góp phần phát trỉên kinh tế và xoá đói giảm nghèo: nguồn vốn ODA của WB đã đóng góp phần đặc biệt quan trọng trong sự nghiệp phát triển kinh tế lâm nghiệp và xoá đói giảm nghèo ở Việt Nam thời gian qua. Đặc biệt ở các vùng nông thôn, đời sống người dân nông thôn đã được cải thiện đáng kê, nhất là vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào dân tộc khó khăn. Nhiều dự án đã tạo điều kiện cho người dân có nhà, có vốn và kiến thức để phát triển sản xuất, tạo việc làm, tăng thu nhập. Đánh giá của Liên hiệp quốc và các tổ chức Tài chính quốc tế lớn đều thống nhất rằng Việt Nam đã đạt được những thành tựu lớn trong nỗ lực xoá đói giảm nghèo. Đời sống nông thôn được cải thiện, tỷ lệ đói nghèo của Việt Nam giảm, trong đó có sự đóng góp không nhỏ của nguồn vốn ODA của WB đầu tư cho ngành nông nghiệp và PTNT.
Hô trợ phát trỉên chính thức của WB đã giúp tăng cường cơ sở hạ tâng nông thôn, giao thông nông thôn đến các vùng nghèo, xã nghèo, hệ thống điện nông thôn, trường học, trạm y tế, nhà tái định cư. Ngoài ra, các chương trình, dự án của WB trong lĩnh vực Lâm nghiệp đã góp phần quan trọng vào việc cung cấp nước sạch nông thôn, giúp nâng cao sức khỏe và giảm tỷ lệ mắc bệnh cho người dân địa phương.
Hỗ trợ phát triền chính thức của WB đã giúp tăng cường hệ thống khoa học trong lĩnh vực Lâm nghiệp: ODA của WB đã góp phần không nhỏ hồ trợ cán bộ lĩnh vực Lâm nghiệp tiếp nhận khoa học công nghệ hiện đại, kinh nghiệm quản lý tiên tiến. Tăng cường tiềm lực nghiên cứu và chuyến giao công nghệ mới. Thông qua các dự án ODA, các trang thiết bị nghiên cứu được tăng cường, nhiều cán bộ khoa học đã được đào tạo, trình độ đội ngũ cán bộ khoa học công nghệ đã được nâng lên, làm chủ được công nghệ tiên tiến, nhiều mô hình đã được xây dựng và đưa nhanh vào sản xuất.
Hô trợ phát trỉên chính thức của WB góp phần vào việc hoàn thiện một bước về thê chế, nâng cao trình độ quản lý, đào tạo và đào tạo lại nguồn nhân lực trong lĩnh vực Lâm nghiệp. Từ năm 1993 đến nay WB đã cung cấp cho lĩnh vục Lâm nghiệp một lượng vốn không nhỏ đổ tăng cường năng lực, thông qua đó nhiều cán bộ đã được đào tạo, đào tạo lại.
Hô trợ phát trỉên chính thức của WB hô trợ xây dựng, điều chỉnh chiến lược và chính sách phát triên lĩnh vực Lâm nghiệp, tăng cường thế chế và cải cách hành chính: ODA của WB đã đóng góp một phần để xây dựng, cập nhật và chỉnh sửa cho phù họp với thông lệ và cam kết quốc tế nhiều văn bản quy phạm pháp luật mới như Luật Bảo vệ và phát triên rừng, Chiến lược phát triên Lâm nghiệp, ... Ket quả này đã giúp cho lĩnh vực Lâm nghiệp có khung pháp pháp lý và có đường hướng đúng đề thực hiện các hoạt động của mình.
Hô trợ phát triền chỉnh thức của WB là động lực quan trọng đê phát huy nội lực trong nước: kinh nghiệm từ các dự án trong lâm nghiệp cho thấy ở những nơi có nguồn ODA đầu tư vào thì việc huy động các nguồn vốn khác, đặc biệt huy động từ nguồn lực địa phương tham gia thường rất hiệu quả. Nguồn lực này bảo đảm cho hệ thống đồng bộ và phát huy hiệu quả nhanh.
Hỗ trợ phát triển chỉnh thức của WB đã góp phần phát triển về giới, dân tộc, phòng chống tham nhũng và nhiều lĩnh vực khác trong lâm nghiệp: vấn đề giới, dân tộc, người nghèo, phòng chống tham nhũng luôn là vấn đề được WB quan tâm. Các dự án Lâm nghiệp luôn lồng ghép các hoạt động nhằm đảm bảo về giới, dân tộc,
chống tham nhũng đã góp phần giúp lĩnh vực Lâm nghiệp giải quyết những vấn đề nói trên theo yêu cầu WB và Chính phủ Việt Nam.
Ngoài ra, ODA của WB cũng gián tiếp góp phần quan trọng giúp lĩnh vực Lâm nghiệp nói riêng, ngành nông nghiệp nói chung trong hội nhập quốc tế, trong đó đan xen nhiều hoạt động đã được nêu trên như phát triển thể chế, chính sách, phát triển nguồn nhân lực, tăng cường năng lực phân tích và nhiều lĩnh vực khác.
4.2.2 Tồn tại và nguyên nhân
Mặc dù đã đạt được nhiều kết quả quan trọng, nhưng công tác thu hút và sử dụng ODA của WB trong lĩnh vực Lâm nghiệp nói riêng, ngành nông nghiệp Việt Nam nói chung cũng còn một số tồn tại, hạn chế cần phải giải quyết và khắc phục, cụ thể:
4.2.2.1 Thiếu một định hướng tông thê về thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA
Trong quá trình vận động thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA cần thiết phải có một định hướng tổng thể về thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA được cụ thể hoá từ các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước, quy hoạch tổng thể phát triển của Ngành trong việc huy động nguồn lực này hỗ trợ thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế- xã hội, xoá đói, giảm nghèo. Nhưng đến nay, BNN-PTNT vẫn chưa ban hành một văn bản chính thức qui hoạch, định hướng thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA. Vì vậy, các chương trình, dự án ODA có xu hướng dàn trải, còn coi trọng mặt số lượng, địa bàn rộng nên chưa phù họp với năng lực quản lý.
Các chương trình, dự án ODA của WB được thực hiện trong thời gian qua cho thấy sự vận động, thu hút và sử dụng mới chỉ đặt ra các định hướng mang tính ngành, lĩnh vực (nông nghiệp; lâm nghiệp; thuỷ lợi; phát triên nông thôn) mà chưa thể hiện định hướng đầu tu- theo các vùng, lãnh thổ, chưa có sự quy hoạch rõ ràng về tỷ lệ đầu tu- theo khu vực. Do đó, chiến lược đầu tư chưa thực hiện được khu vực, vùng lãnh thổ nào sẽ ưu tiên cho đầu tư thuỷ lợi, nông nghiệp, lâm nghiệp, cơ sở hạ tầng nông thôn. Vì vậy, có tình trạng chưa định hướng cho các nhà tài trợ nước ngoài theo khu vực, nguồn vốn ODA tập trung nhiều những vùng này trong khi một số vùng khác chưa có hoặc nhận được rất ít nguồn vốn ODA. Chẳng hạn, khu vực
phía Bắc đặc biệt là miền núi phía Bắc tập trung đông đồng bào dân tộc thiểu số, tỷ lệ nghèo đói cao nhưng không có dự án ODA của WB đầu tư vào khu vục này.
Nguyên nhân chính của yếu kém này là do BNN-PTNT chưa phát huy vai trò làm chủ và tính chủ động trong việc định hướng thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA nói chung, ODA của WB nói riêng trong ngành nông nghiệp, PTNT do đó làm giảm hiệu quả quản lý và sử dụng nguồn vốn này.
4.2.2.2 Khung pháp ỉỷ về quản lý đâu tư công chưa đông hộ
Các văn bản pháp quy quản lý và sử dụng ODA của Việt Nam còn chưa đồng bộ với các văn bản pháp quy khác chi phối ODA và còn có những quy định thế chế chưa hài hòa giữa Việt Nam và các nhà tài trợ. Thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng ODA của Việt Nam và một số nhà tài trợ còn phức tạp, chưa thông thoáng. Hạn chế này dẫn đến công tác theo dõi, đánh giá, kiểm tra tình hình quản lý thực hiện các dự án, chương trình ODA chưa được thực hiện một cách đồng bộ và chuẩn mực.
4.2.2.3 Chậm trê Khởi động dự án
Sau khi dự án được phê duyệt, các Ban quản lý dự án mất nhiều thời gian đê dự án thông qua các thủ tục pháp lý đe khoản vay có hiệu lực, các Ban quản lý dự án chậm trễ tuyên dụng cán bộ, .v.v. Thông thường các dự án phải mất ít nhất 1 năm sau khi phê duyệt mới có thể bắt đầu triển khai thực hiện.
4.2.2.4 Chậm trê trong quả trình thực hiện
Các dự án thường xuyên chậm trễ trong quá trình thực hiện và yêu cầu gia hạn thời gian thực hiện dự án đế có thể đạt được các lợi ích của dự án. Tuy nhiên, việc gia hạn dự án làm lợi ích của dự án không được phát huy đúng lúc, tăng chi phí giám sát và quản lý.
Chậm trễ trong quá trình thực hiện các dự án xuất phát từ một số nguyên nhân chính sau:
Một là, Chậm trễ trong việc tuyển dụng tư vấn hồ trợ kỹ thuật, kể tù’ khi dự án có hiệu lực đến khi tuyển dụng được tư vấn hỗ trợ kỳ thuật thông thường mất từ 1 năm đến 2 năm. WB quy định khi dự án chưa tuyển dụng được Tư vấn TA thì
không được phép triển khai tất cả các hoạt động của dự án, điều này gây ra chậm trễ cho dự án.
Hai là, Công tác đền bù, giải phóng mặt bàng và tái định cư gặp ách tắc, kéo dài. Bên cạnh đó, sự bất cập, thiếu đồng nhất, chưa hài hòa trong các văn bản pháp quy về đền bù, giải phóng mặt bàng chưa được giải quyết. Gần đây, môi trường pháp lý về thu hồi đất có nhiều thay đối với Luật đất đai mới và những Nghị định có liên quan, song tiến độ giải phóng mặt bằng vẫn chưa khả quan, gây ra chậm trễ tiến độ thực hiện của dự án.
Ba là, Thiếu vốn đối ứng và tâm lý dựa vào vốn đối ứng từ Ngân sách nhà nước Trung ương còn nặng nề. Khi xây dựng dự án, các ƯBND tỉnh đều cam kết vốn đối ứng từ ngân sách tỉnh nhung khi thực hiện lại bố trí không đủ vốn đối ứng cho các Ban quản lý dự án tỉnh. Phần lớn các dự án đều gặp khó khăn trong việc thiếu vốn đối ứng đền bù cho các hộ dân nằm trong diện giải toả. Mặc dù, trong thời gian qua Chính phủ đã uu tiên vốn đối úng cho các dự án ODA, nhung vốn đối ứng vẫn là được coi là vấn đề ảnh hưởng đến quá trình thực hiện dự án.
4.22.5 Tỷ lệ giải ngân thấp ở năm thứ nhất và năm thứ hai
Nhìn chung các dự án Lâm nghiệp trong năm thứ nhất và năm thứ hai, tỷ lệ giải ngân thấp, sau đó tăng dần ớ các năm tiếp theo. Điều này phù họp theo phân tích ban đầu của WB là: “ước tính để giải ngân được 10% tổng số vốn dự án đầu tiên, hầu hết các dự án phải mất 28-30% quỹ thời gian trong toàn bộ thời gian thực hiện dự án đã được ký kết trong Hiệp định”.
Giải ngân chậm là một trong những biểu hiện về lượng của việc giảm hiệu quả tiếp nhận và sử dụng ODA. Nó gây ra một số hậu quả xấu như: (i) chậm bàn giao dự án vào khai thác và sử dụng; gây lãng phí, thất thoát nguồn lực; (ii) giảm tính ưu đãi của vốn vay, làm tăng nguy cơ nợ quá hạn của Chính phủ; (iii) thay đổi các thông số nghiên cứu khả thi của dự án, có thể bị lạc hậu về công nghệ; (iv) giảm tính hấp dẫn và khả năng thu hút ODA của Việt Nam; (v) xói mòn uy tín của Việt Nam về năng lực tiếp nhận viện trợ, ảnh hưởng trực tiếp đến công tác vận động ODA.
4.2.2.6 Hạn chế trong quả trình tố chức công tác đấu thầu
Đấu thầu là vấn đề khó và phức tạp. Đối với một dự án, thông thường các hạng mục xây lắp, thiết bị và dịch vụ tư vấn có vốn đầu tư chiếm tỷ trọng lớn trong tong số vốn của dự án, các hạng mục này đều phải đấu thầu, do vậy nếu quá trình đấu thầu chậm dẫn đến quá trình giải ngân và thực hiện dự án chậm. Hạn chế trong việc tổ chức đấu thầu xây lắp, mua sắm thiết bị và tuyển chọn dịch vụ tư vấn cho các dự án ODA của WB trong lĩnh vực Lâm nghiệp là:
(i) Thủ tục đấu thầu theo quy định của WB và Chính phủ Việt Nam chưa hài hoà;
(ii) Năng lực của cán bộ phụ trách đấu thầu, cán bộ thấm định còn hạn chế; (iii) Phân cấp giữa Co quan chủ quản cho Chủ đầu tư, giữa Trung ương cho địa phương còn hạn chế;
(iii) Quá trình xây dựng và phê duyệt Điều khoản tham chiếu, dự toán các gói thầu dịch vụ tư vấn khéo dài;
(iv) Quá trình phê duyệt hồ sơ mời thầu, kết quả đấu thầu kéo dài; (v) Năng lực nhà thầu và năng lực quản lý nhà thầu chưa cao;
4.2.2.7 Hạn chế trong công tác theo dôi và đánh giá dự án
Một trong những khía cạnh quản lý Nhà nước đối với các chương trình, dự án nhàm góp phần nâng cao hiệu quả quản lý ODA đó là công tác kiềm tra đánh giá tiến độ, chất lượng, hiệu quả, tác động dự án trong quá trình thực hiện cũng như sau khi dự án hoàn thành.
Hiện nay, chưa cho hệ thống thu thập thông tin về tình hình triển khai các dự án nên không xác định sớm nhũng vướng mắc trong quá trình tổ chức thực hiện, đế có những phương án xử lý kịp thời. Tương tự, chưa có hệ thống giám sát tình hình thực hiện các chương trình, dự án. Theo quy định hiện hành, các báo cáo tiến độ không mang tính cập nhật thưòng xuyên và thông tin giám sát không được sử dụng đế hỗ trợ quá trình ra quyết định. Hiện tồn tại những vấn đề đáng lưu tâm là thiếu kế hoạch triển khai dự án tốt và không có khả năng cập nhật và giám sát kế hoạch định kỳ. Ngoài ra, thiết kế dự án thường đặt ra những mục tiêu phát triển không hiện thực, ảnh hướng tới việc thực hiện họp đồng và dự kiến giải ngân đặc biệt là vấn đề
thiếu cán bộ dự án có kinh nghiệm triển khai dự án. Thiếu sự phối hợp chặt chê giữa các bên liên quan trong dự án đặc biệt đối với các dự án phân cấp.
Công tác quản lý giám sát và báo cáo tình hình thực hiện, hiệu quả sử dụng vốn, sử dụng chuyên gia không thường xuyên, chậm so với yêu cầu, chất lượng báo cáo không cao, chưa thể hiện được tinh thần trách nhiệm và ý thức quản lý nguồn vốn
của Nhà nước chi cho hoạt động dự án, đặc biệt là quản lý giám sát, tổng kết đánh giá tình hình sử dụng chuyên gia tư vấn quốc tế.
4.2.2.8 Năng lực cán bộ tham gia quản lý và thực hiện dự án còn hạn chế
Theo qui định hiện hành về phân cấp quản lý dự án ODA, các Ban quản lý dự án chịu trách nhiệm chính trong việc quản lý nguồn vốn được phân bô, thực hiện đấu thầu lựa chọn nhà thầu cung cấp dịch vụ tư vấn, hàng hoá và xây lắp, nghiệm thu khối lượng công việc hoàn thành và thanh toán cho nhà thầu. Vì vậy, năng lực và trình độ quản lý của Giám đốc dự án, cũng như các cán bộ chuyên môn đóng vai trò rất quan trọng trong việc sử dụng vốn ODA. Thực tế hiện nay ở Việt Nam chưa